地方政府债务绩效管理研究——以上海市为例

■/张 羽 于谦龙

以绩效为导向的地方政府债务评估有利于进一步完善管理体制，有益于地方债“借、用、管、还”全过程的规范进行，从而提高地方政府债务资金的质量和使用效率，积极发挥政府规范举债作用，促进经济社会的健康稳定持续发展。本文对地方政府债务绩效管理机制进行研究，结合新时代的要求，提出优化地方政府债务绩效管理的有效措施。

一、地方政府债务绩效管理的理论基础与前提

(一)地方政府债务绩效评价的内涵界定

考燕鸣等（2009）和金荣学、宋菲菲（2013）都认同应当分别从地方政府债务和绩效这两方面对地方政府债务绩效评价的内涵进行剖析。从地方政府债务方面，他们认为可将其划分为四类：直接和间接、隐性和显性；从绩效方面来看，考燕鸣等认为应该从经济性、效率性、有效性和公平性这四个角度展开分析；金荣学等则认为应从投入、使用、产出和社会效益这四个方面进行研究。

李琛（2011）在将地方政府债务绩效评价与微观经济组织的效益评价进行对比后，提出地方政府债务绩效评价除了要考虑到有形的、已经存在的投入与产出外，还要兼顾到那些无形的、未来的投入与产出。而且地方政府债务的绩效除了能够从经济效应方面反映出来，还要求能够清晰地反映出它在社会和政治方面的效应。

薛菁（2014）认为对地方债进行绩效考核是一种地方政府关于债务统筹和监管的活动，可以有效缓解债务违约风险，提高政府偿债信用，保证政府偿还能力，规范政府债务管理。

（二）地方政府债务绩效评价指标体系的相关研究

在构成债务管理全过程的环节中，制定科学合理的地方债务绩效评价指标体系处于关键地位，它是反映债务支出绩效水平并揭示其存在问题的特定概念和量化手段，能够衡量、检测债务支出的经济性、效率性及有效性，是推进债务绩效管理有效进行的基础。

金荣学和宋菲菲（2013）构建了基于“4E”理论和投入产出理论的绩效考核指标体系，并将绩效评价指标分为投入、过程、结果、外部效应这四大类。其中，投入类指标包括结构类和方向类，过程类指标分为运作过程和管理过程，结果类指标涵盖经济和效率两方面，外部效应类指标包括社会效应和经济效应两类。

薛菁（2014）结合“4E”理论，将地方政府债务绩效评价指标分为三类，即经济性指标、效率性指标、效果性和公平性指标，其中效率性指标可从使用效率、管理效率和配置效率三个方面来衡量。

2018年6月15日，财政部官网的调查报告栏目发布了一篇简报——《建立绩效导向下的地方政府债务管理指标体系的思考》，该文提出了需要从经济性、效率性、效果性和公平性四个绩效评价维度出发来建立以绩效为导向的地方政府债务管理指标。

（三）地方政府债务绩效有效管理的前提

地方政府债务绩效管理工作的有效推进需要一定的环境基础，在建立科学合理的绩效评价指标体系后，还需要政府预算、会计制度、信息披露、管理人员等多方面的有效配合。

首先，政府债务应当纳入政府预算进行统一管理。政府债务是财政收入的重要途径，因此必须通过预算工具使地方政府明确自身资产负债状况，提高自身债务使用效率。

其次，完善规范政府债务会计制度。绩效导向下的地方政府债务管理要以地方政府债务会计制度为基础，通过制度的不断完善建立良好的财务信息平台，为绩效治理的实现提供保障。

第三，建立地方政府债务管理信息披露制度。目前我国地方政府一般仅公布基本财政数据，信息披露不够全面；且不同地区的地方政府预算公开进度不一，财政体制与管理、财政预算与执行、债务口径与统计等方面的透明度不够。建立完善债务管理信息披露制度有益于债务预算绩效体系的高质量发展。

