社会治理视角下农村精准扶贫路径开拓与机制创新研究

黄快生

(湖南女子学院 经济管理系，长沙 410004)

为了响应湖南省委、省政府“情牵脱贫攻坚”的号召，从2017年暑假开始，湖南女子学院22个“情牵脱贫攻坚”实践活动小组深入双牌县和祁阳县的14个乡镇66个贫困村，对一般贫困户、低保贫困户和五保贫困户等三类2076户贫困户、2362人次开展了调查，对有关情况进行深入分析和全面总结。

1 农村精准扶贫情况分析

1.1 致贫原因

所调查的一般贫困户和低保贫困户中，家庭成员初中及以下文化程度人数分别为7063人和592人，五保贫困户人员文化程度全部为小学及以下。致贫原因主要有病残、交通不便、缺乏文化技能、缺乏劳动力、供子女上学、受灾等。根据调查，致贫原因排在前三位的是病残、缺乏文化技能和交通不便。而所有致贫原因中，最难脱贫的是因病残、缺乏文化技能导致的贫困户。而比较容易脱贫的是因学、交通和缺乏资金所导致贫困的农户。调查所获得的有关资料如表1—表7。

表1 所调查贫困户分布情况

注：贫困户家庭总人数与调查人数不是一个概念，所以数据也不一样

表2 所调查贫困户文化程度状况

注意：一般而言，家有大学生的贫困户，只要学生大学毕业，找到一份工作，完全可以超越国家3360元/人·年的贫困标准而脱贫。

表3 贫困户脱贫统计表

表4 贫困户家庭人口结构

表5 贫困户家庭人口年龄结构

表6 贫困户家庭健康状况

注：只要贫困户有病残人员，就计入。

表7 贫困户家庭交通条件状况

1.2 帮扶介绍

1.2.1 帮扶单位及效果

根据我们调查了解，各个贫困村的对口帮扶单位，有省直单位帮扶、市直单位帮扶、县直单位帮扶和乡镇政府帮扶等四类，这四类单位的性质有行政单位、事业单位等。就行政单位而言，乡镇由乡镇政府直接帮扶，省、市和县帮扶单位是由政府组成部门帮扶，事业单位以学校和医院居多。一般而言，帮扶单位级别越高，在资金和物质帮扶方面的力度就越大；帮扶单位资金实力越强、单位规模越大、专业技术人员越多和水平越高、帮扶干部越认真负责，帮扶力度就越大，帮扶效果就越好。

1.2.2 帮扶方式

(1)帮助贫困村因地制宜地发展特色农产品，建立贫困村自己的农产品特色品牌,有计划地开发农村清洁能源。比如双牌县帮扶方式就包括在贫困村发展养鸡、养鸭、养青蛙、养蛇、种植葡萄、生姜等，有计划、有步骤发展光伏产业并并入国家电网。

(2)鼓励发达地区帮扶贫困农村，积极引进发达地区的信息、资金、技术、人才和管理经验等资源，开办符合当地实际的实体产业等[1]。比如双牌县何家洞镇吸引在长沙发展的当地老板，充分利用关停纸厂的场地，变废为宝，兴办龙洞文化产业园，发展农耕文化等。

(3)建立和巩固发达地区相关组织对贫困村的长期对口帮扶关系，积极借鉴和利用优秀人力资本，深度挖掘当地资源。比如双牌县和湖南农业大学合作，发挥农大食品开发方面的专业优势，利用当地山区渔业资源，开发了双牌“剁椒河鱼”，推向市场，一炮打响。

(4)直接给予资金帮扶。减免上幼儿园、小学和中学的贫困孩子的伙食费、教材费等；为贫困户上大学的孩子提供助学贷款；给所有贫困户缴纳综合医疗保险；提供产业帮扶资金和免息贷款；设置生态护林员岗位并给予相应补助；外出务工给予交通补贴等。

(5)帮助介绍工作。一些省直、市直和县直单位利用在省、市和县城的优势，积极帮助贫困户了解国家有关农民工培训政策、联系培训班，协助其参加培训并帮助联系工作，促进贫困户脱贫。

