城市空地的内涵解释与研究方向

宋小青，李心怡

（1.中国地质大学（武汉）地理与信息工程学院，空间规划与人地系统模拟研究中心，湖北 武汉430074；2.国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室，广东 深圳 518034；3.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，湖南 长沙 410118）

1 引言

20世纪以来，城市土地快速扩张。到2050年，全球城市人口将新增25亿[1]。到2030年，全球将新增城市土地152.70×104km2[2]。面向可持续未来，迫切需要加强土地利用转型调控，推动城市精明增长。然而，快速增长的城市区域并不一定地尽其用。一方面，城市人口密度因城市土地扩张速度超过人口城市化速度而难以提高甚至持续下降，往往产生储备或投机土地、尚未及时开发的土地等城市空地[3-5]。国际经验表明，城市人口密度下降与人均收入提高呈正相关[6]。可以预见，“一带一路”、美丽中国建设、新型城镇化建设和乡村振兴等战略实施，必将带动中国人均收入持续提高。也就是说，未来一段时间，中国城市人口密度将伴随人均收入快速提高而持续下降。这一趋势从中国国土、人口规划可见一斑。具体来看，根据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，2020—2030年，中国城镇土地将年均增长1.43%。根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》，2020—2030年，中国常住人口城镇化水平将年均提高1个百分点。综合以上分析，未来一段时间，由于城市人口密度下降，城市空地势必普遍发生。另一方面，城市收缩已从欧美等发达国家向中国蔓延[7]。其中，珠江三角洲、东北地区局部收缩已十分明显[8-12]。这将导致城市住宅、商业、企业、基础设施等被遗弃或废弃而形成空地。当前，中国已进入国家新型城镇化建设与乡村振兴双轮驱动发展的新时代。新型城市、小城镇尤其是特色小镇、乡村地区对人口的吸引力将持续增强。加之产业“退二进三”、环境管制深入实施，未来一段时间内大中城市很可能出现普遍性的局部收缩。这些都为孕育城市空地提供了“天然”条件。因此，深入、系统地理解城市空地的内涵、类型、分布特征、多功能价值，科学合理地推动城市空地转型，是转型期集约精明的国家新型城镇化建设的迫切现实要求。

然而，中国土地利用研究长期以来以“增长模式”下的城市化顶层设计以及“扩张模式”下的城市发展范式为理念[12]。城市空地作为城市增长的“反面”事物一直备受忽视。尽管国家自1999年开始实施《闲置土地处置办法》，但是地方政府对闲置土地的查处和盘活利用的积极性实在有限。尽管“三旧改造”等城镇低效用地再开发实践已从珠江三角洲、长江三角洲向全国陆续铺开，但各地普遍“重再开发结果、轻低效用地管控”。导致以上窘境的关键原因是，中国尚未从“人”与“地”交互作用角度细致、全面地开展城市空地调查和监测，其类型、格局、成因及价值尚不明确。鉴于此，笔者自2015年11月开展广州市、深圳市城市空地调查分析，于2017年11月在全国自然地理学大会“人地系统耦合机理与过程”会场首次报告了城市空地问题，于2018年3月通过“城市空地：城市化热潮的冷思考”一文在国内地理学界首次提出城市空地研究议题[13]，并于同年获得资助城市空地研究的第一个国家自然科学基金。在此基础上，本文从人地关系视角出发，解释城市空地的内涵并提出其研究方向，以增强学术界及决策层对城市空地的理解。

2 城市空地的概念：何为人地关系视角下的“空”？

2.1 研究现状

城市空地已引起城市生态学家、城市与土地规划以及经济学家的关注，研究案例开始从美国、加拿大等北美国家以及德国、英国、俄罗斯等欧洲国家向日本等亚洲国家、尼日利亚等非洲国家城市扩展，研究结论逐步向城市规划管理政策转化[4，14-17]。但是，城市空地仍然缺乏统一的定义，主要原因在于，“空”的定义尚存争论。

与城市空地的概念存在交叉的术语包括“城市开敞空间”（urban open space）[18-19]、“城市荒野景观”（urban wildscapes）[20]、“城市荒地”（urban wasteland）[21-22]、“城市绿色空间”（urban greenspace）[23-24]、“城市裂缝”（cracks in the city）[25]、“失落的空间”（lost space）[26]等。但是，这些术语并不能直接、清晰表达“空”这一内涵。表1汇总了当前与空地联系最紧密、最具代表性的定义。可以看出，国际学术界普遍认为，“空”是指曾经可能被利用但是当前没有被利用的状态。

