法治和扶贫双重背景下的集中连片特困地区公共图书馆扶助和发展机制研究*——以湖南罗霄山片区为切入点

(湖南图书馆，湖南 长沙 410011)

1 研究背景

推动公共图书馆事业均衡发展是实现公共文化服务均等化的重要标志，是构建保基本、促公平的现代公共文化服务体系的重要任务。而作为基层文化机构的贫困地区县级及县级以下公共图书馆(以下简称：贫困地区公共图书馆)建设受到传统公共文化建设城乡二元体制、区域经济二元格局和地区文化生态的三重制约，文化基础设施、特别是服务软实力严重不足。《湖南省“十三五”脱贫攻坚计划》提出，“到2015年底,我省还有445万人未脱贫,贫困人口总量居全国第5位,贫困发生率高出全国平均水平2.1个百分点；51个贫困县的财力普遍薄弱,基本公共服务供给能力不足”[1]。随着我国《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等相继出台，国家扶贫战略部署提出“以‘扶智’实现‘扶贫’”[2]，在法治和扶贫的双重背景下，湖南贫困地区公共图书馆如何针对地区经济文化发展特点及读者群文化需求，制定相对应的发展政策，需要凝聚图书馆学学术界和实际工作者的集体智慧，也可为相对落后地区的公共图书馆可持续发展提供参考。

2 国内外研究现状

2.1 国外对贫困地区公共图书馆的研究现状

国外并没有与国内贫困地区公共图书馆严格对应的图书馆群体，比较接近的表述为乡村、农村图书馆或乡镇图书馆，这两者的英语分别表达为“rural library”“town library”。本文将国外贫困地区公共图书馆的研究调研定位于“rural library、town library”。国外尤其是发达国家非常重视农村、乡镇图书馆的发展，比较有代表性的是美国。20世纪60年代初，美国贫困人口占总人口20%-25%；城市贫困人口是主体，包括非熟练工人、下岗工人，技术进步和受教育程度低是导致其贫困的主因；其他贫困群体包括农民、黑人、老年人及未成年人等[3]。林登·约翰逊总统于1964年1月宣布无条件向贫困宣战，连续推出200余个反贫困计划。在反贫困计划的推动下，美国乡村图书馆在实践中形成了一套完整规范细致的发展策略，对农村图书馆的建设有明确的选址标准，一是人口密度小于150人/平方英里的地区，二是该地区农村人口占80%以上，其服务人口标准小于10 000人，并建立农村发展计划，建立图书馆员联机社区。

美国对于农村、乡镇图书馆研究成果相对颇丰，已形成结构完整、覆盖面广的研究体系。Fischer[4]从战略规划、阅读活动、技术发展、经营管理等方面探讨美国乡镇图书馆的发展，通过调研得出在经济发展及经费充裕的情况下，乡镇图书馆发展所面临的挑战是人员配置；Mehra[5]等探讨了在2016年美国总统大选之后，乡镇图书馆功能定位的转变；Hughes[6]调研了美国及加拿大721家乡镇图书馆如何为65岁以上的老人提供文化服务，并从资金筹备、战略规划、人员配备、延伸服务等多角度对721家乡镇图书馆进行对比分析。

