乡村振兴背景下的农村土地制度改革思考

夏毓斌

摘 要 随着全面建成小康社会这一阶段性目标的制定，我国越来越注重农村土地制度改革的发展，并在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，强调根据土地利用总体规划实行土地增减挂钩政策，以增加耕地面积，盘活农村存量建设用地，实现城乡用地布局的科学化管理。但是，当前实行的土地增减挂钩一定程度上制约了乡村振兴战略的发展。因此，主要通过从农用地整理、农村建设用地整理、土地增减挂钩的“再分配”本质等方面，探析乡村振兴背景下的农村土地制度改革。

关键词 乡村振兴;农村;土地制度;土地增减挂钩

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.08.048

在全面建成小康社会背景下，党的十九大报告指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略，并将其写进中国共产党党章。当前，我国要推进乡村振兴，就要推进城乡生产要素的全面流动，并建立科学健全的制度机制。但是，在当前的农村建设用地中，宅基地无法实现城乡间的自由流动，制约了我国农村社会建设和经济发展。对此，政府及相关部门要注重土地增减挂钩政策的实行，通过反思土地增减挂钩促进乡村振兴背景下的土地制度改革。

1 土地增减挂钩政策的内涵

土地增减挂钩是将增加城镇建设用地和减少农村建设用地相挂钩。相关部门根据土地利用总体规划，将拟进行城镇建设用地和拟复垦为耕地的农村建设用地合并为建新拆旧项目区，确保项目区各用地面积的均衡发展，以扩大耕地面积。这一过程中，农民作为土地指标的供应者，地方政府在获取宅基地指标时，需要对农民做出相应补偿。一般而言，土地指标是国家为保护耕地对建设用地实行的控制手段，因此土地指标是由国家人为控制，以实现对土地的统一化管理。当前，土地增减挂钩政策中的土地指标价值由当地政府决定。我国城市化建设进程中，建设用地的价值主要体现在地理位置带来的级差地租1和国家土地管制下的级差地租2两方面[1]。土地增减挂钩政策下，远郊地区的建设用地在挂钩指标作用下可获得级差地租2的增值收入，且随着土地指标的减少，级差地租2不断增加，远郊地区农民获得的土地级差收益也不断增加。所以，当下地方政府实行的土地增减挂钩政策是政府通过土地指标将自身的资源定向输送给农村，实现资源的再分配。在这一过程中，土地作为再分配政策工具出现，一定程度上提高了农村及农民的经济收益。

2 农用地整理发展为农村建设用地整理

为增强我国土地资源管理，增加耕地面积，提高耕地质量，盘活农村存量建设用地，相关部门出台了土地增减挂钩政策。同时，为了严格管理土地资源，出台了一系列法律法规，如1999年的《土地管理法》，明确规定将耕地保护纳入我国基本国策。与城市土地资源利用率相比，当前我国农村土地资源利用率偏低，具体表现为近年来我国农村人口不断下降但其建设用地面积却不断增加。据国土资源局调查发现，现阶段我国农村宅基地闲置率高达15%，土地资源浪费严重。2005年我国开始运用土地增减挂钩政策开展城乡建设用地试点工作，随着时间的推移，土地增减挂钩下的城乡建设用地试点工作已在全国各地推广，并成为城市化建设中增加城市建设用地的主要来源。对此，当下地方政府要以土地增减挂钩为核心开展土地资源管理，将农用地整理转变为耕地、道路、林地等农村建设用地整理[2]。在严格执行土地利用总体规划基础上，整合拟进行城镇建设用地和拟复垦为耕地的农村建设用地，并构建建新拆旧项目区，通过减少农村宅基地面积增加城市建设用地，以扩大耕地面积，确保项目区中各类用地的均衡发展。

3 土地增减挂钩的“再分配”本质

现阶段，我国土地指标的价值由远郊农村建设用地的土地级差地租再分配决定。在土地增减挂钩政策试点工作中，地方政府往往依据取得国家土地指标成本和拆旧建新成本两种方式来确定土地指标价格。例如，沙洋县政府依据取得国家土地指标成本确定其农村宅基地土地指标价格为3万元/667 m2，这一费用正好与政府交纳的耕地占用税及新增建设用地有偿使用费相抵。同时，区域经济发展水平不同，政府拆旧建新成本确定的土地指标价格也不尽相同。例如，成都等经济发达地区在建设新农村时，在“四性”标准背景下建设成本随之增加，政府不得不将土地指标价格提升至30万元/667 m2。但是，无论何种方式何种价格，土地增减挂钩政策实践中，农村宅基地退出土地指标的价值本质都是政府部门的土地财政收入通过土地指标实现资产再分配。成都市作为我国实施土地增减挂钩政策的最初试点地区，在土地管理实践中主要通过两种方式获取土地指标。1）政府主导，即政府通过增减挂钩直接从农民手中获得土地指标，之后将土地指标拍卖给企业等，以回笼资金;2）社会资本主导，即政府组织社会资本参与土地增减挂钩项目，并指导社会资本从农民手中获取土地指标，之后政府在确保社会资本成本及10%的利润基础上，以最低价格收购土地指标[3]。因此，土地增减挂钩的本质是政府借助土地指标实现财政资源再分配，但在实行中存在缺陷。例如，参与土地增减挂钩项目的农村可获得财政收入，未参与这一项目的农村无法获得财政收益，出现人为不公现象，易引发社会治安问题。

4 集体经营性建设用地入市的陷阱

成都市在实行土地增减挂钩政策的同时，还曾通过实地流转和指标流转等实现基层性集体建设用地流转。具体是指鼓励地方政府将复垦农民宅基地的土地指标转换为新增集体经营性建设用地，在三项土地制度改革中被称为集体经营性建设用地“异地入市”，即农村宅基地在调整后可入市销售，一定程度上增加了集体建设用地的入市范围，但这一行为不被国家认可。全国人大常委会明确指出，可入市集体建设用地需具备存量和经营性建设特征，而宅基地不满足存量这一特征。因此，成都市实行的宅基地流转为存量集体经营性建设用地入市属于土地制度改革的陷阱，虽给予农民集体普遍的权利，并体现了一定的公平性，一定程度上推动了地方的乡村振兴进程，但在实际运行过程中，由于各地区的集体经营性建设用地入市价值与规模不同，无法真正实现公平性，导致当下我国发达地区与不发达地区集体及农民收入差距不断拉大。

5 结语

综上所述，乡村振兴背景下，土地增减挂钩政策强调整理农村建设用地，以增加耕地面积，提高耕地质量。同时，土地增减挂钩项目中，农村土地指标的价值取决于政府财政资源的再分配。在土地增减挂钩政策运行过程中，要避免集體经营性建设用地入市的陷阱，缩小各地区的集体和农民收入差距，真正实现全国化的乡村振兴。

参考文献：

[1] 程雪阳.土地发展权和土地增值收益分配[J].法学研究，2014（5）：273-274.

[2] 董祚继.农村土地制度改革的难点与出路[J].土地经济研究，2017（1）：236.

[3] 夏柱智.乡村振兴背景下的农村土地制度改革——以对土地增减挂钩的反思为切入点[J].贵州大学学报（社会科学版），2018（3）：120-126.

（责任编辑：刘昀）