表1 城市空地代表性定义Tab.1 Representative explanations of urban vacant land

2.2 人地关系视角下的城市空地概念

吴传钧先生在1991年指出应当以地域为基础开展人地关系研究。根据这一思想，城市空地的概念首先要从“地域”角度明确城市的概念，然后要从“人”与“地”交互作用的角度定义“空”。结合国际学术界的普遍观点，可以将城市空地定义为：城市范围内处于未被利用状态的土地。其中，城市范围包括城市行政区范围、城市规划区范围和城市建成区范围（包含城中村）；未被利用状态包括从未开发建设、已开发建设且被废弃（或遗弃）。被划入城市生态保护红线范围的土地如城市绿地，发挥着被政策赋予的特定生态功能，因此不应纳入城市空地[13]。

3 城市空地的类型：列举还是统一分类框架？

3.1 城市空地类型列举研究现状

城市空地在国家、城市之间差异显著，宽泛的定义缺乏实践意义。对此，学界普遍采用分级列举法阐释城市空地及其类型。可以从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度总结城市空地的类型（表2）。

3.2 列举研究反思与统一分类框架

显然，列举的结果过于破碎，只能反映“人”或“地”的部分属性和联系。迫切需要回归“人”与“地”交互作用内涵，从城市化社会过程、经济过程和生态过程出发，构建更加综合的城市空地分类框架（图1）。具体可以引用失业理论，划分结构性、摩擦性和周期性城市空地[13]。其中，结构性城市空地是指城市范围内因土地自身属性限制而处于未被利用状态的土地，比如，过于破碎、形状不规则或有环境问题的地块形成的空地；摩擦性城市空地是指城市范围内因土地供求信息不匹配、土地市场不健全或经济调整而处于未被利用状态的土地，比如，产业结构升级引起的“去工业化”而形成的空地、土地投机而产生的空地；周期性城市空地是指城市范围内因国民经济和社会活动衰退而处于未被利用状态的土地，比如，居住人口减少、企业倒闭、经营成本过高导致的工业外迁、投资不足引起的空地。

表2 城市空地代表性的分类Tab.2 Representative typology of urban vacant land

图1 城市空地类型研究框架Fig.1 Research framework of urban vacant land typology

4 城市空地的分布：随机分布还是共性格局？

4.1 案例研究现状

起初，城市空地被认为是未开发的“插花地”“边角地”等极少数、随机现象。然而，典型城市调查数据公开后，城市空地已被认为是城市化过程中的普遍区域性现象[3，5，31，40]。例如，2014年美国124个大城市空地比重高达16.70%[16]。2015年，美国65个城市住宅空地率平均达11.48%[41]。2010年，费城市城市空地块密度高达97块/km2[42]。2016年，纽约市城市空地地块数、面积分别占城市土地地块总数、土地总面积的3.17%、5.08%[34]。2017年，芝加哥市城市空地块密度高达100块/km2[43]。2016年，加拿大渥太华城市住宅空地82 960块、面积达2 121 hm2，工商业空地1 153块、面积达1 009 hm2[38]。2016年，广州案例研究区城市空地地块数、面积分别达1 832块、1 956.02 hm2，分别占城市土地地块总数、土地总面积的8.46%、8.88%[13]。

4.2 多尺度表象格局与成因

从案例研究结果来看，城市空地已成为备受国际关注的显性问题。事实上，城市空地是驱动城市土地利用转型的社会、经济、生态过程在城市内部地域交互作用的产物，其格局与成因具有显著的多尺度共性特征。

（1）从地块尺度来看，城市空地大多地块小、形状不规则、坡度大[3，5，28，39，44]，主要分布在交通走廊两侧、产业转型区、城市边缘区，市中心或社区零星地块空置也非常多见[5]。在这一尺度上，地块形状、坡度、土壤、基岩、灾害、环境污染等自然限制容易导致城市空地[3，5，14，17，45-47]。权属状况和可开发性是城市空地产生的主要条件[5]。

（2）从城市内部区域尺度来看，与城市核心区相比，城市边缘区空地地块大、地块多、形状更为规则[4，13]。在这一尺度上，社区人口密度、人均收入、种族、居民对空地的认知等因素与城市空地形成紧密相关[48]。政府的功能分区和土地供应方式也可以导致城市空地。功能分区规定的地块用途不得更改，地块一旦空置难以被再开发利用。同时，功能分区往往会导致土地用途的隔离和交通道路两侧的残留地空置。土地分割供应往往导致地块破碎、形状怪异而难以被开发利用[5]。

（3）从城市尺度来看，无论是在最大的城市还是增长最慢甚至收缩城市，空地均有可能发生但区域差异显著。例如，2014年美国西部、南部多为规模较大的

未开发建设的城市空地，而东北部、中西部的建筑废弃地较多[3，16，49-50]。在这一尺度上，引起城市收缩的具体原因，比如去工业化、郊区城市化、居住人口减少、人口老龄化、疲软的经济周期、投资下降等，以及城市行政区扩大，是城市空地形成的主要原因[3，5，13-14，17，45-47]。未开发建设的城市空地形成与城市行政区扩大有关[44，49]。建筑废弃地的形成与城市人口减少紧密相关[16]，例如，底特律、密西根、扬斯敦、俄亥俄州等案例显示，随着城市核心区人口衰减，大量已开发建设的土地被遗弃[17，35，51]。

