公民提起环境民事公益诉讼之资格研究

摘 要：公民作为环境公共利益的代表，以自己的名义提起公益诉讼在外国的立法中早已存在，典型的如美国现行的公民诉讼制度。但我国法律规定，适格的原告仅有法律规定的机关和有关组织两大类。公民无法作为原告参与公益诉讼。当公众受到环境危害之后，无法提起环境民事公益诉讼解决环境纠纷，维护其环境权益。没有公民参与监督的民主机制也加剧了有法不依、执法不严的情形。因此，公民享有环境民事公益诉讼原告主体资格是必要的。

关键词：公民;环境民事公益诉讼;原告

中图分类号：D925.1;D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0198-02

作者简介：江雨函（1994-），女，江苏南通人，南京工业大学，硕士研究生在读，研究方向：民商法学。

2012年的新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》、2015年新《中华人民共和国环境保护法》、2018年《最高检关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律法规中新增环境公益诉讼的相关制度，明确了环境公益诉讼的起诉主体为：法律规定的机关和有关组织。《中华人民共和国环境保护法》第57条表明公民、法人和其他组织只有向有关部门举报的权利。因此，公民无法作为原告参与公益诉讼。

一、公民作为中国环境民事公益诉讼原告的必要性

（一）现行公众参与机制不能有效发挥维护公益的作用

公民不再局限于环境侵权的利害关系人，以环境民事公益诉讼原告的身份参与诉讼，早在美国环境公益诉讼有过先例——美国公民诉讼制度。在理论界，公民诉讼制度是以环境权为理论基础，特殊环境公益为利益前提，根据利益前提的存在与否，分为两种诉讼模式：

一是环境受害人之诉。原告以环境权作为理论基础，同时结合特殊环境公益作为前提提起诉讼。被告的行为既破坏环境、损害公益，又侵害原告个人的人身利益或财产利益，原告已经成为了现实意义上的受害者（人身和财产利益上的受害者），又称为环境受害人。

二是环境权人之诉。公民仅有环境权作为理论基础，不存在利益前提，即污染者的行为破坏环境、损害公益，但并未侵害公民的人身利益或财产利益。现今立法下，并没有给予环境权人作为环境民事公益诉讼原告的主体资格。

《最高人民法院关于审理环境环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条第三款和第29条表明只有受到人身、财产损害的公民才可以申请参加诉讼，而且结果是另行起诉，这时原告提起的是环境受害人之诉，是侵权之诉。因公民提起环境民事公益诉讼制度的缺失，公众缺乏生态环境的保护意識，执法没有强有力的监督。加快通过公民诉讼制度，给予环境权人作为环境民事公益诉讼原告的主体资格，才能保障公众。

（二）现有诉讼机制不能有效维护公共利益

我们应将《中华人民共和国民事诉讼法》第119条法条里的“直接利害关系”与环境民事公益诉讼相对照，“直接利害关系”直译就是受害者，环境污染现实意义上的受害者，因环境污染已遭受人格损害或财产损失的受害者。进一步拆分人格损害，即人身损害和精神损害。人身损害，与现实损害有关，例如生命权、身体权、健康权;精神损害，精神痛苦是必要条件，与人身受侵害无必然联系，例如化工异味驱之不散致使精神痛苦，可主张《侵权责任法》第22条。财产损失包含直接损失和间接损失，是指现有财产损失和可得利益损失。

这就是说119条直接利害关系和《解释》10、29条的人身、财产损害不对等，缺少精神损害。换言之，污染者的行为造成环境污染和生态破坏，损害了公共利益，但当时当刻并未侵害公民的人身利益和财产利益，受到纯粹的环境利益损害的人（即环境权人）是无权提起环境环境民事公益诉讼的。公民个人未受到直接侵害，只涉及到公共利益的损害，例如公共河流污染鱼虾死亡，公民是不享有当事人资格的。

不告不理，在公民没有当事人资格的情况下，诉讼便无法开展。例如海洋石油泄露事件，无数海洋生物因此死亡，生态环境被破坏污染，在公民不是直接利害关系人无法起诉、相关组织消极对待不愿起诉的情形下，事件就会陷入僵局，环境得不到治理、生物得不到救治。

