论我国的精准扶贫立法*

陈逸群

华北电力大学法政系，河北 保定 071000

近年来学者对于农村基层法制建设的讨论不在少数。而贫困村属于特殊类型的村落，不仅应在农村基层法制建设中予以重视，还应对精准扶贫进行特别的规范，对此学界给予的关注度并不高。国务院刊发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中明文规定：“加强法制建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”加强精准扶贫立法已是共识。

一、扶贫规范的现状

通过北大法宝以“扶贫”为标题对“中央法规司法解释”“地方法规”数据库进行精确检索，对于现行有效的扶贫法律法规以及政策性规范进行量化分析，以得出对于扶贫开发规范体系现状的宏观认知：

我国现行扶贫开发规范体系①

(一)概念界定

由于本研究所采取的检索工具对于规范文件的分类较为细致，同时为了突出本文所研究的“地方与中央”、“政策与法律”两个对立面，有必要对以上分类进行界定。

本文以“是否全部属于我国法律的正式渊源”为标准将司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规四类文件区分了狭义与广义。作为中国法的正式渊源的司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规本文界定为狭义。而本文所界定的广义不仅包含了相对应的同名狭义法律文件，也包含了其他制定部门相同、规范性性质相似但不具有法律效力的文件或命令。如广义的部门规章不仅包含了狭义的行政法规，也包含了同样由国务院及其各部门制定，同样对行政事务有规范效力，但是不具有法律强制力的行政批复许可、部门工作文件和部门规范性文件，以此类推。

法律与政策皆为规范社会生活的行为准则，我国扶贫开发工作的规范体系亦包含这两个部分。除具有法渊意义的法律规范外，表中所列司法解释性质文件、两高工作文件、国务院规范性文件、部门工作文件、部门规范性文件、行政批复许可、地方政府规章、地方工作文件、地方行政许可批复、地方规范性文件等，不是当代中国法的正式渊源，其标题以“意见”“通知”“批复”居多，具有鲜明的行政色彩，本文将其界定为政策规范。

(二)现状及其原因分析

通过对于数据分析得出以下结论：

1.政策化取向明显、法制化程度低

由表中数据可以得知，法律规范仅占扶贫开发体系的0.52%，而政策规范所占比例可达99.48%，形成强烈的反差。可见我国目前主要以政策对扶贫开发活动进行规范，法制化程度低，行政化色彩浓厚。在工作开展前期，扶贫活动“摸着石头过河”，在探索合适路径中不断发展变化，可以“朝令夕改”的政策文件自然更具灵活性，扶贫开发政策化取向在这样的时代背景下有其应然性。

2.地方性法规走向完善，而中央立法迟滞

我国共有34个省级行政区，截止至2018年，全国共17个省级行政区②通过了地方性扶贫开发条例。农村贫困率超过3%的省级行政区中③，未立法的省级行政区仅有山西省和西藏自治区。地方性法规已能覆盖大部分农村贫困发生率超过3%的地区。且广义的地方性法规所占扶贫开发规范体系的比例高达91.37%，可以说我国地方对于扶贫开发工作的规范及立法工作已逐渐完善。

恰恰相反的是，中央立法却较为迟滞。早在2014年，确立《农村扶贫开发法》就已列入十二届全国人大常委会立法规划，但时至2019年仍迟迟未出台。

中央扶贫立法的呼声日渐高昂，却因一些因素陷于迟滞：

一是中央法律难以调整扶贫开发中较为具体的社会关系。精准扶贫讲求“精”与“准”，各地贫困状况千差万别，扶贫开发中要处理的关系更加复杂、具体。最显而易见的例子即为贫困户的识别标准难以统一。2014年，扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，明确贫困户识别标准为2013年农民人均纯收入2736元(以2010年2300元不变价)，很显然这种僵化的标准并不能适用于人均收入千差万别的大江南北。

二是扶贫开发是一种覆盖面较广的社会活动，出台专门扶贫开发法律易出现法规竞合。扶贫开发是由多主体所共同参与的社会活动，涵盖农田水利、医疗卫生、公共文化等多个方面，由特定的民事行为和行政行为组成，各个方面可找到对应的现行法律来规制，如《合同法》《劳动法》《农业法》等。在立法中若只是对于已有法律的简单重复，《农村扶贫开发法》也就失去了可操作性和确立的意义。

