地方财政管理水平差异与财政法治化的改革取向

解洪涛 桑玉成

摘 要 党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”命题后，如何从财政改革寻找提升国家治理能力的突破口是理论界和政府部门的关注焦点。文章通过对地方政府财政管理能力的评价，指出地方财政管理评价水平的差异根本上是地方政府是否依法开展公共收支管理的问题。以往研究往往忽视了作为地方预算的主要编制者、财政法规的执行者、监督者的各级财政文官体系在制约地方行政官员决策中的作用。通过回顾西方文官体系的最新相关理论，指出增强财政部门的独立性，强化人大对财政的领导地位，改变现有财政的治权分配，才是提升地方财政管理绩效的根本途径。

关键词 地方财政管理;国家治理;财政法治化;财政部门的独立性

[中图分类号]F812.2[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）07-0090-07

一、引  言

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一命题，引起了理论界的诸多解读[1-4]。既然党的十八届三中全会提出的财政改革命题已经跳出财政本身，从“国家治理”的高度去理解财政。那么，追溯源头，政治学理论又是如何对“国家治理”进行界定的呢？基于1990年代以来的新公共管理运动，世界银行对各国国家治理能力进行了评价，并归纳了治理的“表征”——即国家运行的制度化、有序化、科学化和民主化[5-7]。而政治学者福山（Fukuyama）近来关于治理的定义，特别强调了政府、法治和民主问责的关系，即“所谓治理是指政府制定制度、践行制度，在制度框架内提供公共产品的能力”[8]。从以上国家治理理论发展看，“治理”实际涉及到政府与制度之间的复杂关系，政府既是主要制度的创设者，同时所创设的制度又反过来约束政府行为。以这些理论来看中国当前的财政体制改革，就不能仅局限于某一项具体制度的建立，而更多的要关注到治权的配置，即谁在创设制度、谁在负责实施制度、谁在负责监督问责？相反，如果不考虑治权，仅仅从建立文本制度去理解财政改革，则再多的制度建立，也往往流于形式，效果甚微。

一旦涉及从政府与制度的关系去理解财政改革，就必然涉及财政法治化的路径选择。众多的国内文献都强调应通过强化立法机构——各级人大（议会）对政府的预算审核、预算监督的作用[9-11]，以及推行直接民主——参与式预算等改革形式，将部分财政决策权移交给公众，能实现更大的财政合法性并提高绩效水平[12]。但较少有研究关注中国目前财政治权的实际运行者——各级财政部门。反而，更多的将其视为政府的一部分，在地方政府层面，认为其是地方官员的拥趸，视为产生各种财政问题的根源。但就中国的实际情况看，无可否认的是，以财政部为主导的各级财政部门拥有财政法规、地方规章的制定权，拥有实质的预算编制控制权和一定范围的财政监督权，以及各项财政改革的执行权。如果目前的改革忽视这部分群体和其所拥有的治权，不激励其在改革中扮演积极角色，不改善其外部的行政权力运行架构，则目前推行的各项改革，诸如中期财政规划与滚动预算、政府综合财务报告、省及省以下的财力与事权划分、政府预算公开制度、政府与社会资本合作融资模式等等，在各层级的试点运行难免被架空。

本文从地方政府的财政管理现状入手，第一，强调了一种事实——即基层政府的财政管理水平存在着极大差异。第二，基于对地方财政部门在财政管理中所发挥的作用，提出了一种对地方政府财政管理水平差异的假设解释。即各级财政部门独立的发挥专业职能，是改善财政管理绩效的重要因素。基于以上的事实分析，进一步追溯了官僚体系独立性的相关理论。最后，结合西方主要国家在债务危机中对财政部门独立性的改革，提出了财政法治治权划分的一种思路，即将目前隶属于行政体系的财政部门，其部分职能划归人大，以提高其独立性，以此探索可行的财政法治化道路。在下文的论述中，对地方财政管理问题的识别和评价，采用了财政部的《地方政府财政管理绩效评价方案》，评价对象选择了中部湖北省的县、市（区）。

