推进乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接

高星

打好精准脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略是党十九大提出的实现全面小康的标志性目标和重大战略，是党的三农工作的总抓手。2018年2月， 《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战有机衔接”的工作。2018年9月， 《乡村振兴战略规划 （2018～ 2022年） 》进一步提出“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”的要求。面临推进乡村振兴与脱贫攻坚叠加时期， 探讨乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接问题是实施乡村振兴战略和脱贫攻坚行动的关键，并显得尤为重要。据此， 本文以化德县为例，在厘清乡村振兴与脱贫攻坚衔接必要性基础上， 通过分析乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接过程中存在的问题， 进而提出二者有机衔接的路径。

乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接的必要性

乡村振兴与脱贫攻坚具有内容共融、作用互构、主体一致性。内容共融性主要体现为打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的内在内容。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中的第八项主要内容便是“打好精准脱贫攻坚战”， 因此， 脱贫攻坚本身是乡村振兴战略中的重要组成部分。作用互构性一方面体现为脱贫攻坚为乡村振兴奠定了坚实的物质基础和组织前提。脱贫成效极大地减轻了乡村振兴的压力， 而脱贫攻坚所形塑的组织载体和运作经验可为乡村振兴提供借鉴。另一方面，体现为乡村振兴为脱贫攻坚提供了动力和保障。乡村振兴所规定的标准、目标、思想与原则可以优化充实到脱贫攻坚的行动中， 而乡村振兴所匹配的政策、资源和项目均可为决胜脱贫攻坚提供物质保障， 从而有利于将乡村振兴与脱贫攻坚有机结合起来， 打好“组合拳”。主体一致性体现为两大战略无论在目标群体、制定主体、实施主体抑或参与主体层面均具有共通性。党和政府是乡村振兴与脱贫攻坚相关制度和政策的供给方和实施主体， 其最终目标是服务于广大农民群众的利益， 因此需要坚持农民的主体地位， 而在具体实施过程中均需要动员全社会各方力量。

脱贫攻坚与乡村振兴运作中存在“两张皮”现象。一方面虽然乡村振兴战略已写入地方政府的政策文件， 但是在实践中如何将脱贫攻坚所累积的经验服务于乡村振兴战略的实施， 以及如何利用乡村振兴战略所提供的政策和支持服务于脱贫攻坚， 都还没有清晰而成熟的思路和做法。地方政府仍然没有形成因地制宜、协调推进乡村振兴与脱贫攻坚的规划。另一方面乡村振兴与脱贫攻坚的性质和地位的异质性进一步加剧了二者衔接的困难。乡村振兴是具有战略指引权威性的长期战略， 而脱贫攻坚是必须实现的短期性的政治目标。在压力性体制下， 容易出现就脱贫攻坚谈脱贫攻坚和就乡村振兴谈乡村振兴情况。

化德县的积极探索及成效

脱贫车间。化德县自然条件恶劣、立地条件差，空壳村、老龄村多。全县87个行政村有32个是空壳村，2017年以前仅有47个村发展了集体经济，但只有11个村有一些收入，其中仅有5个村集体经济收入在5万元左右。2018年，化德县针对空壳村多、产业覆盖面小、内生动力不足的实际情况，围绕党的十九大提出的乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，牵住产业扶贫“牛鼻子”，以实施“百企进百村”扶贫攻坚为契机，依托服装和新型合金材料包装产业，推动龙头企业下农村，组建“脱贫车间”，探索出一条“车间驻村、居家就业、群众脱贫、集体增收”的新路，取得显著成效。在6个乡镇人口相对集中、交通条件较好的中心村建设脱贫车间57个，占行政村总数的66%，目前已带动农牧民2173人就业，其中贫困人口1304人，占60%，年人均增收1.2万元。

“脱贫车间”为打赢脱贫攻坚战提供了的宝贵经验。首先，“脱贫车间”将企业、农民增效增收紧密结合起来，拓宽了帮扶领域、丰富了帮扶内涵、提高了帮扶精准度、提升了贫困人口自力更生的能力。在“脱贫车间”打工的贫困户为其他贫困户和广大农牧民做了一个“脱贫靠自己、致富靠劳动”的正能量榜样， 进一步焕发了贫困人口自立自强、脱贫致富的精神风貌。其次， 找到了推进乡村振兴战略的有力抓手。“脱贫车间”建设，聚焦产业兴旺和生活富裕，着眼于破解农民增收和素质提升这一根本性问题，进一步补齐了农村发展短板，实现了产业由城市向农村发展、就业从城市向农村推进、文明由城市向农村延伸，促进了生态恢复，振兴了农村经济、激发了农村发展活力。最后，探索了多元发展的新路径。“脱贫车间”让农民通过非农产业有了稳定收入，实现了农民增收由传统农牧业逐步向靠服装加工、新型合金材料包装加工等多种优势特色产业转变，农民增收渠道更宽、增收方式更多元化。同时，依靠非农产业增收，一定程度上减少了农牧民对养殖增收的依赖，种养殖户相对减少，减少了养殖对环境的压力，在一定程度上保护和改善了生态环境，进一步巩固了生态建设和禁牧工作成果。