二、美国公民诉讼对我国的启示

（一）概念分析

在美国的公益诉讼中，适格的原告被描述为：”any person（任何人）”，” any citizen（任何公民）”。从字面含义就可看出美国公民诉讼制度不要求原告与案件有直接利害关系，属于环境权人之诉，原告可以是与公益案件无关的任何自然人或组织，原告范围明确且极其宽泛。

（二）制度分析

美国司法制度为公民诉讼制度准备了一系列配套制度，这里介绍与公民诉讼制度关系密切的配套制度。

法院之友（amicus curiae），法院之友是指当事人以外的“对案件中的疑难法律问题陈述意见并善意提醒法院注意某些法律问题的临时法律顾问或协助法庭解决问题的人”。法院之友提供的意见可以为法官裁判说理提供参考，有助于案件公正审理。

诉讼参加，在公益案件已进入诉讼程序时，法院不再受理另行提出的相同诉讼请求。而且政府机关会为个人原告提供证据上的支持。

关于律师费用与其它诉讼费用，法院判定适当的律师费用给胜诉或大部胜诉的一方当事人。国家建立法律援助项目，要求相关律师为提起环境公益诉讼的个人无偿代理。

保障公民个人的调查权，为保护弱势的个人原告，法院允许其于规定时段对相关地点、环境进行侦查、采样和测试。给予原告物质鼓励，激励公众维护公益。有州法律规定，公益诉讼的公民原告胜诉后可获得物质奖励，并且原应由自己支付的律师费和部分诉讼费由败诉的被告承担。

三、公民作为环境民事公益诉讼原告的路径建议

公民个人未能成为环境公益诉讼原告主要是因为我国公民的环境公益素养有限，无法承担作为公益诉讼原告的重担。

（一）公民个人原告资格的实现路径

因我国的特殊情况，公民作为环境民事公益诉讼的个人原告可期待性不高，因此，可换条思路，由检察机关作为原告提起诉讼，而公民作为建议者、举报者向检察机关提出建议、举报参与;若检察机关提起诉讼，公民可作为第三人参与诉讼，公民是有独立请求权第三人还是无独立请求权第三人等问题需要细细斟酌;若检察机关不履行职责，公民可以个人名义提起环境民事公益诉讼。

环保民间组织是公众实现原告资格的中介和桥梁。公民个人原告资格的第二条实现路径就是参与环保公益组织。在美国的公益诉讼中，虽说适格的原告称为”any person（任何人）”或” any citizen（任何公民）”，但在具体司法实践中，环保非政府组织提起的公益诉讼占比较大。还有取巧的一种诉讼方法，就是美国公民会临时组成团体参与诉讼，这同样是值得借鉴的做法。

（二）确立原告主体的诉权位阶

理论上，环境民事公益诉讼的适宜原告为检察机关、符合条件的社会组织和公民个人。三类原告主体各有优劣，对原告主体的诉权规定一定的顺序有利于取长补短。

第一阶次：符合特定条件的环保公益组织，第二階次：检察机关，第三阶次：有条件的公民个人，以非政府公益组织为环境公益诉讼的主要力量，检察机关作为强有力支撑，公民作为前两者缺席的补充，同时也是最后的环保力量。将公民个人放到第三阶次的原告位置，既有利于公众加强对公益的关注度，也能增强公民对相关组织和检察机关的监督。

（三）设置原告主体的保障和制约机制

设置诉权保障机制。其一，免缴诉讼费用。作为环境公益诉讼原告的公民个人免缴诉讼费用，以此激励公众维护公益。其二，法律援助制度。国家建立环境公益诉讼法律援助项目，为提起环境公益诉讼的个人提供无偿律师代理服务。同时，也应当注意设置相应的限制性程序。比如说前置程序，即由法院对公民个人提起环境公益诉讼进行前置性资格审查，不仅能减少司法资源的滥用，提高诉讼效率，同时能防止出现“滥诉”的问题。

[ 参 考 文 献 ]

[1]韩志红，阮大强.新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践[M].法律出版社，199.

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[3]江伟，邵明，陈刚.民事诉权研究[M].法律出版社，2002.

[4]中国人民大学法律系民法教研室.外国民事诉讼法分解资料[M].中国人民大学出版社，1982.

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