5 城市空地的价值：“灰色”区域还是潜在资源

5.1 价值观转型

城市空地价值认知经历了从“灰色”区域到潜在资源甚至改造利用的转变。具体而言，城市空地起初被视为城市发展的“眼中钉”。这主要由于它滋生抢劫、强奸、杀人、抛尸等犯罪[30，52]，堆放垃圾、滋生病菌和有害物种，显著降低周边不动产价值[53-54]，制约经济增长[44，49]。可以说，城市空地已沦为城市社会、经济与生态空间的“灰色”区域[13]。

然而，随着研究深入，学者们发现城市空地不仅是经济发展的重要资产[4，31]，还是具有生境、生物防治、调节气候、固定二氧化碳、净化空气、渗透雨水等重要生态功能的绿色基础设施[16，34，39，55-62]。同时，城市空地也为城市农业、社区公园、小型创意企业等发展和增进社区活力提供机会[5，63]。当前，城市空地被认为是创新推动土地利用向增强城市可持续发展能力转型的潜在资源[15，64]。

5.2 多功能转型策略

城市空地无疑具有社会、经济和生态多功能价值。正因如此，对于城市空地的转型，应当因地制宜、因需制宜，而不是一味地进行产业开发。这一点在发达国家的转型策略研究中表现尤为突出。

（1）从宏观政策研究来看：①将城市空地列为扩大城市领地的资源；②对于不能扩大领地的城市，应当实施低效利用地、被遗弃土地等空地再开发；③通过区划等手段对城市空地进行管制[3]；④从政策和项目两个层面推进，前者主要是指通过区域管制、土地利用规划和财政激励，后者是指处理具体地方的空地再开发限制因素[52]；⑤积极推动城市空地临时利用政策[5]。

（2）从微观策略研究来看：社区花园、野生公园、休闲区域、城市农业乃至小型创意企业等是城市空地开发利用的方向[5，46，63，65]。其中，绿化是整治城市空地的有效措施[66]；居民对城市空地的认知也是影响其再开发的重要因素[4，22，52]。此外，加拿大埃德蒙顿市通过对工业区城市空地调查、标图建库与等级评价，为城市空地利用政策制定提供了支撑[67]。

6 城市空地研究的迫切方向

根据以上解释，当前城市空地案例已涉及人地关系地域系统研究的类型、格局、成因、价值与决策等方面，并取得了显著进展。具体包括：（1）针对不同城市的具体情况，从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度，通过类型列举法阐释了城市空地的概念；（2）初步揭示了城市空地的形态、在不同城市和城市内部核心区与边缘区之间的数量和类型差异，以及城市空地形成的表象原因；（3）证实了城市空地对城市社会、经济和生态的多元负面影响以及多功能价值，认为城市空地是增强城市可持续发展能力的潜在资源。然而，这些研究还不足以揭示人地关系内涵。展望未来，亟须围绕以下方向开展研究。

6.1 城市空地的初次形成及转化机理研究

以往研究在一定程度上揭示了地块、城市内部区域和城市三大尺度的不同因素对城市空地形成的影响。然而，这些研究仅仅抓住了问题的“两端”即表象影响因素（社会、经济和自然生态因素）和影响结果（不同类型城市空地），属于“以现象描述现象”，忽视了深层驱动机理的探索，而深层驱动机理才能真正揭示人地关系研究的核心——“人”与“地”的交互作用。

城市空地形成包括非城市空地向城市空地的转化（城市空地形成Ⅰ）以及不同类型城市空地之间的转化（城市空地形成Ⅱ）。对于城市空地形成Ⅰ而言，这一交互作用实质上是城市化社会过程、经济过程和生态过程在城市内具体地块的耦合，表现为不同尺度的表象影响因素通过改变区域土地利用格局和功能，进而改变地块的区位、大小、形态、使用性质等属性，最终改变地块的地租产出能力。若既定用途地块的地租产出能力无法达到该用途下的地租预期，该地块便会“失业”即形成城市空地（图2）。基于这一认识，首先要将不同表象影响因素按照尺度划分为宏观（如国际的、国家及地区的）、中观（如区域的）和微观（如地方的、地块的）因素，然后分析从宏观、中观到微观因素，进而聚焦到地租这一关键点的作用路径和级联驱动效应。

图2 城市空地形成I机理研究框架图Fig.2 Research framework of urban vacant land formation mechanism I

图3 城市空地形成II机理研究框架图Fig.3 Research framework of urban vacant land formation mechanism II

