社区信访工作的多元协同治理体系研究

滕尚梓

摘要：改革开放以来，居民生活水平不断提升，根据马斯洛需求层次理论，在满足了衣食等生理需求之后，民众越来越追求自我实现的需要，有了越来越多的话语权。社区作为居民自治组织，起着反映民众诉求、调解民众矛盾的作用，在居民与政府之间建起了一座沟通的桥梁。通过调研仙林街道仙鹤社区，发现其建设的网格化治理模式，通过党政嵌入、志愿走访、“云”信息收集等方式，充分调解居民的矛盾、从源头解决民众诉求，实现了连续八年“零上访”的局面，其成功经验值得其他地方借鉴。

关键词：信访问题;网格化;居民自治组织;多元参与

中图分类号：D632.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0024-02

一、信访问题及原因分析

（一）信访问题

社会主义市场及实行以来，社会更加自由开放，民众有了更多的参与意愿。社会矛盾问题数量增加、内容复杂，信访工作也存在着许多不相适应和处理不当的做法。如：对群众诉求的回应有时不及时，解决问题有时不得力等等。上至国家机关、政府部门，下到各个街道、各個社区，每天接到的信访案例不计其数，稍微处理不好居民就要上访，使各机关、各单位工作人员着实揪心。

（二）原因分析

1.经济人假设

经济人假设最初是由亚当·斯密提出的，是指追求自身利益或效用的最大化，它是个体行为的基本动机。当人在面临若干不同的选择机会时，他总是从自己的角度出发，一切以自己的利益为先，即总是追求自己最大的利益。这是人的天性，社区居民为了满足自己的最大利益不可避免的会损害到其他居民的利益，而被他损害的居民就会以自己的利益为先，以信访的方式争取自己的最大利益，这是信访问题层出不穷的根本原因。

2.管制型政府

在治理格局方面，管制型政府体现的是人治格局，行政主体总是根据主观想当然地解决和处理问题，通过公权力来实现自身意志。政府对居民日常生活不够了解，未能很好地实现从管制型——服务型的转变，社会组织的作用未能得到充分发挥，只靠政府——居民单向处理，没有很好地发挥政府——社会组织——居民多元参与的作用。

二、信访问题的破解之道

网格化治理模式

（一）何为网格化治理模式

在区委、区政府和大学城管委会的领导下，在南京市区相关部门和驻街单位的支持下，仙林街道党工委于2010年6月推出了城市管理“网格化”。目前，仙林街道采用的是“三级网格”的结构，由仙林街道领导，下设10个一级网格，如仙鹤社区;一级网格下划分出156个二级网格，并细分成1786个三级网格。每个三级网格可以是一条道路、一条河，也可以是一个小区、一所院校、一个门面店。

仙鹤社区主要由高档的别墅区和花园洋房为主，范围包括：仙鹤山庄别墅、仙鹤山庄公寓、雁鸣山庄、沁兰雅筑、咏梅山庄、听泉山庄、香溪月圆、金陵家天下、部队家属区、圣经学院、影视基地。总占地面积达65.95万平方米，总建筑面积达38.7万平方，总幢数为总户数为3200户，总人数为10053人。

仙鹤社区基本上以小区为单位划分二级网格，再讲小区内具体要素细分，如商铺等，划分为三级网格，为最小管理单位。各级网格由街道党委、政府的工作人员以及党员负责，管理三级网格中的志愿者队伍和物业公司等相关人员与单位。由党建引领，基本呈现为“1+3+N”的党组织布局，“1”是指仙隐北路网格党委，“3”是指三级网格党总支，“N”是指N个网格负责人。

（二）网格化治理模式在信访工作中发挥的作用

1.政府形象提升

至今，仙林街道已经连续5年多保持全市城市管理考核第一名，并取得了15项国家级的荣誉。8年来，街道通过建立“网格每日巡访”，常态“四万走访”等机制，让庞大的志愿者队伍走进网格，进单位，进楼栋，进家庭，秉承“人到格中去，事在网中办，难在网中解，情在网中结”的理念，精确掌握居民反映问题，及时化解矛盾隐患，实现了区以上上访连续8年为0。

2.居民幸福指数上升

从一开始反映问题没人管到如今立刻解决，社区居民的意见得到充分响应。社区设立的党员活动中心、老年人活动中心等等，为社区服务提供了载体，居民的生活便利度大大上升。高效的居民一政府沟通机制，也化解了因信息不对称而产生的情绪对抗，提高了居民与政府的信任程度，减少了事务办理的不必要阻力。

3.管理机构办事效率提高

通过日常巡查和意见反映，社区网格工作人员在第一时间掌握并化解了很多问题和纠纷，将矛盾消除在基层第一线，实现了“小问题不出格，普通问题不出社区，突出问题不出街道，重大难问题及时上报区政府处置”的运行机制。“黄马甲”的出现，使有效结案与处理问题量大幅上升。

4.节约社会成本

相较于过去处理问题由政府出资出人员或者购买外包服务的做法相比，网格化治理实行后，充分调动起社区居民的自治热情。庞大的志愿者队伍也减轻了社区的经济负担。同时，为此投入的基础设施，为社区居民带来了价值不菲的福利。

