基于PDCA 循环的林业科研经费监管模式探讨

王建峰，郭丽华

（1.山东旅游职业学院，山东济南250000；2.山东省林业科学研究院，山东济南250014）

近年来，国家对科技创新高度重视，扶持力度不断加大。 数据显示，2006年至2014年，中央财政一般公共预算科学技术支出从1009 亿元增加到2899.2 亿元，年均增长率近20%，据国家统计局初步统计，2015年全国研发经费投入总量为1.4 万亿元，政府属科研院所、高等学校研发经费约为3000亿元。 科研经费总量不断增长的同时，与其相关的科研经费使用方面却问题频出，遭到社会诟病。 尽管出台了多个相关文件，始终无法改变""一统就死、一放就乱"的窘状。如何提高林业科研经费的管理水平，成为当务之急。 在此背景下，本文通过对省内外部分林业科研单位的调研，比较分析科研经费管理的现状，总结问题，分析成因，尝试将质量控制理论引入科研经费的监管工作，以提升经费监管工作水平，对科研经费监管工作提供一点参考。

1 科研经费监管现状

目前，林业科研经费可以说经历了从少到多并稳步增长的阶段，经费来源渠道多元化，经费监管部门较多。 按照一般意义上的分工，本文选取了部分科研单位，对其科研工作者、科研管理部门、财务部门、审计部门和纪检检查部门进行了针对性的调研，汇总来看主要有以下结论。

1.1 监管机构健全，但管理基础较差

按照国家及省里的各项文件，科研管理部门的主要职责是项目管理和合同管理，而财务部门主要是经费核算和财务管理， 项目负责人负责编制预算、使用经费。 从调研的结果来看，各科研单位基本都设立有科研管理部门和财务部门，少数单位还设有独立的审计部门和纪检监察部门，监管机构设置较为齐全。 但都或多或少的存在人员不足、经验欠缺、管理的信息化水平较低、制度不健全、运行机制不顺畅等方面的问题， 有的科研管理部门只有两人，有的直接套用了国家的科研管理制度，有的财务部门、审计部门对内部监管有意识没能力……管理的基础较差。

1.2 科研经费规模不同，监管环境差别较大

对比有些单位动辄上亿的科研资金，还有些单位科研经费规模较小，50%以上的林业科研院所年度科研经费总额小于100 万。 科研经费体量的差异也导致了各单位经费监管工作实践上有很大的不同，在科研经费相对较多的单位，实践就多，各相关部门就会更重视一些，监管环境好了，监管的水平相对也会高一些。

1.3 监管意识薄弱，监管效果较差

在受访单位的管理部门或项目负责人中，有相当一部分认为科研经费是由项目负责人通过个人努力争取的，财务部门只是"代管"，不应管得太多，符合相关的财务报销规定， 有相应的签批流程即可。 对科研经费使用的规范、高效不是太重视，对媒体披露的套取经费、 挤占挪用等现象认识不深，心存侥幸心理。 甚至有些单位用科研专项经费弥补日常公用经费的不足。 经费监管侧重于事后监督，且多是被动的，问题一旦发生，根本无法改正，监管的效果较差。

1.4 反馈问题较为集中

科研项目负责人反馈的问题中，主要集中在科研经费管理的精细化、科学化水平较低，管得太死、效率低下，违规成本不高。 出现的寻租或腐败现象，90%的问卷将首因归结于制度设计的不合理，73%的还认为多头监管且监管不力也是造成这种现象的主要原因，只有10%的认为是因为项目负责人个人原因造成的。 分析此问题，制度设计的导向性不明确、适时监督水平差都是在监管过程中应该着力改善的环节。

综上所述， 可见林业科研经费监管还有很多的工作要做，比如制度设计，监管流程梳理，财务文化环境的营造，监管风险点的设置，第三方监督及评价力量的运用， 经费监管现代化信息管理平台的建设等等，需要有一个完善、高效的经费监管体系。

2 将PDCA 循环引入林业科研经费监管工作的可行性分析

2.1 基本理论介绍

PDCA 循环即PDCA 管理循环，是全面质量管理所应遵循的科学程序， 是能使任何一项活动有效进行的一种合乎逻辑的工作程序。 PDCA 循环作为全面质量管理体系运转的基本方法， 包含四个阶段（如图1）：计划(Plan)、执行 (Do)、考核(Check)、修正(Act)。 四个阶段不是运行一次就结束，而是周而复始的进行，一个循环完了，解决一些问题， 未解决的问题进入下一个循环。 现代观点认为：PDCA 循环不仅在质量管理体系中运用，也适用于一切循序渐进的管理工作。

图1 PDCA 循环示意图

PPDR 模型：PPDR 模型是信息安全领域的一种安全模型， 是在整体的安全策略的控制和指导下，综合运用防护工具的同时，利用检测工具了解和评估系统的安全状态，通过适当的响应将系统调整到一个比较安全的状态。 该模型由四个主要部分组成： 安全策略 （Policy)、 保护 （Protection)、 检测（Detection)和响应（Response)。 其运行如图2 所示。