二、地方财政管理水平差异——《地方财政管理绩效评价方案》的结果分析

（一）地方财政管理水平的差异——管理绩效评价的结果

关于财政管理，很多研究集中于某一项具体制度，如政府采购管理、国库资金管理、预算绩效管理、专项转移支付管理等，对财政管理做出全面评价的研究较少。这部分是财政管理信息的可获得性较难，如高培勇等（2012）曾试图构建“公共财政建设评价指标体系”，将财政体制运行是否规范（如收支平衡）、财政制度运行的行政体制（如政府行政权力对预算执行的干预度）等因素纳入，作为财政运行的“法治化”“民主化”指标[13]。但由于缺乏实证性的数据获得，研究仅停留在体系构建层面上。

2014年财政部推出的《地方财政管理绩效综合评价方案》是这方面的实质性探索。表1即为财政部推出的评价体系，其跳出了以往单纯就财政支出的结果评价（如财预[2011]285号《财政支出绩效评价管理暂行办法》），将关注点从管理结果向管理过程延伸（王雍君，2014①）。由此看，对财政运行体制法治化的评价已成为理论和实践部门共同关注的问题。此外，在这一轮的评价实施中，一些省级政府在评价指标上还增加了反映财政法治化的指标，如湖南省增加了直接反映财政规范运行的违反财经纪律指标，作为减分项目。限于篇幅，本文并未列出详细的得分计算方法，仅列举了湖北省县（市）的部分得分结果，旨在用来说明当前地方政府财政管理存在的巨大差异。其中主要指标选择了表1中列出的财政收入质量、财政存量资金、地方偿债率等。

首先，选择了收支结构中的收入质量进行评价，这一指标的设计思路是采用税收收入占公共财政收入比例作为衡量标准。之所以设置这样的指标，因其代表了地方政府当前财政资金管理的思路。在地方政府“GDP锦标赛”背景下，大多数地方政府选择了土地财政模式，依靠房地产拉動地方经济增长。而制造业在很多地方陷入停滞，或者由于创新匮乏造成了大量过剩产能。近年来，在房地产陷入过剩的情况下，地方财政收入出现了“断崖式”下降。另一方面这一指标也反映出很多地方财政收入存在“虚增财政收入”的情况。为了配合地方政府的GDP数字指标，财政部门在年末难以完成既定的预算收入增长目标情况下，通过利用“融资平台”——城投公司等机构虚构土地交易，大幅提高非税收入和土地交易相关税收。这样的财政收入无法形成地方可用财力，对中央政府判断宏观经济形势，制定财政政策造成了极大误导。此外，收支也可间接反映出其他财政收入管理的混乱情况，如违反法规提前征收税款，通过“先征后返”“空转”、违规调库等手段虚增财政收入。

对于收入质量得分较差的县（市），除了表2中列出的5个，保康县、蕲春县、大冶市、罗田县和神农架林区的得分也较低。财政质量的下降，固然是由于经济周期下行导致的税收下降，另一方面也凸显了财政部门为维持地方GDP持续增长而在非税领域想尽办法创造收入。有些情况下甚至是为了与虚假的GDP数据一致而虚增的收入。

表3是对结余存量资金的评价，这反映出地方政府预算普遍性的编制质量较差。其中主要是项目形式的预算资金使用进度无法落实，造成年底大量沉淀资金形成，或者形成暂存、暂付款项。尽管自2013以来，国务院每年都通过财政部门发起对沉淀财政资金的清理。但这无助于从根本上解决问题，通过《评价方案》的结果可以看到地方政府的差异，原指标体系对盘活财政资金的具体指标分为3项：年终结余结转资金比率、总预算暂存款比率、总预算暂付款比率。为节省篇幅，仅列出了湖北省部分县（市）暂存款的得分。表3反映出县级暂存款占预算收入比重存在较大差异，在77个被评价的县（市）中，处于平均分以下的有37个县（市），得分最低的黄陂区仅为0.87。

表4是对县级地方债务的评价反映出地方政府目前仍缺乏有效的财政风险控制机制。尽管早在2011年，审计署就在全国开展了地方债清理工作，财政部主导的《预算法》中也尝试采用公开发行债务置换存量地方债。但2014年以来省级置换债券非但没有降低县（市）级地方负债规模，反而增加了地方政府通过融资平台继续扩大隐性债务的冲动。

除了以上指標外，另外一项重要的测度指标——违反财经纪律在湖南省的地方财政管理评价中得以反映。湖北省虽然有相关的数据，但最终没有纳入。其中，在招商引资中违规给予企业税收优惠和土地出让金返还、财政违规为企业融资担保、违规短期出借财政资金给企业使用等等问题普遍存在。有的区（县）政府出借给企业的财政资金甚至达到几十亿。