易地扶贫搬遷。化德县针对风蚀沙化严重，风蚀沙化和荒漠化丘陵地区的贫困人口占60%以上，一方水土养不起一方人的现状，坚持“三整一转”（整合村、户、人，流转土地）的原则， 统筹处理好易地扶贫搬迁、政策兜底、产业发展的关系，把易地扶贫搬迁作为“当头炮”，累计投入7.5 亿元，建成扶贫移民楼 9697 套，23514 名进城群众解决了“有房住”的问题。其中，3030 户7730名建档立卡贫困人口实现了“搬得出、稳得住、能致富”的目标。对于搬迁后的贫困人口，发挥资源优势， 大力推进县域经济发展，切实解决“搬出来干什么”的问题。着眼于精准解决搬迁群众“能就业、稳增收”的问题，化德县把壮大县域特色产业作为脱贫根本和主攻方向。一是依托驼羊绒服装产业，安置女性劳动力居家就业。依托有着30多年发展历史的服装产业，化德县不断加大政策扶持力度，减免企业税费，免除培训费、补贴生活费，财政每年拿出200 万元对企业贷款进行贴息，并在住房、就学等方面出台一系列优惠政策，培育壮大了服装产业，充分解决了女性贫困人口就业问题。目前，全县服装企业达到320 家，年生产能力 2600 万件，产值20多亿元，提供就业岗位3万多个，形成“小规模、大群体，小生产、大协作，小企业、大就业”格局。二是依托合金新材料产业，吸纳男性劳动力就近务工。为有效解决搬迁群众就业，化德县投资3.5 亿元， 建成13.2 平方公里的合金新材料产业园，目前全县引进19户合金企业入园发展。服装和合金两大特色产业提供就业岗位3.5万个，其中63%是搬迁进城农民，50%是贫困人口，形成“男耕女织”的充分就业格局，从业人员年人均收入达到3.8万元以上， 是农民年人均纯收入的5倍。实现了“一人就业，脱贫一户;一户就业、全家致富”。

转移进城易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的重要举措，在推动减贫脱贫中显现出综合效应。一是有效推动持续稳定脱贫。贫困人口由2012年底的13927户、34400人减少到目前1131户2470人，贫困发生率从2012年底的24.7%下降到目前的1.8%。二是有效促进人口城镇化。县城人口由2012年的4万多人增加到现在的7.3万人， 城镇化率由2012年的47.2%提高到61%。三是有效促进生态屏障建设。全县撤并整合小散村56个，森林覆盖率达到24.52%，林草覆盖度达到45%，林草覆盖度提高了6个百分点。

互助幸福院。化德县自然条件恶劣、立地条件差，空壳村、老龄村多，农村常住人口中65%以上为60周岁以上老人。针对这一现状，该县按照“集中居住、分户生活，统一管理，互助养老”模式，从2012年开始，累计投资1.5亿元，在条件较好的中心村建成大型农村互助幸福院49处、小型互助幸福院23处，集中供养有生活能力、无生产能力60岁以上老人6092户7803人，其中鳏寡孤独贫困老人占80%以上。通过幸福院建设让农村留守老人实现了老有所居、老有所乐、老有所安。

乡村振兴与脱贫攻坚衔接面临的障碍

体制机制衔接不畅。化德县脱贫攻坚工作已经实施多年， 已经形成较为完善的体制机制与运作体系。而乡村振兴战略目前正处于由顶层设计、整体规划转向具体对待、微观施策的过渡期。因此， 在实践中乡村振兴与脱贫攻坚协调推进的体制机制往往衔接不畅， 导致二者在衔接度、同步度上出现不同程度的断链。具体体现在：一是衔接政策匮乏。目前，地方政府已经制定了《化德县农村牧区人居环境整治三年行动实施方案》和《化德县打好打赢精准脱贫攻坚战三年行动方案》， 但是关于两者在政策方面的有机衔接细则及实施方案还没有出台，导致衔接实践的零散化和随意化， 难以达到有机衔接的效果。二是组织衔接难。县脱贫攻坚组织保障健全， 基本形成了县委、政府主体责任，乡镇党委、政府直接责任，行业部门的主管责任，帮扶单位、驻村工作队、包扶责任人的帮扶责任，以及村“两委”具体责任抓脱贫工作格局。而乡村振兴在组织保障方面虽然也建立了乡村振兴领导小组进行协调， 但各个负责部门在系统协调分工上比较困难，未形成全县系统抓乡村振兴的工作格局。

