最低生活保障与财政支出结构调整

■/胡绍雨

最低生活保障制度简称低保，是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。低保的保障对象分为以下几种：一是那些没有基本生活能力的人群，如没有生活来源、没有劳动能力、没有法定赡养人或者法定抚养人的居民；二是那些失业人员，指在领取失业救济金的期间或者拿到失业救济金期满的人仍然没有重新就业，且家庭人均收入没有达到低保线的居民；三是那些在职人员拿到基本工资后，家庭的人均收入任未达到最低生活保障线的居民。这些人均可享受到国家的最低生活保障金。

我国的最低生活保障制度最先是从城市开始建立的，随着国家的不断发展进步，慢慢向全国推广，并且由最开始的救急型扶贫转向道义性扶贫，最后到达制度性扶贫。这一过程的转变，把国家片面性的扶贫转向了全国性的社会救助。

一、我国城乡最低生活保障制度的历史演进、现状与问题分析

（一）城乡低保制度的建立

1.城市最低生活保障制度的建立。城市最低生活保障制度最开始是由部分城市进行社会救助，在这个基础上慢慢发展起来的。城市低保制度经历了四个发展阶段如表1所示。

1994年召开的第14全国民政工作会议提出要对城市社会救助对象逐步实施，按当地最低生活保障线标准进行救助。随后部分沿海城市，如青岛，厦门，大连，广州，无锡，海口等开始试点。到1996年底，全国有101个城市建立了这项制度。

2.农村最低生活保障制度的建立。相比较中国城市低保的发展，中国农村低保的发展显然更为不易。中国农村人口众多，低保针对贫困人口的社会救助的形式也多样，包括多种制度安排，主要包括：（1）农村五保供养制度。这项制度从20世纪50年代初即开始实施（2）临时救济制度.即对缺衣少食的贫困人口实行临时救济。这项制度从20世纪50年代初一直实行到目前。（3）定期定量救助制度。（4）医疗救助。

我国部分地方在国家定期定量的救助基础上，开始慢慢探寻中国农村低保制度。上海，广东，浙江，福建等沿海地区较早起步。进入21世纪以后，农村的最低生活保障制度由沿海地区向内陆发展。由于农村最低生活保障制度已在很大的范围内实行，其他还没有实行最低生活保障制度的地方也有多年的定期定量救助的经验，国家决定，2007年在全国范围内建立农村低保制度。截至2007年第三季度，农村低保制度已经覆盖了多个地方，各地低保标准，具体数据如表2所示。

（二）城乡低保制度的完善

1.城市最低生活保障制度的完善。城市最低生活保障制度的完全建立需要一个过程，同时随着时间的发展而不断完善。

第一，加快城市居民最低生活保障的立法工作。不能单依靠《城市居民最低生活保障条例》来指导城市最低生活保障工作，应该加强立法工作的建设，并出台相关的政策以及措施，来形成最低生活保障体系，并建立有效的监督系统，使低保制度形成有法律可以依据，执法严格，违反法律一定要严惩的制度化体系。从而以法律的形式切实保障城市贫困居民的基本权利，不断完善有关的法律制度、方针政策建立科学的城市居民最低生活保障制度。国家要大力发展最低生活保障制度，使之覆盖全国，就需要对最低生活保障制度的具体工作法制化和制度化，使其有严格的章程和规定。根据各个省市的不同，制定详细的符合地方的最低生活保障制度，使其更加完善。

表1 城市低保发展阶段

表2 2007年三季度各省（直辖市、自治区）农村低保评价标准及“人均补差” 单位：元

第二，扩大保障面，增加保障对象。最开始推行城市居民低保时，由于国家能力有限，在1996年时，参加城市最低生活保障的人仅有84.9万人，但是随着国家出台的政策越来越多，参与低保的人也随之增加。改革开放以后，国家的经济水平开始上升，国民收入也随之增加，参与低保的人数也就有了变化。如表3所示，从2009年到2016年的数据可以看出，参与最低生活保障制度的人数在减少，这就看出国家的贫困人口在逐年减少，说明最低生活保障制度的建设取得了成功。