最后，确立多元化绩效管理主体。要同时引入社会公众及各方组织的共同参与，综合考虑多方评价，使评价结果更加公正客观。

二、国内地方政府债务绩效管理的典型实践

随着我国各级地方政府债务规模的不断扩大，构建科学合理的绩效评价指标体系并制定防范和改进措施，全面客观评价地方债务绩效，不仅成为研究人员，也成为政府相关人员极为关注的热点。一些省份已经率先启动地方政府债务管理绩效评价工作，为我国地方债务绩效评价工作开辟道路，提供经验。

（一）安徽省的《关于开展2015年度新增地方政府债券资金绩效评价工作的通知》解析

这是安徽省首次且是在全国率先开展对新增地方债资金进行全面绩效评价工作。安徽省财政厅制定《关于开展2015年度新增地方政府债券资金绩效评价工作的通知》，明确了绩效评价范围为市、县(区)使用2015年度新增地方政府债券资金组织实施的项目；评价内容主要包括项目进展、管理措施、完成投资额、资金到位和项目产出及效果等情况。

（二）河北省的《省对市、县政府债务管理工作绩效评价办法（试行）（冀财债〔2016〕38号）》解析

为加强地方政府债务管理，切实提高资金使用效益，2016年，河北省财政厅印发《省对市、县政府债务管理工作绩效评价办法（试行）（冀财债[2016]38号）》，对政府债务限额管理、债券资金管理、债券项目管理等六方面设定了指标进行评价，并对政府债务余额突破限额、违规违法举借债务、未按规定范围使用债券资金等六类严重违反政府债务管理政策的问题实行“一票否决”。

（三）陕西省的《陕西省政府债务管理绩效评价暂行办法（陕财办预〔2018〕109号）》解析

2018年，陕西省财政厅发布了《陕西省政府债务管理绩效评价暂行办法》（陕财办预〔2018〕109号），启动了地方债务绩效评。主要从建立规范的政府举债融资机制、政府债务限额管理和预算管理等七个方面进行评价。

三、上海市政府债务绩效管理机制的构建

（一）上海市债务管理的相关文件解析

上海市为贯彻落实国发（2014）43号文精神，结合财政部《预算绩效评价共性指标体系框架（财预〔2013〕53号）》中项目评价的设计理念，以及《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）》、《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引(试行)》的通知（中评协〔2014〕70号）》等规章制度，按照中央要求，加强上海市政府性债务实施规范管理，先后出台了《上海市预算绩效管理实施办法（沪财绩〔2014〕22号）》、《上海市政府关于进一步加强本市政府性债务管理若干意见的通知（沪府〔2014〕44号）》等规则制度，建立起地方政府性债务风险应急处置预案，不断构建并完善地方政府性债务管理体系。

根据绩效评价指标设置的相关性、重要性、系统性和经济性四项原则，考虑到不同部门、不同项目的适用性和可比性，市财政局制订了《上海市财政支出绩效评价指标框架》，其中一级指标适用于所有评价对象，二级指标根据评价对象具体情况可做局部调整，三级指标由绩效评价组织者根据评价对象的实际情况进行具体设定。

（二）上海市债务绩效评价指标体系的构建

上海市政府债务绩效管理，是指政府结合其所拥有的资源及产出绩效水平，对所承担的债务进行有效的风险防控，以最大程度减少债务风险损失，从而提高政府融资计划可靠性、债务规模合理性、债务偿还及时性，保证政府可持续发展的一种管理活动。

1.上海市政府债务绩效管理评价指标体系。依据系统性原则、科学性原则、导向性原则、可行性原则及成本最小化原则，按照“4E”理论中的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)、公平性(Equality)理念，借鉴相关学者与陕西省（陕财办预〔2018〕109号）等各地债务绩效管理实践经验，设计出上海市政府债务绩效管理评价指标体系。具体如表1所示。

2.对于债券使用资金项目的绩效评价。使用债券资金项目绩效评价为事中或事后评价，主要以项目立项时设定的目标为衡量标准，通过核查项目实际完成情况来进行评定。评价过程中，可通过查阅相关资料、现场调研等方式，了解项目实施情况，客观判断项目的立项、过程、产出、效益等方面的情况。使用债券资金的项目绩效评价的指标体系包括投入、过程、产出、效果4个一级指标，一级指标下设项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益6个二级指标，二级指标又细分为立项规范度、绩效目标合理度等23个三级指标。涉及债券的指标可以考虑以下指标：债券资金成本率的水平；资金使用合规度；债券风险；债券资金供给与使用衔接的匹配性；专项债券本息的实际覆盖率等。