拿捏好法律规制的“宽严度”、通过立法创新填补空白并防止简单重复，都是中央立法需要解决的难题。法律不可避免地存在滞后性，良法的构建难免需要时间和经验。

二、中央立法的必要性与可行性

我国扶贫工作是不断动态发展着的，政策化、地方化的规范已经不能适应贫困地区法制建设的需求，上述中央立法的历史困境也逐渐消解，扶贫开发中央立法是时局所趋：

(一)确立扶贫开发法是法治化取向的要求

在扶贫开发初期，政府全面主导工作，政策、行政命令无疑起到了很好的引导作用。随着扶贫工作的不断发展，扶贫公司、扶贫基金等越来越多的主体参与到工作中来，扶贫工作的民意呼声增高、贫困区人民权益意识不断增强。此时仍然选择政策化取向，行政单极的政府将国家意志政府化、政府意志社会化的权力运行逻辑，导致高尚的扶贫因为“居高临下的单向度给予与施舍”而失去民间活力，甚至产生贪污、挪用、傲慢、偏见的异化的扶贫。④有必要将政策法律化，让政策通过民主程序的上升为国家意志，使其能够更好地反映民意、吸收民智。

(二)扶贫开发规范零散化状态亟待改善

采取政策文件与地方性法规的规范方式具有灵活性强的优点，但难免会出现各地对于基本问题的规定千差万别、规范体系陷入零散化状态的弊端。

以帮扶对象为例：广东省给出明确定义：农村扶贫开发对象中的贫困户，是指年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力和劳动意愿的农村家庭。而湖南省贫困户中却包含无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿。⑤对于规范主体、权利义务关系等基本问题中央层面应予统一，防止出现“群龙无主”状态。目前扶贫开发中央规范主要是以《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》，《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等政策性文件为依据，还未达到国家法律效力，在上位法缺失的情况下以其作为地方性法规的规范，难免给人一种“政策优于法律”的主观感受。既然采取先试点后推广的立法进路，试点成功后就应及时出台中央法律以增强法律体系的统一性和规范性。

(三)扶贫开发活动走向特定化

随着我国扶贫开发活动的不断推进，扶贫开发已于普通的行政行为、民事行为脱离开来，逐渐成为一种特定化的社会保障活动。其中所涉及的主体、权利义务关系已逐渐明晰。

当前，社会保障法律体系已经有《社会保险法》《社会救助暂行办法》《慈善法》等相关的法律法规，但不可忽视的是，我国缺少一部真正意义上的法律来规范涉及4000万贫困人口的扶贫工作。因此，我国亟需制定一部扶贫法，完善社会保障基本法律体系。

(四)地方性法规的确立为中央立法积累了宝贵经验

从1995年一部扶贫开发的地方性法规《广西壮族自治区扶贫开发条例》通过至今，全国各地方已制定过33部扶贫开发地方性法规，从最先试水的《广西壮族自治区扶贫开发条例》和《黑龙江省农村扶贫开发条例》仅罗列条文、不分章节，到后来各地方相互借鉴、不断创新，各省级行政区扶贫开发条例基本形成(或类似分为)了以“总则、扶贫开发对象、扶贫开发措施、扶贫开发资金、监督管理、法律责任”的章节化编纂模式。随着新时期扶贫工作的不断发展，云南、湖北、广西等地区的扶贫条例还进行了修改。

地方性扶贫开发立法的试点已为中央立法提供了较为充足的经验，中央立法时机已经成熟。

三、扶贫开发中央立法的建议

扶贫开发中央立法呼之欲出，为贯彻政策精神，吸收地方立法的试点经验，反思现行规范体系的不足之处，中央立法应着力于以下几点：

(一)基本问题统筹化

统领地方立法，限制政策的恣意性，做好“规范的规范”是中央立法应有的主要功能，纵然扶贫开发更多地要因地制宜，中央立法也应确立好基本原则，规范好基本问题。首先对于扶贫开发的定位、性质、任务、地位、作用等最基本的问题有必要由中央作出统一规范。其次面对贫困户认定、扶贫开发资金、监督管理等较为具体的问题，更要发挥立法智慧灵活统筹。以贫困户认定问题为例，中央法律难以给出明固定的标准，但可以通过明确规范化申报流程、统一评定程序的方式统筹全国识别工作。做好顶层设计，统筹好目前处于零散化状态的规范体系，是中央立法应特别注意的重点。