2 精准扶贫存在的问题及原因探讨

2.1 在扶贫模式方面

从调查获取的有关数据来看，目前扶贫工作不管是政策制定、项目设计还是资金来源、扶贫单位选择，基本上都采取政府包揽、相关部门参与的形式。

这种政府主导、相关部门参与的扶贫模式是传统的社会管理模式决定的。这种传统的管理模式导致政府包揽一切，有事情找政府。其好处是自上而下、强力执行。但毕竟政府人力、物力和财力有限，不可能面面俱到，有时想要为之，未必力所能及。最后在扶贫“围城”内的各部门想冲出去，但扶贫“围城”外的社会组织却进不来，从而出现了一些精准扶贫的“盲区”。

2.2 在产业发展方面

2.2.1 产业帮扶不深入

在致贫原因、贫困表现、贫困特征和帮扶需求等方面，不同贫困户存在着明显区别。精准帮扶就应该针对贫困户的具体情况提供有针对性的帮扶措施[2]。但实际帮扶工作中，由于思想意识、技术推广、信息采集与分析、地域条件、交通状况和资金等因素的影响，很难针对贫困户的具体情况提供不同的帮扶措施，因此帮扶措施往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料(例如鸡苗、鸭苗、种牛、种羊、果树苗等)、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品等。其实许多贫困户更希望得到市场信息分析、销售渠道建设等方面的帮扶，把现有产品及时卖出去。现实的困惑，使帮扶干部心有余而力不足。

2.2.2 构建产业价值链不明显

任何产业都有其独特的产业价值链。实际上，只有明确了产业价值链，才能知道发展扶贫产业的关键点在哪里，效果才可能事半功倍。调查表明，绝大多数发展产业的贫困户和帮扶干部不清楚产业市场链、盈利点及盈利模式以及谁是这些产品的消费者等，没有形成县域品牌或乡镇品牌，农业合作社太少等。

2.2.3 单一产业的扶贫模式有待改善

据调查，目前大多数贫困村和贫困户产业扶贫主要还是侧重于传统的种植、养殖业，很少根据贫困村和贫困户所处的实际环境和优势，尝试和发展新兴产业和新兴减贫手段，包括乡村旅游、休闲农业、产品深加工甚至小投入、快回报产业等。实际上，《十三五扶贫规划》和新的《十年扶贫纲要》中都明确提出将乡村旅游、红色旅游作为减贫手段的要求。由于帮扶产业模式存在一些问题，许多贫困户只能在传统产业中挣扎，很难实现可持续盈利经营。因此，改变单一产业的扶贫模式迫在眉睫。

2.2.4 加强产业扶贫财务管理势在必行

产业扶贫中，盈利模式如何安排？经营过程如何把控？盈利状况如何了解？盈利如何分配？盈利分配如何监督？受调查贫困户不知道也无法理解这些深奥的财务管理问题。因此，开展简单的财务知识普及教育，加强产业扶贫的财务监督管理势在必行。

导致产业扶贫问题的原因主要是缺乏专业组织和专业人员的参与，导致贫困村资源特色的分析不准，对贫困户的产业经营培训缺失，不能使种植单一品种与农业生物多样性需求有效结合，不能把家庭分散经营与产业组织生产集约现代化需求有效整合[3]，没有能力利用互联网技术和大数据分析技术全面深入分析产业经营，等等。

2.3 在思想态度方面

2.3.1 一些贫困户精神面貌欠佳

受交通不便、通讯落后等因素影响，人们对外面的世界不太了解，一些贫困户在精神面貌方面不佳，对自己和家庭的前途有些迷茫。

2.3.2 异地搬迁遇到观念冲突

由于受靠山吃山、靠水吃水思想的影响，当村干部和扶贫干部要求贫困户进行异地搬迁时，贫困户觉得远离自己熟悉的山林土地，后续生活无法得到保障，所以存在抵触情绪，不愿意进行异地搬迁。