（二）财政部门在地方财政管理中作用机制——对财政管理水平差异的解释

对于以上地方财政管理评价结果存在巨大差异，国内很多研究试图用“财政分权+官员晋升竞争”的制度框架去解释地方政府的种种财政行为[14-16]。然而，正如本文开始所提到的，相关的研究总是将地方政府抽象为书记和市长为代表的行政主官的决策。而忽视了各级财政部门在预算编制、监督执行、制定各项财政法规中的作用。同时，也没有指出，地方政府的诸多财政行为是违反财政法规的违法行为。财政管理不是缺少制度法规，而是作为财政执法机构的各级财政部门缺少足够的独立性，难以依据财政法律和法规履行自己的职责。表5归纳了以上暴露出的地方财政管理对应的法治困境。

从相反的角度可以看到，一些地方政府的财政管理水平较高。实际上意味着财政行为的法律遵从程度较高。应如何去理解这些地方政府的财政行为呢？是地方行政主官的法治意识较强，还是地方财政部门所发挥的作用呢？

以预算为核心的财政管理体系运行看，现存财政体系能保持基本运行，其核心在于各级财政部门在财政决策中发挥着执法者的角色。在当前的预算体系中，尽管在“两上两下”中涉及立法结构的审议权出现了“虚化”。但在“一上一下”阶段，财政部门不仅对各预算单位构成实质性的制衡作用，其还通过主管的行政官员，在更高层面行政制衡的决策意见。在法定程序之外，各级政府的行政主官就预算安排会多次征询财政部门的意见。换言之，各级政府在预算安排及执行中能否符合《预算法》和其他财政法规的约束，在于财政部门能否发挥专业主义的职能。

然而，财政部门之所以在各级财政决策中扮演关键角色，乃至成为决定预算安排和预算执行效果的关键，在于其职能完全嵌入了地方行政体系。这由此也产生了其作为“财政执法者”和“地方发展筹资和投资者”的角色冲突。一方面，从其专业职能看，其更应以专业知识合理预测财政收支，管控地方财政风险，监督提高财政资金使用效率，严格执行财经法规;而另一方面，作为地方政府的“财务经理”，其应千万百计为地方发展（GDP指标）拓展资金渠道，整合各种财政资金投入到GDP乘数较大的公共基础设施项目和招商项目中。为此，常常通过研究财政法规寻找“空白”，使得中央的各项财政法规在地方“落空”。

三、预算权嬗变、职业文官的独立性与其在财政法治化改革中的意义

面对行政权力主导预算和财政的弊端，如以“整合财政资金”名义挪用资金支持基建项目、在招商引资中滥用配套土地和税收优惠政策、“击鼓传花”的地方债模式，很多学者认为，中国当前“两上两下”的预算程序无法保障立法机构对预算的实际审查作用，这是造成行政权力在预算过程中不受监督的主因。并因此考虑从强化和充实人大财经委和预工委的职能角度去实现“立法机构预算权的再强化”[17-18]。下文将从其他国家的预算权嬗变，探寻当前国内体制改革的思路。

（一） 预算权嬗变与行政体系内的财权制衡机制

从西方国家的制度演变看，预算权向行政机构转移已经成为普遍趋势。自19世纪开始，西方主要国家发生了实质性的预算权由议会向行政的转移。英国自19世纪末，财政部和内阁逐步掌握了预算的主导作用。美国则通过《1921年预算和会计法》使得总统逐步掌握了预算权。目前，世界各国行政主导预算几乎成为主要模式。预算权的这一转移趋势，从政治经济学的角度去理解，在于现代政府的职能的扩张和复杂化。战后各国公共支出的扩张趋势也显现出“小政府”将不再是现实的选择。从政府职能看，政府不仅是各类公共产品的供给者，而且还扮演着经济发展的推动者。在东亚，这类政府模式被概括为“发展型政府”。对于“发展型政府”而言，快速发展所需要的最有效的政策就是财政政策。而经济形势的不可预测，公共产品供给的国家意志变动则加剧了预算的复杂性和快速变动。由此，由行政主导预算编制和调整符合效率原则。中国的预算体系具有典型的以上特征。中国地方政府采用积极财政政策推动地方发展，实质上成就了中国1990年以来20余年的GDP奇迹。但这其中隐含的条件是，政府，尤其是地方政府（市、县一级为甚）被赋予了几乎不受约束的预算权。

