我国行政处罚听证程序的现状与不足

宋涵博

摘要：《行政处罚法》实施和修改之后，国务院制定规章对行政处罚听证制度作了具体的规定，地方政府结合各地的具体情况也作出了更容易操作的法规，但是由于此程序引入比较晚，各个方面的规定不完善，存在很多问题，致使在操作适用过程中出现一系列情况。

关键词：行政处罚;听证程序;不足;建议

1 我国行政处罚听证程序的不足

1.1 听证程序适用的范围过于狭窄

行政处罚法第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”（1）周云帆学者认为，其中“较大数额罚款”是一个空白条款，考虑到我国幅员辽阔，经济发展水平不平衡，不宜一刀切的规定一个数额为“较大数额”的起点，因此留下这个空白，由各地区各部门自己确定，但是，从现已颁布的规章来看，有关的规定相当混乱。（2）条文中的“等”字也引发了歧义，它的含义关系到其他种类的行政处罚案件是否可以适用听证程序。目前分成等内说与等外说两种意见。等内说认为“等”字是一个虚词，没有什么实际意义。等外说认为“等”字是列举式加省略式的表述方法，即只要与列举出来的前三者性质相似，可能对行政相对人造成重大损失的，就可以要求听证。法律对此没有明确规定。（3）没有规定限制人身自由的行政处罚可以听证，人身自由是是一切权利和自由的前提，是公民最重要的权利和自由。限制人身自由比条文中列举的三种行政处罚的影响大得多，如果人身自由得不到保障，其他的权利如“无木之本”。所以，限制人身自由不适用听证程序是不符合行政处罚的立法目的，也有违宪法的精神。

1.2 对听证笔录的法律效力缺乏严格规定

听证笔录是对听证会过程客观的书面记录，其核心内容是对案件调查人员、行政相对人提供的证据和陈述的建议所作的书面记载。1996年的《行政处罚法》在听证制度上的规定既简单又抽象：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”。此项法律没有对听证笔录的效力作出具体规定，也未在制度层面上确立案卷排他原则，更没有体现出“听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚唯一依据”的理论要求。这一规定对行政机关权力限制有限，对行政相对人权益保障也十分有限，使听证结论影响变小，致使听证流于形式。关于行政听证笔录内容、格式等的规定也是一笔带过，使得行政听证制度在行政处罚中的作用进一步减弱。

1.3 对事先告知及听证通知规定得过于简单

听证告知是行政处罚听证程序的预备阶段。《行政处罚法》只明确了行政机关的告知义务，并没有明确如何告知。关于听证通知书的规定也十分简单，不具有可操作性。我国《行政处罚法》规定比较简略，仅仅规定行政机关应当在行政听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点，并没规定其他的具体事项。这使得当事人的知情权得不到保障，无法做好充分的听证准备工作，很难在听证会上充分地进行质证与申辩，在一定程度上限制了行政相对人的听证权利。

1.4 对听证主持人的规定不明确

听证主持人是指在听证过程中引导听证程序进行，使听证活动按法定程序顺利完成的工作人员，在听证过程中居于主导地位。我国《行政处罚法》第四十二条第一款第四项规定中，（1）“非本案调查人员”的范围太广，难免使听证主持人与本案有利害关系，当事人可能不知道，也不能及时的提出回避，日益影响到听证程序的公正性。（2）选任资格的规定不明确，在我国，听证主持人的水平参差不齐，在选任主持人的过程中，很少考虑他们的专业能力、学历、道德水平和自身素养，致使他们在执业的过程中会出现不应有的错误。

2 我国行政处罚听证程序的完善

2.1 扩大听证的适用范围

（1）明确“量”化。由于国务院和地方政府分别都制定了听证程序的适用办法，有时会出现矛盾。二者的效力相同，可能会导致同案不同判的情况。法条中的“较大数额的罚款”应该统一衡量标准，由于各地区经济发展状况不同，行政处罚相对人的具体情况也不一样，所以，设定的标准要加以调整，对公民和法人还有其他组织的行为进行区别。法律可以规定一定的幅度，大范围内进行约束，各地区在此范围内，根据各地情况确定具体的数额。