(二)扶贫开发规范精细化

既要发挥中央立法的统筹功能，也应避免中央法律过于原则化，中央立法应制定精细化的规范，增加扶贫工作的可操作性。切不可以空喊口号、空头倡议来落实“精准”的要求。

精细化立法，应充分总结现有实践经验，对于实践中所反映出的特殊问题也应进行规制。例如，家庭成员一场严重疾病，也可以使正常收入家庭倾家荡产。“贫困户的进口钢琴”事件引发社会广泛关注，因病致贫的特殊贫困户初入公众视野。衡量一个家庭要不要帮扶，不能仅从是不是“家徒四壁”来判断，在一些曾为小康的贫困户里，有一两件体面甚至贵重的家具也不足为奇。扶贫工作需要一套更细化的标准。中央立法理应进行列明并给予特别的规制。

(三)贫困户权利义务能动化

精准扶贫不是简单的救助给予，而是旨在提升贫困户的自我发展能力，“授之以渔”而非“授之以鱼”，提升贫困户脱贫的主观能动性，增强脱贫内生动力，恰是目前现有地方性法规所相对缺失的点，也是中央立法所应体现的价值取向：

1.鼓励勤劳思富

贫困户、贫困村身份意味着接受国家补贴和政府扶持。于是很多人不思致富，只待向政府“等靠要”。《广东省扶贫开发条例》中创新性地规定：“对勤劳思富的贫困户和贫困村，应当优先予以扶持。”但此条文实际操作性较差。“造血式扶贫”的价值导向需要在中央立法中贯彻。建立完善的对勤劳思富贫困户的激励制度，有利于增强脱贫内生动力，也能够保障扶贫工作的公平与效率。

2.增强贫困户的程序性权利

赋予精准扶贫对象程序权利，有利于实现精准扶贫对象与精准扶贫行政主体之间全方位的沟通和交流，比如，赋予精准扶贫对象行政了解权和请求权，从而确保从精准扶贫制度起始阶段，精准扶贫对象就能知晓并参与进来，实现与精准扶贫行政主体之间直接的对话，增强扶贫对象主动脱贫的能动性。⑥

四、结语

在单一制国家结构形式下，国家治理的一大传统，就是各层级的政府治理活动都依赖于国家的顶层设计与成熟的制度建构。故而从法制到法治的道路上，先有“法”有“制”才有“治”。⑦全面建成小康社会仅意味着我国绝对贫困的消除，消除相对贫困依旧是一个长期的任务，需要有一个完善的法律体系进行常态化的规制。加快推进精准扶贫的中央立法，细化扶贫开发的顶层设计，是促进扶贫事业持续有序发展的基石。

[ 注 释 ]

①数据来源：北大法宝V5[Z](截至2019年4月2日).

②广西壮族自治区、湖北省、黑龙江省、重庆市、广东省、陕西省、甘肃省、内蒙古自治区、贵州省、云南省、江苏省、四川省、青海省、湖南省、吉林省、河北省、新疆维吾尔族自治区.[Z]

③农村贫困发生率降至3%及以下的省份有23个，包括北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、重庆、四川、青海、宁夏。[Z](数据来源：国家统计局).

④蔡科云.论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理[J].国家行政学院学报，2013(02)：33-37.

⑤《湖南省农村扶贫开发条例》第十条：贫困户由农户申请，其中提出申请有困难的孤寡老人、残疾人、孤儿等由村民小组推荐；经村民代表大会推荐的评议小组组织评议，公示评议结果；乡镇人民政府、街道办事处审核，公示审核结果[Z]；县级人民政府审定.

⑥戚建刚，唐梅玲.精准扶贫对象的程序权利之行政法建构[J].行政法学研究，2017(06)：95-103.

⑦周叶中，刘诗琪.地方制度视域下区域协调发展法制框架研究[J].法学评论，2019，37(01)：28-35.