从公共选择理论出发，预算权的分配涉及到群体决策与少数专业精英决策在提供公共产品方面的合法性、效率和福利效果的比较。尽管从形式上，每个社会公民均可以通过直接参与形式表达公共产品选择意愿，但却会造成极大的效率损失。抛开尼斯坎南的“官僚预算最大化的假定”，从专业化角度看，各部门官员对于各自领域的公共产品需求信息、供给能力的了解要远远胜于一般公众。仅从信息的掌握这一角度，由行政体系提出公共产品供给方案，并由财政部门依据财力进行平衡并无不妥。其既保证了公共决策的效率，且这种程序形式与“一人一票”决定的公共选择方案在追求社会总体福利最大化上并无明显的经验性劣势。所以，一旦涉及到官僚体系的公共决策产生了“自利导致偏离追求社会福利最大化”问题，就寄希望回到立法机构主导预算安排，或者通过“一人一票”的直接民主参与式预算形式替代行政主导的预算程序，其未必是“百试百灵”的良方。探寻官僚体系内部的分权制衡方式依旧是可以选择的改革思路，而其中的核心问题是国家治理能力提高需要塑造怎样的文官体系？

（二）职业官僚体系的独立性及在财政法治改革中的意义

自韦伯提出职业官僚体系的范式以来，有很多研究对其“理性机器”模型提出质疑。谭融和袁维杰（2012）、谭融（2013）对相关文献进行了梳理指出，从西方的行政学理论演变看，文官体系中的官员有自己的专业价值和社会价值判断，并非只会遵从行政命令的群体[19-20]。换言之，文官体系的运营应有自己的独立性，其依据于公共法基础，而非完全依据于政治家官员的行政命令。对文官体系独立性的冲击来自于政治家们，他们希望自己的行政權力不受文官体系的制约，通过扩张对文官的任命权，使其变成“家臣式”的幕僚，丧失依据公共部门法律对行政权的制约。另一种对文官体系独立性的冲击来自新公共管理运动中的“参与式民主”，对民主形式的推崇和无序的公众参与，反而使得文官体系职能受到削弱，如公共财政决策中，由公众进行投票式决策，在非理性的社会冲动下，反而会产生低效率的决策结果。

官僚体系中的职业文官有两方面不同于行政主官：一是专业知识，二是长期任职。除此之外，西方行政体系中的官员还可能自身动员获取民众支持[21-22]。从美国的文官体系看，有其特有的利益和意识形态，与总统、国会和利益集团的利益和意识形态不相一致;官僚具有自身特有的组织能力，包括分析问题的能力、 规划创建新项目的能力、有效率地管理项目和解决问题的能力，以及防止腐败的能力等;官僚系统具有创造精神，并且有能力按照自己的偏好采取有效的行动和实施革新;官僚系统的自主性能够获得政治合法性，或者能够获得较高组织声望，显现为官僚系统有很强的能力，使政治授权者及公民相信他们能够提供获得收益和解决问题的方案。潘娜（2013）通过对美国的文官体系改革回顾也指出，依赖专业主义的文官体系正是提升政府决策科学性和对社会公众回应能力的途径[23]。

美国文官体系的改革实践反映出国会和总统对文官体系的“一仆二主”式的双重领导，有利于增加文官的独立性，反而有利于发挥其专业主义的行政职能（谭融和袁维杰，2012）[19]。从中国目前各级政府的财政运行权力架构看，各级财政部门名义上的确是在人大和政府的双重领导下。但由于人事权在政府手中，财政部门对人大的负责制流于形式。这也恰恰导致财政部门更多的嵌入到行政体系中，很难将自己对财政收支状况的专业判断和收支决策意见进行表达，并影响最终的预算安排。从这一点看，要发挥财政部门的专业职能有必要在制度上探索增强其独立性。