第三，开辟筹集渠道，保证城市居民最低生活保障制度的资金供应。尽管国务院明确规定地方财政负责城市居民最低生活保障制度的全部资金供应，但是，如果不开辟新的筹资渠道，紧靠财政“一家抬”，不仅资金势单力薄，而且在财政陷入困境时就会影响城市居民最低生活保障补助的支付。至少还有两条筹资渠道可以开辟和利用:一是接受社会捐赠，二是发行专用最低生活保障线的福利彩票。另外，还要制定各种扶贫政策，让贫困者能够直接脱离贫困，不在依靠国家。

第四，加强社会保障部门和民政部门在政策制定和资金管理上的统一协调。按照国家规定，城市居民最低生活保障制度应当归口社会保障部门管理，而由民政部门负责实施和执行，将筹集到的资金按照国家规定，发放给在最低生活保障线以下的贫困人口。为了避免重复发放补助资金，在发放资金时，要认真检查接受补助金的居民是否已经领取过了相关的补助金，在这一点上要有准确的统计数据。同时，还要配合税务、工商、街道办等部门将居民的所有的收入来源弄清楚，防止不符合规定的居民领取最低生活保障金，从而提高最低生活保障金的效益。

2.农村最低生活保障制度的完善。我国农村的低保制度的完善经历了以下几个过程：

第一，建立全面的制度，形成长效机制。按照国家规定制定一套实操性很强的关于低保对象确定的实施细则，通过严格的标准和规范的操作程序，使得低保工作制度化。这样能够规范各级干部和工作人员的行为，让他们自觉按制度办事。通过制度约束，力避人情保、关系保。同时，积极探索农村低保资金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。由于农村低保人数多，而参与低保发放的政府人员较少，在对待低保资金的安全问题上要特别注意。而且在发放低保金时要注意因地制宜，根据当地的不同情况分配发放任务，同时也要做好监督工作。

第二，合理确定农村低保的标准、范围和对象。一般情况下，农村绝对贫困群体的形成的原因主要有五种：一是因为生病而形成的贫困，二是因为先天疾残形成的贫困，三是年老体弱没有生活能力的，四是缺乏劳动力或劳动能力低下形成的贫困，五是生存条件恶劣所导致的贫困问题。而建立农村低保制度就是要帮助这些贫困人口解决温饱问题。根据摸底排查和测算，实现对这部分人的“应保尽保”。

第三，合理统筹农村最低生活保障资金。在这方面要解决农村低保资金的来源，这是建立农村低保的前提。农村低保资金的来源一直依靠国家，靠的是财政的资金，我们应该多开通一些渠道，合理利用社会力量来筹集低保资金。第一，做好接受社会捐助工作。第二，对社会福利彩票的发行要合理加强，同时多举行一些慈善募捐活动来筹集资金，用这部分资金作为补充。第三，成立慈善救助协会组织，募集社会救助资金。

表3 我国城乡低保人数发展趋势 单位：万人

二、城乡低保制度的现状与问题分析

（一）城乡低保制度的现状

虽然城乡低保制度实施已经有一段时间了，城乡的各种工作和事业也取得了很多成就，但是，随着社会的发展以及人民的需要，城乡的社会救助体系建设的紧迫性和重要性也显得非常重要，在城乡最低生活保障工作仍然面临许多困难和不足，仍然需要国家政府的工作人员继续努力。目前表现在以下几个方面：

1.保障不全面，缺乏深度和广度，救助金较少，救助水平低。目前，株洲县仅只把农村特困户即因病，因残，因灾或因文化水平低，智力低下导致家庭生活困难，难以维持日常基本生活的农村家庭纳入保护范围，而这只仅占农村人口的1%，实际上未能做到应保尽保，而且救助水平低，贫困的家庭的生活仍旧非常困难。

2.缺乏稳定充足的资金来源及其筹备机制。当前农村低保所需资金主要是以县里和市里的财政预算为主，再者就是中央省市给予适当的补助，怎么样补助，补助多少，基层在把握低保资金总量上存在很大困难。

3.低保工作平台弱。缺乏相应的工作人员，农村低保工作关系是千家万户，量大，面广。目前，每个乡镇只有一名民政助理，而且还身兼数职，工作难度非常大，缺乏相应的工作经费。