2.3.3 贫困户仍存在“等、靠、要”思想

根据22个调查小组反馈的情况，有些贫困户为了保住自己的贫困户指标，总是把自己说得更贫困一些，有的甚至隐瞒自己的真实收入，希望得到更多的扶贫资源。还有一些贫困户认为脱贫不是自己的事情，而是政府的事情、干部的事情。一些贫困户在农村不积极想办法去寻找发展机会，而单纯等待政府援助或救助。

导致思想出现问题的原因有很多，一是2017年互联网上“贫穷限制想象力”的说法颇具影响；二是教育文化程度低，思想观念落后，比如现在有人描述的一些贫困村存在的老鬼、小鬼、酒鬼、懒鬼、赌鬼等“五鬼”闹天下就是真实写照；三是以前的“输血式扶贫”导致贫困户“等、靠、要”思想的存在。

3 农村精准扶贫路径开拓与机制创新建议

3.1 明确主体责任，让精准扶贫各方“守土有责”

由于政府人手、资金等有限，有时精准扶贫力不从心。因此，社会参与、多方合力、共同推进精准扶贫势在必行。

从社会治理视角来看，应成立以各级扶贫办为主体、相关机构参与的协调机构，从而加强精准扶贫政策实施、精准扶贫资金使用、精准扶贫项目落实、结对帮扶落地等工作的统筹协调，防止“各唱各的调、各走各的道”。

社会参与主要是指社会组织和民众的参与，比如公益组织和有条件的民众都应积极参与到扶贫工作中[4]。社会参与可以在扩大资金来源、扶贫项目设计和落地、建立第三方评估机制、提升贫困户维权和自我保护能力等方面发挥作用。

必须积极帮助贫困户转变“等、靠、要”的错误观念，自觉增强自身发展动力，树立自主扶贫的观念。要做好这项工作，首先要以通俗易懂的语言制作精准扶贫政策宣传资料，做到贫困户人手一份，采取帮扶干部创新宣讲和释疑精准扶贫政策的形式，让贫困户人人明白、事事清楚；其次，要充分利用报纸、电视等媒体，加强精准扶贫政策宣传，改变“等、靠、要”的思想，厘清对精准扶贫政策、项目等“丈二和尚摸不着头脑”的问题；再次，要结合“互联网+”，在精准扶贫项目上实现量上增加、质上提升，比如对贫困户进行就业介绍和帮扶、就业技能培训等，从而提升水平，增强其内生发展动力，实现真正脱贫，防止返贫。

3.2 充分挖掘社会组织作用，填补政府精准扶贫盲区

事实证明，贫困问题只靠政府的力量无法完全解决。在实际工作中应及时调整扶贫治理策略，构建各类组织参与的合作伙伴关系：第一，各级民政部门可以放宽以扶贫济困为主要目的的公益慈善类社会组织的登记注册条件。第二，各级政府让渡部分精准扶贫工作，鼓励社会组织参与精准扶贫[5]。第三，各政府部门可以与社会组织签订精准扶贫合作协议或合约，为政府与社会组织精准扶贫合作伙伴关系的构建提供契约保障。第四，各级政府出台和完善相关政策，鼓励金融机构为社会组织参与农村扶贫开发提供资金信贷支持。第五，各级政府要建立健全社会组织参与农村扶贫开发项目的管理、监督检查制度，建立和推行社会组织参与精准扶贫工作的信息公开披露和查阅制度，增强社会组织参与农村扶贫开发工作的透明度和监督度，防止社会组织借扶贫之名而套取或骗取资金；同时对于违规社会组织实行红、黄牌制度和强制退出制度等。

3.3 实现精准扶贫资源供需对接，夯实精准扶贫工作基础

(1)调查分析贫困村和贫困户的需求，确定扶贫项目。首先，要改变落后的思维方式，健全扶贫大数据信息系统，为实现供需对接奠定数据基础，对贫困户的需求、能力进行全面、详细、周到的需求分析，重视贫困户的诉求和参与；其次，通过开展贫困村社会经济调查，准确把握贫困户的发展意愿，明晰贫困村区域发展要素资源的禀赋差异，清晰测量已有生产发展资源利用效率，找准“贫”根寻对“困”源[6]；最后，扶贫项目应征求贫困村全体村民的意见，与多数人商量，提高精准扶贫资源供需对接度。