2.2 国内对贫困地区公共图书馆的研究现状

一方面，在2015-2017年的国家社科基金项目申请中，2015年度国家社科基金指南中尚未列入有关贫困地区或文化扶贫的选题，但自选课题“基本服务均等目标下西部贫困县公共图书馆财政保障研究”获准立项；2016年度国家社科基金指南列入相关选题“我国欠发达地区图书馆事业现状调查及对策研究”，但当年没有相关选题获准立项；2017年度列入选题“精准扶贫与图书馆建设相互关系研究”，仅有中共贵州省委党校贺洪明老师的农村精准扶贫与乡村图书馆建设相互关系研究，安徽大学严贝妮老师的文化精准扶贫中公共图书馆的参与机制研究2个项目立项。另一方面，笔者对近10年正式刊发的有关贫困地区公共图书馆发展的相关研究成果进行调研整理分析，对与课题相关的文章内容归纳如下：①贫困地区公共图书馆发展的问题及对策分析：雷兰芳[7]从文化扶贫的角度出发阐述了公共图书馆发展的现状和问题，胡铭焓[8]从社会协同理念下提出公共图书馆的文化扶贫框架；谢会昌[9]对26个国家级贫困县图书馆负责人进行电话访谈，用扎根理论探讨影响我国贫困地区公共图书馆事业发展的因素。该类主题忽略了各省贫困地区自身地域差异性以及读者需求的匹配度，这种“包治百病”的综合性解决方案无法推动贫困地区公共图书馆实现跨越式发展。②高校图书馆、城市图书馆与贫困地区公共图书馆对口帮扶机制研究，其中有代表性的有冯永财[10]调研陕西省贫困地区、贫困地区基层图书馆现状,分析高校图书馆对口帮扶贫困地区公共图书馆的可行性；刘波[11]从理念、形式、管理等角度对高校图书馆开展文化扶贫工作进行了探索；王凤花[12]也对城市图书馆“对口支援”贫苦地区公共图书馆的模式进行探讨；王晓芳[13]阐述了苏北信息贫困地区高校图书馆在信息扶贫工程中的实施策略。

总结国内外对贫困地区公共图书馆的研究发现，国外贫困地区公共图书馆的研究不管在理论还是实践上都比较成熟，有法律保障、政策支持，图书馆的设施配套及服务功能亦比较完善；国内相关研究成果主要集中在制度设计和对策建议上，探讨贫困地区公共图书馆资源建设、服务提供、知识援助等问题，缺乏准确的基础数据、关键的基础素材和扎根贫困地区潜心调研的决心。然而，当前我国贫困人口主要集中在老少边穷地区，与国外贫困地区的地域分布、贫困人口职业结构、生活环境等方面都有较大的区别。不仅需要借鉴国外经验，也需要通过观念创新、理论创新、实践创新，探索具有中国特色的贫困地区公共图书馆扶助和发展之路。

3 湖南罗霄山片区县级公共图书馆发展现状

湖南罗霄山片区6个县包括郴州市的宜章县、汝城县、桂东县、安仁县和株洲市的茶陵县、炎陵县，均为革命老区县，其中汝城县、桂东县是国家扶贫开发工作重点县。本文选取湖南罗霄山片区6个县作为样本数据，以经费保障、基础设施建设、文献保障、服务效能四个方面为切入点分析其发展现状。统计数据来源于其上报至湖南省文化和旅游厅、国家文化和旅游部数据，县级公共图书馆馆均指标数据来源于《2017中国公共图书馆事业发展基础数据概览》。表格中“↑”代表逐年递增，“↓”代表逐年递减，“↑↓”代表先增后减，“-”代表与往年持平。

表1 2015～2017湖南罗霄山片区县级公共图书馆发展数据统计表

续表

指标时间/变化趋势地区茶陵县炎陵县宜章县汝城县桂东县安仁县2017年湖南馆均指标2017年中部馆均指标2017年全国馆均指标服务效能活动次数(单位:个/次)2015年7221191413223225352016年7221211518242017年782324172023变化趋势↑↑↑↑↑↑↓活动人次(单位:万人次)2015年2.130.930.250.360.50.11.030.891.412016年2.140.950.290.590.820.112017年2.520.60.830.410.770.1变化趋势↑↑↓↑↑↓↑↓↑↓

3.1 经费保障

由《2015～2017湖南罗霄山片区县级公共图书馆发展数据统计表》(以下简称：统计表)可知，在公共图书馆财政拨款上，2017年湖南馆均指标略高于中部地区，但远落后于全国馆均指标；6个县的公共图书馆财政拨款在2015～2017年间均有逐年递增趋势，但汝城县和安仁县递增趋势并不明显；除茶陵县图书馆外，其他5个县财政拨款均低于湖南馆均指标，其中安仁县尤为明显，在2017年的财政拨款与湖南馆均指标相差101.76万，不到全国馆均指标四分之一。