城市空地是城市土地生命周期结束的直观表现。随着生命周期演化，一块空地被开发利用后也可能再次“失业”而沦为空地。因此，研究城市空地形成Ⅱ的关键在于空地类型的科学认知。以往研究往往从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度列举城市空地类型，忽视了“人”与“地”交互作用的内涵（表2）。基于失业理论的结构性、摩擦性和周期性，城市空地分类框架（图1）的问题指向性更强，更能明确指示城市空地类型与不同城市化过程的关系。从这一角度出发，城市空地形成Ⅱ的问题也就简化为结构性、摩擦性和周期性城市空地的生存条件、生存周期及影响机理问题（图3）。

6.2 城市空地演变规律研究

尼日利亚奥约州[4]、美国案例[3，16，50]及中国广州市研究[13]初步证实，发达城市化地区或城市核心区的空地地块规模小于次发达城市化地区或城市边缘区，空地形状比后一地区复杂，空地发生概率低于后一地区。同时，美国案例研究表明，发达城市化地区的建筑废弃地较多，而次发达城市化地区的空地多未被开发且地块规模较大[3，16，50]。由此表明，城市空地的类型、格局及形成机理在不同城市化地区存在明显差异，它们随城市化进程可能存在一定的变化规律。有必要研究何种城市化过程将在哪个城市化阶段驱动何种类型、何种形态和地块规模的城市空地形成。

值得注意的是，当前中国正处于土地供给侧结构性改革时期。该项改革旨在提高土地供给结构对用地需求变化的适应性和灵活性，推进用地结构优化调整。土地供应制度是与之联系最为紧密的土地制度。对此，国内学术界亟须面向深化土地供给侧结构性改革，开展城市化进程中城市空地类型、格局与形成机理的耦合规律研究：（1）研究特定类型城市空地在不同规模级别下发生概率的统计特征，以及特定类型、特定规模级别下城市空地在不同城市化阶段的发生概率统计特征，并分析与对应阶段城市空地形成机理的关联。该项研究旨在识别不同城市化阶段高、中、低城市空地发生概率下，城市空地的地块规模阈值，便于在土地供应环节明确地块规模，以防范因地块切割供应引起不必要的城市空地；（2）研究不同城市化阶段，城市空地地块规模、形状以及景观格局特征等形态属性演变与城市空地形成机理的关联，为城市土地利用监管及城市空地预警预测提供基础。

6.3 城市空地转型机会成本研究

城市空地具有社会、生态和经济三方面价值，应当因地制宜地推动城市空地差异化转型，也就是说，城市空地转型面临多项策略选择。为了达到转型最优化，理应选择城市空地转型机会成本最低的转型策略。以往研究大多聚焦于讨论城市空地的可能转型方向，个别研究提出通过城市空地的多功能价值权衡来制定其转型用途[18]。然而，这些研究忽视了城市空地转型机会成本的内涵。

事实上，城市空地转型的机会成本是由空地自身的最佳潜在用途和最佳潜在功能共同决定。为了降低这一机会成本，有必要开展以下研究：（1）城市空地潜在用途适宜性评价研究。根据城市空地所在区域的发展需求和空地自身的条件，界定城市空地的潜在用途，评价用途的适宜程度及限制因素，识别符合区域发展需求的最佳潜在用途；（2）城市空地潜在功能符合性评价。根据城市空地所在区域的发展需求和空地周边地块的功能水平，界定符合最佳潜在用途的最佳潜在功能实现方案。其中，如何根据空地周边地块的功能水平界定空地的潜在功能是研究的难点。

7 结论

（1）“地域”和从“人”与“地”交互作用是定义城市空地的关键。城市空地是指城市范围内处于未被利用状态的土地。其中，城市范围包括城市行政区范围、城市规划区范围和城市建成区范围（包含城中村）。未被利用状态包括从未开发建设、已开发建设且被废弃（或遗弃），但不包括被纳入生态保护范畴而被政策赋予特定生态功能的情形。

（2）从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度列举城市空地类型具有一定实践意义，但过于破碎且忽视人地关系内涵。应当基于失业理论建立包含结构性、摩擦性和周期性城市空地统一分类框架。

（3）城市空地已成为城市化过程中的显性问题。它是驱动城市土地利用转型的社会、经济、生态过程在城市内部地域交互作用的产物，具有地块、城市内部区域、城市三个尺度的格局特征及成因。

（4）城市空地价值认知经历了从“灰色”区域到潜在资源甚至改造利用的转变，它具有社会、经济和生态多功能价值。应当因地制宜、因需制宜推动其差异化转型。

（5）城市空地研究的迫切方向包括：①城市空地的初次形成及转化机理研究；②城市空地演变规律研究；③城市空地转型机会成本研究。