三、网格化治理模式在社区信访工作中的成功经验

（一）制度层面：党政嵌入的激励与监督作用

党政体制的激励与监督管理，是将基层党组织与基层社会工作相结合的管理模式。具体来说，就是将党建工作贯彻在基层社会治理中，党建工作人员回应民众提出的诉求。党的十九大明确指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”因此，网格化治理模式是将党建工作以制度化、组织化、网格化的方式嵌入到基层社会治理中，连接党组织与人民群众，自上而下的贯彻执行，从而实现社会控制的治理目标。

仙林街道仙鹤社区网格化采用党支部和党小组的形式，有力地避免了科层制的自利性，在解决居民的信访问题时能从人民群众的角度出发，全心全意为人民服务，不打折扣，不找借口，使信访问题的解决效率大大提升。

（二）组织层面：基层居民自治组织的“纽带”作用

仙鹤社区辖区内以高端住宅区为主，居住的人群主要由高校老师和自主创业的高收入人群和一定数量的外国人士。这促成了仙鹤社区较为独特的管理模式。仙鹤社区网格的治理模式主要为党政治理与居民自治高度无缝隙的结合，双方积极沟通，协商，共同构成仙鹤社区的多元治理体系。政府治理部门包括，街道党委、工委、街道政府等。居民自治人员包括居民、物业、志愿者、社会组织、驻街单位等。由居民向就近的志愿者或网格负责人反映问题，街道接收信息立刻处理整改，小事在街道内处理结案，大事及时上报区里，获得回应。通过网格网络的铺设，政府也成功获得精细化的信息获得渠道，从而对社区状况实现更全面的感知与分析。通过对志愿者队伍的精细化管理，保证了“人到格中”深度治理的纵向维度，通过对居民、单位的联动，形成了广泛自治的横向维度。

1.横向维度：多元参与

仙林街道仙鹤社区网格化治理模式打破传统的政府——居民单向处理模式，引入社区这一基层自治组织，充当沟通政府与居民的“纽带”作用。俞可平教授在《治理与善治》中提到：善治模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术。政府应该运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理（图1：仙鹤社区多元参与“善治”图）。

在社区居民信访问题上，政府对社区起着监督和管理的作用，社区对政府是反馈和上传下达的过程;政府和居民之间的作用被弱化，从网格上看并无直接联系，为政府减轻了工作负担;社区和居民的联系加强，工作人员的手机号码全部对自己承包的“网络”中的民众公开，老百姓碰到难事或者有问题要请教社区工作人员，就可以直接打电话给附近的志愿者，改变了传统上民众有问题需要不断的到管理中心去上访、亲自上门找工作人员的状况，使得工作人员和民众的联系更加密切，问题处理的效率更高，提高了民众对社区治理的满意度;社区和物业的关系与以前相比也有了大的改善，有专门分管物业的工作人员;有社区工作人员进行协调，物业和居民之间关系也有所改善。

2.纵向维度：志愿者招募与管理

志愿者的招募与管理是社区信访问题解决的必备条件。首先這些志愿者都是有热情、有爱心的，多为中年妇女，在社区生活时间长，对社区内的事务比较熟悉，擅长调解社区纠纷。

其次，工作人员“人往格中去，事在网中办”，社区内每天都有身穿黄马甲的服务人员、志愿者、义工在巡视，网格中的工作安排更加详细负责。社区工作变被动为主动，改变传统方式上工作人员都是等待问题被发现被民众提醒才会去解决的困境，每天安排人下到网格工作，工作人员会第一时间发现问题，不用等待民众层面投诉就能把问题解决了，工作主动化。最后，各级网格主管工作人员能准确的把握群众的意愿和需求，及时发现社会矛盾和问题，强化风险的应对和管理，努力做到“问题第一时间整改、纠纷第一时间化解、安全隐患第一时间处置”。

四、结语

信访问题一直是我国一个比较棘手的问题，国内关于信访问题的文章、影视作品层出不穷，其代表有《我不是潘金莲》等等。仙林街道仙鹤社区网格化治理模式是解决基层信访问题的一个缩影，其党政嵌入的激励与监督措施、多元参与的意识、社区自治组织的纽带作用、“云”信息收集的技术支持，使得社区信访问题得到了相当大程度上的解决，连续八年向上级部门“零上访”。试想，如果全国各个社区、各个基层政府都能借鉴吸收仙林街道仙鹤社区的网格化治理模式，那么信访问题将会得到一个跨越式的解决。

当前我国的社会治理面临着治理碎片化、回应不足、政出多头等问题。社会治理转型创新是实现经济社会体制转型和新型城镇化的必要举措。党的十八届四中全会明确指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。基层是国家在社会中发挥作用的最直接的阵地，是国家权力在社会中最直接的体现。通过仙林街道仙鹤社区网格化治理模式以小见大，构建适合社会转型和治理转型的社会治理体制机制，从而创新社会治理方式，提高治理能力，对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。