在新增藏量购置费方面，2017年湖南馆均指标低于全国馆均指标，但超过中部馆均指标；在2015～2017年间茶陵县、汝城县、桂东县的新增藏量购置费均有不同程度的增长，而茶陵县尤为明显，仅在2017年其新增藏量购置费由5万增长至64万，增幅118%，而炎陵县和宜章县均出现了先增后减的现象，安仁县连续三年基本持平。尽管各馆新增藏量购置费的发展趋势各有不同，但仅茶陵县在2017年有重大突破，其余各县新增藏量购置费依然远落后于湖南馆均指标及全国馆均指标。

3.2 基础设施建设

根据统计表中建筑面积的相关数据，2015——2017年间6个县均未有新馆投入使用，其中仅炎陵县馆舍面积与2017年全国馆均指标持平；茶陵县、炎陵县、馆舍建筑面积超过2016年湖南馆均指标，桂东县与2017年湖南馆均指标持平，宜章县、汝城县、安仁县均低于2017年湖南及全国馆均指标；其中汝城县和桂东县的馆舍面积最低，仅有0.12万平方米。而在6个县中，仅茶陵县的电子阅览室终端数高于2017年湖南及全国馆均指标，而在发展趋势上仅茶陵县和桂东县略有增长，其他4个县均与往年持平。

3.3 文献保障

在2015～2017年间6个县馆总藏量均有所增长，除茶陵县在2017年总藏量增长较快之外，其他5个县馆总藏量增长趋于平稳缓慢。6个县中，茶陵县和炎陵县2017年总藏量高于湖南馆均指标，其他4县均低于2017年湖南馆均指标，桂东县2017年总藏量尚未达到湖南馆均指标的三分之一；而对比2017年全国馆均指标，仅茶陵县达标。

3.4 服务效能

由统计表可知，在2015～2017年间流通人次上，茶陵县、桂东县、安仁县逐年攀升，炎陵县基本与往年持平，但汝城县却出现较严重的逐年下滑现象；对比2017年湖南馆均指标，宜章县、汝城县、桂东县、安仁县均低于馆均指标；在2015～2017年间外借册次上，汝城县同样出现了下滑趋势，对比2017年湖南馆均指标，桂东县和宜章县未达到湖南馆均水平。

在2015～2017年间除安仁县以外，其余5县的举办活动次数均有增长，但增长趋势较平缓；在活动的参加人次上除茶陵县、宜章县有所增长外，其余四县均出现了先增后减的现象。而在6县中，茶陵县图书馆无论在活动的举办和参加活动人次上均远远领先于2017年湖南馆均指标及全国指标。

综上所述，由于我国东、中、西部地区经济和社会发展的不平衡，造成公共资源差异化分布，这主要体现在：①在经费保障、基础设施建设、文献保障及服务效能等方面，2017年湖南县级公共图书馆馆均指标均落后于全国县级公共图书馆馆均指标。②湖南罗霄山片区除茶陵县以外，其余5县部分县或部分指标出现了比较明显的“马太效应”，基于目前发展现状，并不符合公共图书馆基本服务均等化、标准化的要求。

4 法治和扶贫双重角度的发展策略

贫困地区公共图书馆作为基层文化机构在其发展的过程中，国家制定和实施的事业政策会起到至关重要的影响作用。2015年《关于加快推进现代公共文化服务体系的建设》的出台，明确提出“推动贫困地区公共文化建设实现跨越式发展”[14]；2016年12月发布的《公共文化服务保障法》第八条规定“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展”[15]；2017年11月公布的《公共图书馆法》明确提出“国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展”[16]4。在国家政策层面的推动下，湖南贫困地区公共图书馆硬件设施条件已在逐步改善，但文化服务资源供给与需求之间的联系又被贫困地区服务软实力不足的短板阻断。解决贫困地区公共图书馆建设旱涝不均和差别问题，不能单纯地靠经费保障，需针对地区经济文化的发展特点从战略规划、馆藏资源建设、服务效能提升、社会力量参与的途径、评估体系的建立等多方面着手，制定出相应的扶助和发展政策。

