城镇低效用地摸底调查方法及再开发对策研究

周建涛 吴孔江 罗书华

摘  要  系统分析花溪区城镇低效用地摸底调查及再开发工作，总结实践经验，提出工作开展建议。通过文献研究与调查分析相结合的方法，研究花溪区城镇低效用地调查方法、认定标准、分布特征及再开发对策。结论表明：花溪区运用多种技术方法，合理构建评价体系，严控低效用地认定范围;城镇低效用地成果以低效住宅和工业用地为主，且分布具有集聚性特征;政策制定及共享模式加快再开发项目实施。

关键词  城镇低效用地;调查方法;再开发对策;建议

中图分类号：F301.2                         文献标识码：A

Abstract： This paper systematically analyses the investigation and redevelopment of inefficient urban land in Huaxi District， summarizes the practical experiences， and puts forward suggestions for the work. Through the combination of literature research and investigation， this paper studies the investigation methods， identification criteria， distribution characteristics and redevelopment countermeasures of inefficient land use in Huaxi District. The conclusion shows that to strictly control the scope of inefficient land use，Huaxi District uses a variety of technical methods and constructs a reasonable evaluation system; urban inefficient land use results are mainly inefficient residential and inefficient industrial land， and the distribution has the characteristics of agglomeration; redevelopment policy and sharing mode to promote the implementation of redevelopment projects.

Keywords： the inefficient urban land; investigation method;redevelopment countermeasures; suggestions

1  引言

城鎮土地资源供应以外扩为主的方式不可持续，同时也存在建设用地严重低效利用的问题，为了实现保耕地、保生态的要求，必须提高存量建设用地的集约利用水平[1]。“城镇低效用地”概念由原国土资源部在2013年首次明确，并在10个省份开展低效用地再开发试点工作，逐渐积累了广州“三旧改造”、深圳“城市更新”、厦门“二次开发”等经验[2]。为盘活存量建设用地，原国土资源部2016年11月印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发[2016]147号，以下简称指导意见）[3]。贵阳市结合自身特点积极探索以城市资源变资产、资金变股金、市民变股东“三变”改革为路径的棚户区改造，并制订了《贵阳市城镇低效用地再开发管理暂行规定》。2018年2月贵州省全面开展低效用地摸底调查工作，并编制了贵州省低效用地调查技术标准。

低效用地再开发不仅能够改善现有土地利用结构，而且可以有效完善公共基础配套设施，提升人居环境[4]。已有学者基于东部沿海不同城市进行了城镇低效用地现状分析和再开发政策研究[5-7]，罕有对西南地区摸底调查及再开发过程及方法进行详细展开。贵州省在地理区位、自然地貌、经济水平及人文风俗方面有一定特殊性，特别是生态环境脆弱且欠开发。通过对花溪区城镇低效用地调查及再开发对策进行系统的研究，进而对西南地区低效用地调查及再开发工作提供参考。

2  花溪区特点

花溪区位于贵阳市南部，地处云贵高原由西向东低山丘陵过渡的斜坡，境内自然生态、民族风俗保留完整，为贵州省著名的风景旅游区。2016年底，花溪区土地面积9.64万hm2，其中农用地7.79万hm2，占总面积的80.81%;建设用地1.56万hm2，占总面积的16.18%;其他土地0.29万hm2，占总面积的3.01%。

建国以来花溪区设立众多国有企业，该类工矿仓储用地在早期城镇现代化发展起到重要推动作用，但如今多数企业表现出区段重要、占地规模大、综合产出效益低下等特点。而处于中心区域的贵州大学和贵州民族大学周边长期存在大量城中村。不同于广东、浙江等沿海地区，花溪区个体、小作坊厂房较少，但城中村居民抢建加建情况严重，造成居住环境差、安全隐患大等问题。总的来讲，花溪区在城镇化过程中，已经形成了城中村、旧城镇、旧工矿交织的杂乱布局，不仅不利于公共居住，而且限制了城市发展和产业转型。同时独特的地形地貌也形成了花溪区农用地、林地、建设用地交错的格局特征，导致土地利用现状图斑严重破碎、不连片，无形中加大了低效用地认定及再开发的难度。

3  花溪区城镇低效用地调查分析

3.1 研究范围

本次研究区域不包含花溪区境内的贵阳经济技术开发区及贵安新区部分。根据花溪区土地利用总体规划及城市总体规划确定城镇低效用地的调查范围线。指导意见提到城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰。省调查标准细分“二调数据”为2016年土地变更调查成果，并補充纳入批而未用土地。

3.2 摸底调查方法

为掌握低效用地建筑物现状，运用最新倾斜摄影测量技术采集花溪区城市规划区195平方公里的实景三维模型。另外，收集和整理最新遥感影像、16年土地利用现状图、城市总体规划、城镇地籍数据库、棚户区改造计划、地质灾害隐患范围、批而未用土地、产业调整规划等资料，通过内外业结合确定调查单元（土地用途、权属、再开发条件等大体一致的区域）内现状属性，并按现状用途分为六大类：住宅用地、商服用地、公共管理与公共服务用地、工矿仓储用地、其他建设用地和批而未用地。低效用地认定采用定性和定量相结合，以用地合规性、集约利用程度、适宜性评价三个方面构成评价分析体系，形成2018年花溪区城镇低效用地数据库，具体技术路线见图1所示。

3.3 调查结果分析

花溪区城镇低效用地以低效住宅用地和工矿仓储用地为主，占总面积的87.21%。花溪区土地利用现状图斑呈现破碎化、小规模，但表1中低效工矿仓储用地图斑平均面积明显高于其他用地，这与工业用地占地规模大以及早期土地政策有关。