(2)建立供需对接平台。根据各地贫困村的实际情况，建立以乡镇为基础的扶贫资源供需对接机构，承接相关扶贫资源，实现供需对接；由贫困县县委、县政府相关机构出面，构建外来投资者、村委会、贫困村精英、贫困户的社会合作机制，减少利益排斥，化解相关矛盾；把各方有效地组织起来、相互配合，运用互联网技术共同做线上和线下的业务以及防范市场风险。

(3)贫困县县委、县政府可以出台相关文件，构建精准扶贫的长效机制。首先，要建立健全政策的论证评估机制；其次，对于产业扶贫，为了确保供需对接、长效和可持续发展，要建立健全责任制；最后，要出台相对贫困标准和分析办法。全面脱贫后，绝对贫困消失，相对贫困还将在一定时期内存在，一部分贫困户仍然是帮扶的对象。因此相关部门要定期开展调查，撰写相对贫困调查报告，提出减少相对贫困的政策建议，最终实现精准扶贫。

3.4 发挥市场导向作用，让精准扶贫成为新的经济增长点

(1)构建产业链式扶贫新机制。深入开展调研，分析各乡镇和农村市场需求，聚焦扶贫对象需求，按需定供，完善并创新产业链式扶贫新机制[7]。

(2)搭建基于“互联网+”的扶贫信息服务网络平台。县一级的经信委可以邀请相关专家、学者就构建县级贫困村的农产品信息交易平台进行可行性论证；在可能的情况下联合电信公司、移动公司、联通公司建立互联网交易平台；县一级商务局可以对贫困村农产品统一包装、统一推广，打造以县域命名的特色农产品品牌[8]。

(3)把眼前利益和长远利益结合起来。在推进产业扶贫过程中，相关部门应制订产业准入标准，环保部门结合国家相关规定制订产业扶贫的环保标准，防止浪费农村资源、造成农村环境污染，失去可持续发展的基础。

(4)加强贫困村村级干部队伍梯队建设。首先，定期选拔文化水平高、年富力强的村民充实到村级干部队伍或确定为村级干部队伍梯队；其次，由县委党校定期对村干部队伍进行培训，把“走出去”和“请进来”结合起来，提升知识，拓宽视野；最后，不断改善村级干部的福利待遇，增强村级干部的工作动力。

3.5 开展精准教育，打好精准扶贫“翻身仗”

通过调研发现，大多数贫困户主要劳动力的文化程度普遍偏低、技能缺失，同时对子女教育也不重视或者根本无法重视，没办法通过教育打翻身仗。因此，必须开展精准教育。尤其要注意两类教育：一类是义务教育阶段的贫困户子女教育；第二类是贫困户思想观念转变和技能培训教育。对于义务教育，贫困地区县一级政府做得比较到位，不再赘述。重点是贫困户的思想观念转变和技能培训教育。要搞好这项工作，可以从以下几个方面着手：

第一，开展培训需求分析[9]。根据社会发展、企业要求、贫困户思想技能现状，运用访谈法、问卷调查法、观察法、关键事件分析法等方法，确定需要转变的思想观念和现在需要的技能以及将来发展需要的技能。比如开展物流送货技能培训时，增加一些基于“互联网+”的送货技能培训；开展物业管理技能培训时，除了开展清洁、绿化、保安、维修等技能培训外，还可以开展物业智能化技能培训；开展家政服务培训时，增加智慧家居培训等。这样既考虑眼前，也面向未来，确保技能10年不过时。

第二，培训课程设计与资源开发。以“适用、够用”为基本标准，考虑培训个体的特质要求和符合成人教育规律以及低学历人员培训要求，设计培训课程与资源开发，强调实践性和参与性。

第三，开展效果评估。设计认知成果、技能成果、情感成果、绩效成果等几个方面的指标，运用座谈、问卷调查、比较分析等方法开展相应的评估，确保每次培训落到实处，都有效果。