4.人情保和关系保在农村部分地方存在。在开展农村低保的工作当中，由于村干部家属或亲朋好友参保的这一现象在很多村都有不同程度的存在，还有些村干部没有坚持原则，利用国家权力为自己谋取私利，没有通过村民门的选举，直接为亲友办理低保，也没有按照低保标准去认真核实及调查，而是很草率的估计，随便填报。人情保、关系保虽然数量不多，但是影响很大，对于这种现象群众反映尤为强烈。

（二）城乡低保制度存在的问题

1.法制不健全，最低生活保障对象及其收入难以界定。我国的城乡低保制度法制不是很完全健全，在规定低保对象时，标准不是很清楚，在向户口所在地的社区居委会进行申请低保资金时，其过程复杂还不明确。在中国经济飞速发展情况下，出现了大量农村人口进城找工作的现象，使得城市的人口增加，人流量变大，在进行最低生活保障制度的申请过程中造成了很大的困难，进行低保审核的工作人员很难了解申请人的真实信息，也不好做出判断。即使生活在本社区的低保户，其家庭收入情况也很难掌握。另外，在公示这些低保户时，周边邻居怕惹麻烦也不愿意讲真话、说实话。这样下去就不能很好的将这项工作执行下去，不能达到其应有的政策效果。

2.最低生活保障资金来源渠道狭窄，资金筹措困难。城乡最低生活保障资金是由地方财政专款专用。从另一个方面来说，最低生活保障资金只能由地方财政支出，—旦地方财政有困难，低保资金也就得不到保证，从根源上失去了低保的来源。然而地方财政一般依靠地方税收，主要来源于各个企业，要是受到宏观经济风险的影响，各个企业的效益不好，地方财政也会减少，那么分给最低生活保障制度的资金会随之减少，直接影响了低保资金的发放。虽然说中央财政会拨一部分资金补助，但是对于那些偏远地区是远远不够的。

3.低保对象界定缺乏统一的可操作性规范。在发放农村低保指标时，对于如何界定村民的收入，这在实际操作中是一个很大的难题。中国地大物博，幅员辽阔，本着靠山吃山靠水吃水的原则，不同的地方收入情况也就不一样。国家在大力推进最低生活保障制度的同时，也是为了促进社会公平，如果在衡量低保标准时，失去了其公平性，那就得不偿失了。然而，如何能够公平地对低保制度做一个统一性的规定，这个也需要进行详细的调查和研究，最后制定一个相对统一的可操作性规范。其中农村人口众多，且分布广，有着很大的地域差距，在这种情况下，想要集中一次性地推广农村最低生活保障制度，显然是不可能的。只有一步一个脚印，从上到下慢慢推广，还要考虑种族不同的问题，特别是在偏远的救助更是需要时间。由此可见，我国在中西部偏远地区的农村低保发展的很缓慢，具体情况如表4所示。

三、最低生活保障制度建设与财政支出结构调整的关系

建立最低生活保障制度是一件投入资金量大，过程漫长的过程。为了更好地建设最低生活保障制度，就需要大量的资金支出，然而这一部分资金则来自于政府财政支出。因此如何调整财政支出结构对于最低生活保障制度的建设尤为重要。

（一）建设最低生活保障制度的条件

与其他社会政策一样，建立最低生活保障制度需要有一定的条件。过去若干年我国的低保发展缓慢，有关方面的理由是“条件不成熟”。中央曾在“十三五”规划的建议中提出:“有条件的地方要积极探索建立最低生活保障制度”，其中也将“条件”的因素放在重要的位置。因此，分析“条件”对于理解低保制度的建立与发展有着重要的意义。

建设最低生活保障制度包括以下四点条件：一是人的需要的条件，即人的最低生活要求；二是资源条件，即国家分配给这项制度的资金；三是政治条件，即国家建立这项制度是否具有政治上面的意义；四是制度和技术条件，即国家对这项制度是否有合理的制度安排和技术手段。而在其中，最重要的条件是资源条件，俗话说钱不是万能的，但是没有钱是万万不能的，如果没有充足的资金，这项制度就不能很好地运作下去。但是国家又没有充足的资金怎么办，还是得认真的想办法去完成。这就是所谓的“没有条件创造条件也要上”的政策实践模式。