4.1 从传统管理到战略管理——内外部环境分析的战略规划实施

湖南罗霄山片区6县县级图书馆面临着双重的尴尬环境，一方面作为贫困县，“经济社会发展水平整体较低，基本公共服务供给能力较低”[1]，另一方面随着我国信息技术的发展、智能终端的普及，公共图书馆作为信息资源中心的需求被放大，贫困地区公共图书馆该如何应对这双重的挑战和机遇。美国公共图书馆较早制定战略发展规划，实现战略管理，美国公共图书馆协会(PLA)先后出版多种指导规划，2001年编制《The New Planning for Results：A Streamlined Process》提供了实用性较强的案例研究、抽样表及参考工具包[17]。对战略规划实践的强调，国内公共图书馆也在2010年全面启动，但仍集中在少量大型公共图书馆,因战略规划在制定的过程中需要依靠信息分析做出判断，以目前湖南贫困地区公共图书馆的实际情况，无法为战略规划的制定提供专业人才保障，但在制定过程可与高校研究团体进行合作。广州图书馆在有专业人才资源保障的情况下依然与中山大学资讯管理系以馆校合作的方式编制《广州图书馆2016-2020年发展规划》[18],充分利用高校相对丰富的战略规划理论研究成果。2011年浦东图书馆与华东师范大学信息学系合作建立实践基地，利用理论研究解决图书馆工作中的实际问题。

因此，湖南贫困地区公共图书馆要实现从传统管理到战略管理的转型，一方面要求其必须敏锐感知和分析其内外部环境变化，在国家扶贫战略背景之下，通过调查分析自身的优劣势，及时制定或调整战略规划，突出贫困地区公共图书馆的使命、愿景和定位，确立切合实际的战略规划，尤其是在开展就业培训服务、收集保存地方文献资源、加强留守儿童阅读指导、促进全民阅读等方面。另一方面在战略管理的实施过程中，尝试与湖南高校“双一流”建设的背景相契合，通过建设实践基地，开展馆校联合等多种途径，将高校理论研究成果转化为实践行动，建立起符合湖南实际的公共图书馆战略管理模式。

4.2 从丰富资源到凸显特色——PDA文献采购模式和特色馆藏建设并行

文献资源是图书馆开展服务的基础，从发展现状看2016年湖南罗霄山片区株洲2县的馆藏总量均超过了湖南馆均指标，而郴州4县公共图书馆无论是馆藏总量还是新增文献购置经费均低于湖南馆均指标，这也说明了不同行政区域公共资源的差异化分布。

文献资源建设既需要宏观的馆藏资源建设整体规划，也需要微观的馆藏文献分析机制。湖南贫困地区公共图书馆因人员限制往往将文献资源建设等划归为采编部门，而文献流通、服务划归到读者服务部，这种传统的工作流程造成文献资源与读者需求相脱节，而PDA读者主导式采购(patron-driven acquisition )能够基于读者需求进行文献采购，已在各国广泛实践和迅速发展[19]，PDA采购模式的推行，能够实现文献资源利用效率最大化，优化馆藏结构，这在一定程度上能弥补贫苦地区公共图书馆馆藏总量不足的缺陷。而通过PDA模式的读者反馈，分析当地居民阅读习惯，又能促使其不断调整馆藏结构，形成良性循环。

我国《公共图书馆法》第二十四条规定“政府设立的公共图书馆还应当系统收集地方文献信息，保存和传承地方文化”[20]，湖南罗霄山片区6县均为革命老县，有着丰富的历史文化资源，这就要求其在保证基本馆藏体系的情况下，拓宽渠道收集保存当地的地方文献资源，尤其是未公开出版的地方文献，将地方文献作为重点专题馆藏。茶陵县图书馆主动提供茶陵县地方文献借阅服务，并辅以展厅，以图文解说的形式向读者系统的展示茶陵这座省级历史文化名城的地理风貌、人文、历史文化的发展和变迁[16]8。基于其地方文献馆藏的品牌特色，株洲市委副书记、宣传部部长阳卫国在茶陵县考察农村基层文化建设工作时将其个人珍藏的图书赠予县图书馆[21]。