四、完善地方债务绩效管理机制的相关措施

由于我国地方债绩效管理还处于兴起阶段，发展尚未成熟，难免存在诸如绩效法律保障不足、相关制度建设不够完善等问题。要完善地方债务绩效管理机制，就要从多方面着手，通过对债务管理情况的综合评定，完善举债融资机制的规范化，切实防范金融风险，不断发现并纠正绩效中存在的问题，推动政府债务管理工作的持续改进。

（一）完善地方债绩效管理机制的相关措施

1.对地方债绩效管理要有明确目标。明确合理的目标是建立完善全过程绩效管理链条的基础与前提。开展绩效目标管理，把地方债管理部门的职能和战略目标转换成明确具体、可衡量的绩效目标，加强事前评估，为绩效管理全过程奠定基础。

2.对地方债绩效运行全程监控。实行跟踪监控是贯穿绩效管理链条全过程的重要要求。对绩效目标完成情况进行实时跟踪管理，可以及时发现并纠正绩效运行中存在的问题。对绩效目标实现程度和预算管理运行实行全程监控，形成债务风险预警、绩效纠偏等跟踪机制，可以有效促进管理绩效目标的如期实现。

3.对地方债绩效运行要有客观评价。制定科学合理的绩效指标，是推进债务绩效管理有效进行的基础，是预算绩效管理的关键。通过对地方债绩效管理过程和结果进行分析与评价，可以衡量地方债是否发挥了应有的经济效益、社会效益，是否达到预期的政策目标。

表1 上海市政府债务管理绩效评价表

4.对地方债绩效评价结果要有充分应用。绩效评价结果的应用是绩效管理全过程的落脚点。评价结束后，把评级结果及时反馈给各利益相关方，从而形成地方债绩效管理的事前评估、事中监控及事后控制的闭环系统。要从挂钩机制、奖惩机制等方面，加大绩效评价结果应用力度。

（二）对债务资金使用项目加强绩效管理的措施

基于重实效导向原则，在经历了制度规范化和管理规范化的发展阶段后，地方政府可以将重点放在债务资金所产生的社会效果方面，将债务资金投资项目实效作为管理的重点，提升债务资金使用效率，并对经济社会的持续发展产生引导示范作用。

1.一般债券资金使用的全过程绩效管理。加强一般债券使用项目的全过程绩效管理。严格债券资金拨付及使用流程。加强支出管理，强化拨付流程，建立债券资金支出月报制，实时监管债券资金的使用情况，严禁任何单位及个人强行挤占、截留或移用债券资金，确保债券资金发挥其应有效益。结合“财政预算绩效评价共性指标体系框架”，细化四级及以下指标，强化债券资金绩效评价，提高防范债务风险的能力。通过财政部门具体实施或委托第三方机构独立评价，扎实开展新增一般债券资金绩效评价工作。

加强一般债券使用项目的主管部门（单位）的考核和绩效问责。并针对在债务资金绩效评价过程中发现的问题，下发专门文件，要求有关责任单位限期整改落实到位。

2.专项债券资金的使用的全过程绩效管理。参照专项资金管理特点，按照723国常会提到的“通过地方专项债推动基础设施建设”的要求，避免必要在建项目烂尾等问题，明确专项债券使用项目的管理绩效目标和项目绩效目标，根据专项债券项目必须有盈利的特点，考察项目实施的内控管理和保障度。

加强专项债券使用项目的跟踪评价，保证定期有规律跟踪，反馈跟踪评价结果，限时应用整改。确保专项债券使用项目的评价工作纳入到政府预算部门的重点评价项目内，并定期跟踪完成再评价工作。强化专项债券使用项目单位自评与财政再评结果的反馈、上报、公开工作。