四、财政改革法治化取向——财政部门的独立性与财权的新制衡

由于近年西方各国出现的债务危机，强化财政约束成为各国财政治理的目标。相应的建立中长期财政规划和中期预算制度、建立新的财政机构制衡政府预算权力成为改革的方向。在西方代议制民主机制下，当选的政治家同样存在仅为实现任期内目标的短期财政行为，即过高的估计未来的经济增长，以提高当期的负债（赤字）水平（这一点与中国的地方债扩张机制类似）。因此，各国均在探索建立更为独立的财政机构，进行科学的宏观经济预测，并提出财政收支的“硬约束”。按照Debrun and Tidiane（2014）建立起来的IMF的各国财政机构数据集，在OECD国家中有22个建立起了隶属于议会的财政独立机构——财政委员会（Fiscal Council），其中10个国家是在2010年以后建立起了相关机构[24]。相关实证研究还显示，财政委员会（Fiscal Council）设置中的独立性和人员构成对其发挥作用至关重要，而相关机构成立后通过建立中长期的经济预测约束了政府的随意支出，突进了财政的中长期平衡。对政府预算执行的监督同样发挥了良好作用[25-26]。

从以上西方国家的改革经验看，要解决地方财政管理存在的突出问题，法治财政的建设是必由之路，而建立法治财政的本质是重建公共决策的制衡机制。换言之，从理论上讲，在预算过程中需要建立平衡行政权力的机制。各级财政部门在现有的行政体系中实际能够发挥着这种关键性的作用。但由于其缺乏独立性，使得其专业性的决策建议在重大项目决策中往往服从于行政领导的意志。最终提交给人大的预算也往往失去了从专业主义出发的决策意见，而成为行政权力主导下的预算安排和执行。

作为一项治理工具，西方国家建立起来的财政委员会（Fiscal Council）机构类似于我国的人大财经委。但目前我国越是地方一级的人大预工委和财经委（在县一级基本不作为常设机构），在执行预算审查和预算监督执行上的职能越弱化。这一点，从地方政府人大财经委最后的预算审核意见中就可看出。通过公开的审核意见，可以看到在简短的审核意见中基本缺少针对具体部门和具体项目的意见，多数情况下是文字性的空泛建议。之所以造成如此现状的原因不仅在于现有法律对人大与政府在预算决定权上的定位不清，还在于缺乏足够的人员和时间保障。

结合地方人大财经委（预工委）和财政部门在目前预算中的作用和改革的需要，可以探索将二者的职能相结合，建立相对独立的财政委员会（Fiscal Council）机构。这样，在预算编制阶段，财经委就可以提前介入财政部门的“一上一下”程序，对部门预算的信息了解更为充分。同时，为充实人大机构的相关人员，可考虑将现有财政部门的部分职能划归地方人大。相应的成立较为独立且有专业人员参与的“预算工作委员会”。相关人事权的调整也可以使代表政府意志的财政部门转变为代表“专业主义”意见的机构。同时，这样的财政委员会还可以吸收民间智库和高校研究人员，使其更具独立性。

总的来看，法治财政不同于财政法律、法规制度的制定和完善。它必然涉及到权力的重新配置。虽然这并不意味着预算主导权重回立法机构，但强调建立行政主导的制衡机制是必要的，而寻求制衡的力量同样可以依赖专业化、独立性的文官体系。回到福山关于“强政府、法治和民主问责”的命题，一个国家在不同的发展阶段需要调整三者之间关系重新平衡，以保证制度更为有效的促进经济增长和社会发展。从目前中国财政管理遇到的问题出发，选择发展独立的财政委员会，将原有行政体系内的“专业主义”决策力量独立出来，与立法机构相结合是可选择的路径之一。

[注 释]

① 王雍君在接受《新理财》杂志采访时，认为此次评价《方案》侧重“管理绩效”，评价范围超过了此前的相关文件，主要目的在于引导和督促地方政府关注和矫正其财政管理短板，包括低透明度、预算编制质量不高、支出结构不合理、债务风险偏大、体制不规范等。“财政部门在预算准备（包括编制）过程中应发挥主导作用。这种主导作用，主要体现在预测（核心是支出需求预测和收入预测）与政策评估（评估政策的财务可持续性）、政策筹划（确定政策重点与优先性）、部门预算限制的设定与颁布实施、指导预算单位编制预算草案以及部门间协调。总体上，财政部门有三把“尚方宝剑”：各部门设定预算限额、支出标准（包括价格标准和数量标准）和绩效目标，但在现行体制框架下，财政部门远未用好它们。”

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