产业发展升级困难。产业发展是实现贫困户可持续脱贫和贫困地区振兴的核心引擎， 也是实现从产业扶贫到产业兴旺的关键。然而， 在脱贫攻坚中扶持起来的产业难以实现产业兴旺的目的。具體表现在：一是产业本身发展困难，发展产业往往投入多、周期长、见效慢， 并且需要各种先进生产要素的投入。针对化德县目前的县情，产业发展本身比较困难。二是扶贫产业不可持续性强。在脱贫攻坚压力下， 地方的产业扶贫行动多只重视前期投入， 而缺乏后续保障， 以致持续性较差。三是扶贫产业发展中农民的主体性缺失。化德县贫困农户大多存在老、弱、病、残现象，参与扶贫产业的能力不足、 意愿不强。为了尽快完成贫困户短期脱贫的目的， 政府越来越多地采取“资产收益扶贫”的方式进行扶持， 通过对新型经营主体的资金和项目投入， 保持每年给贫困户一定比例的分红收入。这种方式虽然在短期内能取得较好的扶贫绩效， 但是贫困农户并没有真正参与到产业发展中来。

内生动力难以激发。农民是乡村振兴与脱贫攻坚的主体。在推动乡村振兴和脱贫攻坚中， 理应激发农民的积极性， 但是在衔接过程中， 农民的内生动力难以激发， 具体表现在：一是村集体经济建设落后，难以实现组织化动员。由于我县是欠发达地区中的落后地区，发展村集体经济的基础差、资源少、底子薄，几年前集体经济几乎为空白。虽然近几年全县开展了“清零递增” 行动，大部分行政村全部有了集体经济，但是多数村集体经济处于起步阶段，整体质量不高、规模不大，带动脱贫致富的能力不强。二是政府主导与农民主体关系难以协调。目前在乡村振兴工作上更多是政府在唱“独角戏”， 广大农民群众参与度不高。同时部分贫困户自我脱贫意愿不强， 且对乡村振兴的文件精神理解不深， 仍然存在着较为严重的“等、靠、要”思想。

乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接路径

强化体制机制统筹落实。 一是做好政策衔接， 立足县域实情， 加快制定乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接细则及实施方案， 解决现有规划内容冲突问题， 指导二者衔接工作。二是强化基层政府组织保障，立足脱贫攻坚组织保障体系，成立由县主要负责人任组长， 县级各部门和乡镇负责人为主要成员的乡村振兴暨脱贫攻坚领导小组， 下面分设乡村振兴领导小组和脱贫攻坚领导小组， 合理分工， 统筹推进乡村振兴与脱贫攻坚工作。三是落实考核评价机制， 借鉴脱贫攻坚所形成的较为成熟的评价机制对衔接效果进行考核。据此， 通过政策衔接、组织保障和考核评价机制的落实， 实现乡村振兴与脱贫攻坚体制机制的有效衔接。

鼓励多元发展，强化产业扶贫可持续性。一是培育多元化社会扶贫主体。广泛动员和凝聚社会力量参与脱贫攻坚，形成政府、市场、社会互为支撑，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。积极组织民营企业开展“百企帮百村” 精准扶贫行动，推行PPP模式，抓住“IPO扶贫”政策机遇，吸引更多有实力的企业通过资源开发、产业培训、市场开拓、村企共建等形式到县投资兴业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫。二是建立完善农户与龙头企业紧密型利益联结机制，增强产业扶贫可持续性。通过实施土地流转、“订单式”、资产入股、折股量化等方式，采取“党支部+龙头企业+产业链+贫困户”的模式， 把有劳动能力的贫困户吸附在产业链上，推动贫困人口与产业发展相融合，让贫困群众获得更多的稳定收益。三是在产业发展基础上， 探索发展乡村旅游，围绕国家旅游扶贫重点村，选取几个村庄试点，打造一批农家乐、田园综合体、现代农业庄园等旅游品牌，推动实现乡村振兴。

积极培育农户主体意识。一是多渠道发展集体经济项目，挖渠引水，拓展经营内容，探索壮大农村集体经济与提高农民组织化相结合的途径，积极推动村集体与村民“联产联业”“联股联心”， 激发村民的内生动力。此外， 还应支持和发挥合作社、社会化服务组织、供销社等组织对农民的组织和带动作用。二是坚持扶贫同扶志扶智相结合，引导农户提高主体意识。通过采取典型引领、开展乡村振兴“农民讲习所”、乌兰牧骑下乡活动等教育，提升贫困户“精神短板”和“能力短板”，让贫困群众敢想敢干、能干会干。同时，积极引导农户转变思想观念，摒弃陈规陋习，提升发展能力，形成脱贫光荣、勤劳致富的价值导向。

（作者单位：中国人民银行化德县支行）