图2 PDRR 模型

PDRR 模型侧重于信息安全风险的管理，而PDCA 理论侧重于全过程质量管理的提升， 针对两者各自的优点， 本文基于PDCA 理论对该模型做出了适当扩展。 如图3。

图3 PDCA 扩展模型

该模型分为三个层次，分别是建设策略、基本因素和运行环节。 建设策略在整个体系的设计、实施以及改进过程中都起着重要的指导作用，是核心部分。 三个基本要素：人员、制度和流程，是监管体系的骨架。 三个要素中，人的因素就是明晰权责主体；制度是职责主体履行职责的依据；流程是将职责主体与监管业务连接起来的线，通过流程再造与修订提升工作效率，改进工作效果，形成以人为点、流程为线、制度为面的立体监管体系。 在模型的外围，是构成监管体系的四个运行环节，三要素在这四个环节中都有渗透，四个环节依次推动，推进监管工作水平循环提升。

2.2 PDCA 循环引入廉政风险防控机制建设的可行性分析

2.2.1 科研经费监管是一个动态的过程 目前，科研经费监管的概念仍停留在经费使用和决算阶段，但科研经费从项目立项时的预算编制到项目中期的预算执行再到项目结题的决算评价是一个动态的过程。 受困于内外部环境的变化，科研经费监管必然面对的是一个动态的环境，新情况、新问题不断出现，这就要求科研经费监管体系要有一个动态的调整机制， 以不断地适应新环境、 解决新问题。PDCA 质量循环提升理论打通了目前经费监管机制静态的症结，把一次循环解决不了的问题带入下一个循环解决，小环推动大环，最终满足科研经费实时监管的需求。

2.2.2 科研经费监管符合风险管理的一般规律科研经费监管的目标就是通过对科研经费使用的规范化管理，加强对科研经费使用和管理情况的监督，保障科研经费使用的真实性、合规性和效益性。鉴于科研项目负责人自身的局限性及监管体系的缺陷，科研经费的使用存在客观风险，需要对风险进行识别、控制，适用现代风险管理理论。

2.2.3 科研经费监管需要全面的质量控制 从科研经费监管的实际来看，科研管理部门侧重于项目立项的数量和争取到的科研经费的额度，而对项目的合同管理和经费使用疏于监管，放手交由项目负责人来运作； 财务部门虽建立了一系列的财务制度，但不参与项目经费的预算编制，对经费的监管也仅限于票据审核，囿于专业限制对支出的相关性和合理性无从判断； 项目负责人因制度设计的缺陷，人力资本的投入得不到补偿，有违反职业道德套取科研资金的“冲动”；审计部门往往侧重于事后监督，对决算发表评论性意见，缺乏实时监管；监察部门针对违规违纪事件的处理，因部门之间相对独立，难以有系统性的沟通和解决方案，而PDCA 循环本身就是成熟的全面质量管理理论，可以给予科研经费监管工作以系统的思维、 科学化的指导，符合现代管理理念和科研经费监管工作的实际要求。

3 基于PDCA 循环的林业科研经费监管体系建设的实践

建设策略是指为降低风险而制定的一组法律法规、制度、规范和操作流程的总和。 其内容一般包括两个部分：指导思想和实施细则。 科研经费监管的指导思想就是保障科研经费使用的合法性、真实性、相关性，提升资金使用效益。 实施细则是指导思想的实践要求。 目标是要形成以经费预算、经费使用、经费决算和评价为流程，以岗位职责为基础，以完善制度建设为重点，构建权责清晰、流程规范、制度健全、沟通及时的监管体系。 具体包括：一是风险识别； 二是业务流程运行与监控。 下面结合PDCA循环的四个阶段进行说明。

3.1 计划阶段

计划阶段是科研项目的立项阶段，其主要风险点在于项目经费预算的编制和项目批复。 从实际看，项目经费预算编制主要由项目负责人负责，鉴于项目负责人非财务人员，预算编制知识不足，与财务人员或有经验的专家沟通较少，对经费使用的规范性缺乏足够的认识，往往出现预算编制较为随意的状况，这就为后期的预算执行埋下了风险。科研项目状况多种多样，做到完全精确的预算编制强人所难，但预算编制是项目运行的基础，重要性也不言而喻。 在现有的条件下，可以选用成熟的预算编制方法，提高对经费预算编制的责任心，打破封闭的习惯，借助外界专家、财务人员和同行的力量，多次讨论，反复比较，确认项目实施过程的主要内容，科学地确定人员费、业务费、间接费等方面的预算。

3.2 执行阶段

执行阶段主要是项目执行期间经费支出使用审核以及监管部门的执纪履责情况。 此阶段的主要风险在于制度建设、工作督导和信息沟通方面。 制度建设包含两个层面：一是项目经费预算制度以及保障经费使用合规合理的财务制度，二是各部门在经费使用监管过程中的职责等内部控制制度。 工作督导是保障监管部门依照自身的岗位职责依规运作的手段， 通过对各监管部门及监管环节的监察、督导，使相关监管工作保质保量。 信息沟通是目前经费使用监管的主要风险点， 各部门依规运作，是独立的， 很难对经费使用过程中风险及时加以控制。 可借助现代信息技术，构建经费使用监管平台，由各相关监管部门形成工作日志，对项目执行进度及项目经费使用适时监管，互通有无，密切配合。 另外，加强财务文化的营造，建设良好的监管环境也是十分必要的。 单位对财务管理的重视程度、项目负责人的财经纪律意识和职业道德水平等，都会影响到科研经费监管的质量。