4.3 从鼓励参与到积极作为——开放贫困地区公共图书馆社会治理参与空间

从扶贫的背景看，扶贫已逐渐演变成全社会共同参与社会机构治理与重塑的一项全民行动[22]。从法治的角度上看，我国《公共图书馆法》第四条指出“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与图书馆建设”[16]3。目前已有社会力量通过捐赠、赞助的方式助力于公共图书馆建设的发展，但参与方式单一，“社会力量参与公共图书馆建设的长效机制尚未形成”[23]。

公共服务必须充分发挥各类社会主体的作用，而贫困地区公共图书馆作为基层公共文化机构可尝试开放更大的社会治理参与空间。一是撇开公共图书馆固有的行政体制和由上而下的管理模式形式，改用对话交流的形式，让社会力量成为当地民众的传声筒，提出自己的文化需求及想要解决的问题，通过多种途径逐步将分散的意见进行整合，达成统一共识，反馈至公共图书馆管理者及政府部门决策者。二是拓宽社会力量参与图书馆建设的形式，不拘泥于当前的捐助、赞助等方式，不让各地区实行图书馆理事会只停留在形式。笔者在湖南基层图书馆进行走访调研时，发现部分图书馆已采用多种方式积极引导社会力量参与公共图书馆建设，郴州市图书馆所开展的“春苗书屋”，其书本由郴州市图书馆负责采购，场地由政府部门或社会组织提供，由居民自发组成了庞大的志愿者服务团队进行管理，其项目模式已在临近的耒阳市进行推广。资兴市图书馆结合实际与当地民宿合作，将“休闲读书吧”推广到当地多家民宿，成为城市旅游的独特风景。

4.4 从单一模式走向多元化空间——总分馆体系构建下的服务效能提升

贫困地区县级公共图书馆作为公共文化机构的基本单元，是保证公众基本文化权利的重要途径和保障，必须根据当地经济和文化发展特点，在内源驱动下有效借助外力，提升服务效能，成为当地特色文献资源收藏和利用中心、未成年人阅读推广活动中心、当地居民终身学习的教育中心。

国内外均有大量学者研究表明劳动者的教育文化程度和职业技能对收入水平具有较大的影响[24]，在国家扶贫战略实施过程中，会为贫困地区人口提供更多的就业岗位，但这些岗位所需要的技能与传统农业的生产技能完全不同，处于贫困状态的劳动力将无法活动相应的工作机会。因此湖南贫困地区公共图书馆应适应环境变化，拓展社会教育功能，开展相关教育培训活动，加强职业技能培训，使其获取相适应的职业技能。我国《公共图书馆法》第三十四条提出“政府设立的公共图书馆应当开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动”[16]10，针对留守儿童提供相应的阅读指导和服务工作应是贫困地区县级公共图书馆的工作重点，逐渐形成自己特色的工作方式和品牌项目，充分利用图书馆公共资源举办不同主题和形式的读书活动，鼓励未成年人多读书，以文化立人，满足当地留守儿童的阅读需求。

“总分馆”建设模式已经取得良好的社会反响，其优点不言而喻，湖南罗霄山片区的茶陵县图书馆建设7家分馆，探索出“七彩书屋”总分馆建设之路；炎陵县图书馆建成28个学校图书馆，15个机关图书馆室，120个农家书屋、128个服务点，17个图书馆分馆，形成了县、乡、村三级图书馆网络。县、乡、村之间服务的无障碍提供也会成为未来县级公共图书馆发展的大趋势，其他贫困地区县级公共图书馆应克服当前困难，积极探索出适合本地区发展需要的服务模式。

5 结语

在公共图书馆法治进程中和国家扶贫战略部署的双重背景下，探讨集中连片特困地区公共图书馆的扶助和发展问题，是一个前沿研究领域，具有很强的实用性。文章在调研湖南罗霄山片区县级公共图书馆建设的基础上，紧跟国家扶贫战略部署，在推进公共图书馆法治的进程同时结合贫困地区地域性特征及经济特点，从图书馆战略规划、馆藏资源建设、图书馆服务效能提升、社会力量参与的途径、总分馆体系构建等多个角度出发，探索科学化的建设发展模式，设计湖南罗霄山片区公共图书馆的扶助和发展策略，为其他相对落后地区的图书馆发展提供模式借鉴，加快构建现代公共文化服务体系建设。