基于空间自相关分析方法，区域土地现状地类与格局分布主要受自然与人文两大系统影响，其中尤以地形地貌、政策规划及经济发展的作用最为突出。花溪区受地形限制，城镇建设以“金竹--中心区域--青岩”条形分布。低效用地分布具有显著集聚性特征：旧工矿聚集于竹林片区、十和田片区等;旧城镇集中在小十字、徐家冲等区域;城中村则离散分布于各自然村寨。这些区域往往占据着城市良好地段，阻碍花溪区与贵阳市城区一体化连片发展。

3.4 花溪区低效用地摸底调查方法分析

3.4.1 鼓励土地权利人积极参与基础数据调查

花溪区国土部门主动宣传低效用地再开发激励政策，调动各工矿企业参与低效用地调查与再开发的积极性。

3.4.2 多种技术方法确定调查单元的现状属性

由于卫星影像分辨率低、城镇地籍数据库时效性差等因素导致在基础调查期间需要大量人力进行外业核查工作。花溪区通过实景三维模型的内业解译、单体化处理提高调查工作效率。

3.4.3 定性与定量指标综合认定

依据省调查标准，定性指标涵盖规划改造、禁止淘汰类产业、不符安全环保类产业、退二进三、历史遗留土地、地质灾害隐患、批而未用等七项指标;定量指标从用地强度和用地效益两个方面，包括容积率、建筑密度、人均用地、地均投资强度、土地产出率、基础设施水平等共六项指标进行确定。

3.4.4 低效用地摸底调查建立完善更新机制

考虑到低效用地数据库的合规性、可控性等因素，本次调查基础数据为2016年土地变更数据库。低效用地数据库建立新增、退出等年度更新机制，以达到适用性强、动态监管目的。

4  花溪区城镇低效用地再开发对策分析

4.1 改造试点项目

4.1.1 试点项目现状

花溪区政府积极探索城镇低效用地再开发的试点经验，其中险峰苑北侧地块是贵阳市首个获批试点项目。地块内以村民自建房、国有企业废旧厂房、住宿楼为主，现状杂乱无序，基础设施缺失，消防安全隐患大。

4.1.2 低效用地改造对策

经低效用地认定，该项目低效用地面积为9.49公顷，其中难以独立开发的零星非建设用地为0.63公顷，未超过总面积的10%。根据贵阳市暂行管理办法，该地块拆建比小于1：2.6，因此基准地价补缴比例为0%。该项目以“共享物业”推进贵阳市城市“三变”改革，预计每年运营收益可帮助385名城乡低收入群体。通过低效用地再开发，该地块改造成本得以减轻，不仅实现生态环境的修复，而且带动当地人口再就业。

4.2 花溪区城镇低效用地再开发对策分析

4.2.1 强化政府责任主体，加快土地供应

以政府主体，平台公司和征收部门对土地摸底调查，统一制定征收补偿标准和历史遗留用地及违法用地征收标准。在土地收储后一次性招投标，做到公开公平。国土部门在地价核算成本方面进行分类管理，加快改造土地的供应。

4.2.2 规划先行，合理确定改造方向

以花溪区城镇低效用地数据库为底图，依据规划改造计划，逐地块编制详细城镇低效用地再开发调查报告，并明确共享方案。依据城市总体规划及控制性详细规划，确定改造方向。

4.2.3 共享基础设施，推进“三变”改革

指导意见中提到：对房地产开发项目，可根据实际配建相应保障性住房或公益设施，并按约定移交政府统筹安排。试点项目通过运营共享物业，可带动就业人群和帮扶低收入群体。

4.2.4 兼顾多方利益，简化用地手续办理

改造主体按照已批项目实施方案，在与60%以上原土地权利人达成意向协议，并缴纳征收资金、安置资金、共享设施建设履约金以及向国土资源部门缴纳相关费用后，即可办理建设用地批准书。

5  结论与建议

通过对花溪区城镇低效用地摸底调查方法及再开发对策的分析，得到如下结论：

针对于花溪区特点，运用多种技术方法以获得调查单元翔实的基础数据，采用定性与定量结合构建低效用地认定体系，严控低效用地认定范围。花溪区城镇低效用地调查成果以低效住宅用地和工矿仓储用地为主，且空间分布具有集聚性特征。低效用地空间格局及成因分析为土地再开发规划提供基础依据。花溪区再开发政策制定及共享方案，在兼顾多方利益的同时，积极推进再开发项目实施。平衡新增建设用地与存量建设用地挖潜将是缓解西南地区经济快速增长对土地资源需求与资源保护冲突的必然选择。

综上分析，特提出以下建议：1）重视低效用地基础调查，构建科学地认定指标体系，合理界定低效用地范围;2）灵活运用低效用地再开发方式，采用多种途径加快低效用地改造;3）再开发应注重生态环境保护与历史人文传承，并将再开发成果纳入各级国土空间规划;4）建立严格的工业用地标准，约束企业提高土地利用水平;5）引入项目信息建设，加强项目实施监督管理，确保低效用地再开发顺利实施。

参考文献/References

[1] 刘新平，严金明，王庆日.中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择[J].中国土地科学，2015，29（01）：48-54.

[2] 刘庆.温州市鹿城区城镇低效用地再开发利用研究[D].福建农林大学，2017.

[3] 国土资源部.关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知（国土资发[2016]147号）[Z].2016.

[4] 邹戴丹.城镇低效用地再开发路径研究[D].华东政法大学，2014.

[5] 赵楠.城镇低效用地结构分析——以南京市江宁区为例[J].安徽农业科学，2017，45（11）：194-196+202.

[6] 张莉.低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议[J].价值工程，2017，36（34）：86-87.

[7] 何必殊.城镇低效用地再开发激励政策研究[D].宁波大学，2017.