3 3 检查阶段

检查阶段主要是科研经费的决算审计和效益评价工作，其主要风险在于结题审核、决算编制、考核评价方面。 结题审核往往由科研管理部门作出，根据项目书中列示的科研项目成果，对项目执行期、成果完成度及成果形式进行初步审核，风险主要体现在审核专家选择和组成、成果的认定及相关结题资料的真实度和相关性方面。 决算编制大都由项目负责人编制，由财务部门审核签章，主要风险在于决算项目与预算的吻合度以及决算编制与预算编制经费项目口径的一致性、 决算审计人员的独立性和专业胜任能力方面。考核评价主要是对科研项目经费监管制度的科学性、监管过程的合规性、监管手段的有效性等进行评价，一般由监察部门、科研管理部门联合做出。 其风险性在监察部门的独立性和相关工作人员及专家的工作胜任能力方面。

3.4 修正阶段

修正阶段是将科研项目经费监管实践过程中的经验总结， 并对监管过程中发现的问题及时解决，把此次循环未能解决的问题交由下一个循环解决。 科研经费监管涵盖了项目运行的事前、事中和事后，其主要风险表现在监管问题是否能够及时发现并解决。 在项目运行过程中，对监管制度失效、人员失位、流程梗阻等问题的应变能力是考验监管体系科学性的一个重要考量。

四个阶段不仅适用于科研项目经费管理的全过程，也适用于科研经费立项、执行、结题的每一个阶段，真正实现“小环推大环，大环促提升”。 表1 以经费编制事项举例说明。

表1 PDCA 科研经费监管模式示意表

4 有效监管措施创新

林业科研经费管理的具体问题也主要集中在制度僵化、结余经费和间接补偿等方面，这些问题也造成科研经费使用过程中问题频发的现状，科研经费监管重点在“疏”不在“堵”，从抓主要问题、解决主要矛盾的角度出发，可以通过一些措施创新来增强经费监管工作的针对性，更好的促进上述四个阶段的循环。

4.1 坚持制度规范，建设动态的修订机制

健全和落实制度是经费监管工作的前提，经费违规使用问题往往与制度缺失、 制度存在漏洞，或者制度没有得到很好的贯彻执行有很大关系。 通过循环过程中发现的问题反馈，对制度加以适时的修订，保障制度的科学性，加强制度的宣传普及，可以有效地降低违规风险发生的概率。 通过建设科研项目服务队伍， 可加强项目运行各环节的专业性，保障制度执行的规范性。

近来，中央出台了《深化科技体制改革实施方案》、《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》等一系列政策文件系列政策，体现了“鼓励、尊重、约束并行”的指导思想。 各单位应以此为原则，根据各自实际，出台相关的配套制度，推进精细化、科学化管理。 比如在制定经费使用管理制度的基础上，配套出台项目经费编制管理办法，保障制度建设弹性的同时，增强制度执行的规范性。 把制度放得宽一点，把规范执行严一点，对照各风险点，围绕重点领域、重点对象和权力运行的关键部位不断梳理、规范、完善制度，形成“以制度规范流程，以流程优化管理，以管理完善制度”的监管机制。 同时，对经费管理的导向性进行深入研究，结合绩效管理的政策背景，确立侧重过程合规性还是结果导向性。

4.2 搭建立体监管体系

首先从业务流程上，全面实施事前、事中、事后监管，突出主要风险、突出关键人员、突出主要职权，确保依规运行（见表1 示例）。 其次从监管力量上，充分发挥校内监管、主管部门监管、特别是第三方监管的作用，提升公信力和专业性。 再次从监管手段上，借助现代信息技术，构建监管信息平台，利用微信平台等新媒体， 增强信息发布和公示能力，增强监管过程的透明度和可信度。

4.3 建立动态监督检查机制

通过监管平台的实时监督， 及时向有关部门、单位或个人发出警示提醒，及时化解风险，纠正错误，形成动态优化修正机制。

表2 业务流程简表（示例）

4.4 完善考核机制，保障监管实效

完善对科研项目负责人的绩效考核， 建立项目档案，对出现违规违纪行为的项目组，限制其申报新项目，并视情节轻重，做出通报、警告、记过等处分，甚至移交相关部门处理，形成制度威慑力。 完善对监管部门和监管人员的考评机制， 对在监管过程出发生的问题，分析主客观原因，分清责任，对应考核。

科研经费监管贯穿于项目的全过程，涉及多个管理部门，该模式的建立有助于监管工作有一个系统的理念，基于科研管理部门、财务部门、项目组以及监察、审计部门的分工协作，解决了信息孤岛的缺陷，可形成一种严密的组织体系，对推进科研经费监管工作提供一种参考。