（二）财政支出结构调整对最低生活保障制度建设的影响

自改革开放以来，我国财政体制也在随之不断变化，这是一个逐渐探索的过程，其中对于支出结构的调整也处于摸索的过程，在这个过程中也会发生大大小小的问题。合理的解决这些问题，使财政支出合理化，让社会保障费用的支出占财政支出比例在一个恰当的位置，对最低生活保障制度的建设则具有重要的影响。表5就是在进行财政支出结构调整后，农村低保财政支出情况表。

根据表5中的数据可以看出，农村低保支出与财政支出均呈逐步上升的趋势，从低保支出年增长率可以看出，2008年增长速度最快达到了109.62%，而低保支出从2007年到2014年增加了761.2亿元，增长率为697.71%。总体来说，我国政府一直在加大低保资金的投入。

跟其他社会保障项目一样，足够的资金供给是最低生活保障制度良性运行的基础，也是能否很好建立最低生活保障制度体系的最重要因素。资金供给的责任模式涉及各个方面的利益，所以如何调整好各个方面的利益关系也与建设最低生活保障制度息息相关的。

四、进行财政支出结构调整，不断完善我国最低生活保障制度

表4 我国农村低保制度发展缓慢省份的救助比例

表5 2007年-2014年农村低保财政支出情况表

自改革开放以来，我国的经济有了飞速的发展，但是随着经济的发展，人民并没有享受到经济发展的好处，因此国家财政成为了调节人民与经济发展之间的纽带。然而在国家财政支出中，行政费用占国家财政总支出的比重较大，其社会公共服务及社会保障支出比重相对较少，经济建设支出比重过高，这些都影响了我国的经济社会发展以及生活水平的提高。所以进行财政支出结构调整势在必行。

（一）减少行政支出，优化支出结构，完善我国低保制度

政府对需要救助人群的生活提供基本保障，既是政府的义务，也是被保障人群的基本权利。政府可以通过资金扶持、政策倾斜来解决保障对象的生活必需支出。由于最低生活保障制度是目前我国实施的社会保障体系中最后一道保护网，而且社会保障制度体系建立的目标之一就是为了减轻企业的负担，因此，最低生活保障制度所需资金主要应由政府财政来解决。

改革以后，我国进行了好几次行政机构的改革，都没有很好地解决问题，特别是在行政管理支出的经费上，严重超出了经费预算目标。因为一些新的机构的产生，办事人员的增加，还有一些活动的增加，导致了行政经费迅速上升，这样就给财政支出造成了很大的压力。所以怎样才能减少行政支出，这需要政府内部进行宏观调控，制定一些相应的措施。如提高政府工作人员的工作效率，在有限的时间内做更多的事，这样就可以精简人员，节约一部分成本。另外，政府人员在工作中合理利用资源，尽量减少一些不必要的开支。通过合理优化支出结构，使行政支出能够控制在一个好的范围之内。总之，要抓紧对财政支出结构的调整，来完善我国的最低生活保障制度。

（二）减少经济建设支出，优化支出结构，完善我国低保制度

我国自改革开放以来，国家的财政体制在不断变化中，但是原有的高度集中的财政体制仍然在思想上保留了下来，在不同程度上都有计划经济的影子。由于计划体制的原因，政府对自身的定位还不是很清楚，在对财政支出的分配上面，还是按照原有的形式划分，在经济建设这一块就很多。虽然说中国正处于经济快速发展的阶段，但是现在的中国在经济建设上面已经取得了很大的成就，已经不是以前经济发展不是很好的时候了，对于这方面的财政支出就可以适度减少。这样合理优化财政的支出结构，将这部分支出转移到最低生活保障的支出上面。国家增加了对低保的支出，在低保制度的完善上，就会更加全面，惠及到的贫困居民就会更多，对于国家的整体发展有不少的好处。

（三）增加社会公共支出，改善民生，完善我国低保制度

社会公共支出关系到国家的每一个人，社会公共支出包括科技、教育、卫生、社会保障等一些支出，在这里我要强调其中的社会保障支出。社会保障支出又包括最低生活保障支出，在总体上增加了社会公共支出，使其中的最低生活保障支出也会随之增加。最低社会保障制度对一个民族和国家的稳定及和平发展具有重要意义。最低生活保障制度是为了救济那些连基本温饱都不能满足的贫困人口，帮助他们获得基本生存保障的权利。在中国这个贫富差距很大的国家，这项制度的推行不仅有缩小差距的好处，还有维护社会公平的意义。