（2）明文规定“等”字的含义。笔者认为“等”字采用“等外说”更加合理，“等”字表明立法对行政相对人有权要求听证的行政处罚种类的不穷尽列举，赋予行政机关权利适当地扩大听证的范围，符合行政处罚法的立法目的，可以更大范围得确保行政相對人的权益。现行法律对此没有相关的规定和立法解释，立法机关应当将此提上日程。我国可以采取概括式和排除式相结合的方式，先对听证程序的范围作大致的规定，然后再逐一列举不应该听证的情形，这样可以更好的避免“等”字产生的分歧。

（3）将限制人身自由的行政处罚纳入听证程序。人身自由是每个公民参加社会生活和享受其他合法权益的基础，《行政处罚法》第九条明确规定对人身自由的处罚只能由法律设定。一些学者也提出了创造性的解决办法，如单宇驰学者应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留等纳入听证制度的范围。听证是保护公民权利的重要制度，却不适用于更为严厉、对相对人权利影响更大的行政拘留，实在是本末倒置。周云帆学者也提出应当修改《行政处罚法》听证制度的适用范围，建立人身罚相应的听证制度。能够充分保护、监督、教育当事人，促使公安机关依法行政，减少争讼，也能够使人身自由得到法律更有力的保障。

2.2 明确听证笔录的效力

（1）确立案卷排他原则的可行性。我国的《行政许可法》第十八条规定了听证笔录是行政主体实施行政许可的唯一依据，行政许可是授益性行政行为，是对一般禁止事项的特别解除，而行政处罚是一种负担性行政行为，行政许可可以规定听证笔录的效力，我们就更加需要建立行政处罚听证笔录的核心地位。行政处罚作为一种重要的行政行为，其听证笔录作为唯一的决定依据可以推进程序法制化进程，完善我国的听证制度，保障相对人有效行使程序。

（2）确立“案卷排他制度的”构想。目前，世界范围内关于行政处罚听证笔录的立法模式有两种，一是把听证笔录作为行政处罚的依据之一，具有相对的约束力;另一种是美国的案卷排他主义，把行政处罚听证笔录作为行政处罚唯一的依据。我国采用后者模式。行政处罚是一种不利行政行为，对行政相对人的人身自由和财产都会产生不利的影响，因此，要从立法层面更好地保障行政相对人的听证权利是行政法的应有之意。建立处罚听证程序的笔录排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。

2.3 完善事先告知制度

（1）明确听证告知的形式。明确《听证告知书》的具体内容、格式及当事人所拥有的具体的听证权利，并且要对听证告知的方式作出明确规定，采用书面为主，口头、书面及公告的形式为辅。书面方式可以确保当事人确实收到通知，口头及公告形式比较方便、快捷，但是不正式，一旦当事人不承认收到告知，行政机关就会处于被动的地位，所以口头告知必须记载笔录或者录音。不管采取方式是什么，都必须作相应的记录，以方便将来举证需要。

（2）完善听证通知的事项。《行政处罚法》中只规定了时间和地点，致使当事人无法为听证作充分的准备，一定程度上限制了听证的权利，所以，还应当写明行政处罚的事实、法律依据以及证据。相对人看完听证通知后，才能更好的提出反证，与行政机关进行质证。同时，应将利害关系人纳入到听证通知对象的范围，行政处罚决定有时候会对利害关系人产生影响。扩大听证对象的告知范围是十分必要的，这样可以更好地监督行政行为，保护更多人的合法权益。

2.4 明确对听证主持人的规定

（1）明确“非本案调查人员的范围”。这里的“非本案调查人员”是指不是负责本案调查的行政机关的工作人员，但是有可能是本机关的其他人员，非本案调查人员如果与案件有直接利害关系，则不可以担任主持人，否则，会直接影响到听证结果的公正性、准确性。听证主持人的指定应该遵守职能分离的原则，必须保障听证主体公正、公平的法律地位。有利于查明案件事实，作出正确、民主的决定。

（2）设立听证主持人资格准入制度。在美国，听证主持人又叫做行政法官，这一制度发展较好，行政法官的选拔、任命、权利义务、监督、回避等制度的规定符合职能分离原则，我国可以借鉴。通过立法明确规定听证主持人的准入门槛，由国家制定统一的标准，由政府根据主持人的组织协调及管理能力、法律知识及业务水平、职业道德和修养，按照公正公开的竞争原则进行选拔，选拔过程必须要通过考试进行，其培养、晋升及待遇，都以工作业绩作为考核及评价行政听证主持人的主要标准。

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（作者单位：西北政法大学行政法学院）