关于构建安徽省省级补充耕地指标交易平台的思考

邢杰

摘 要  為确保全省的耕地总量动态平衡，严格落实好耕地占补平衡的制度，保障重点项目的占补平衡需要，安徽省从2010年构建了省级补充耕地指标交易平台。通过分析构建省级指标交易平台的主要做法，取得成效与问题，在此基础上提出建议。

关键词  构建;补充耕地指标交易;省级平台

中图分类号：F301.3                         文献标识码：A

Abstract： In order to ensure the dynamic balance of the total amount of cultivated land in the whole province， strictly implement the system of the balance of land occupation and compensation， and ensure the balance needs of key projects， Anhui province has built a trading platform of provincial supplementary cultivated land index since 2010. Based on the analysis of the main practice of building the provincial index trading platform， the author makes some suggestions.

Keywords： construction; supplementary farmland index transaction; provincial platform

耕地占补平衡制度是我国耕地保护制度体系中的重要一环，是坚守“18亿亩”耕地红线的保障国家粮食安全重要举措。随着安徽省新型工业化和城镇化地不断推进，再加上省内区域经济发展水平的不均衡性以及耕地后备资源分布的差异性，使得省内部分地区出现了经济发展要求与耕地后备资源缺乏之间的矛盾， 部分地区在本行政区内已经很难落实耕地占补平衡义务。为解决补充耕地指标不足地区所面临的问题，安徽省近年来努力探索耕地占补平衡市场化的运作方式，建立了由省级国土资源主管部门管理的补充耕地指标交易平台，成为缓解地区耕地保护与经济发展之间矛盾的重要抓手，并做了大量工作。通过建立省级补充耕地指标交易平台，不仅能够有效保护耕地资源、提高土地利用效率、缓解地区发展不平衡问题，而且让市场在资源配置中起决定性作用，利用经济手段的来提高省内各市、县开发补充耕地指标的积极性，这对保证全省耕地占补总量动态平衡及确保重点项目的及时报批，都有着非常重要的意义。

1  指标交易情况

安徽省从2010年起，积极开展补充耕地指标市场化交易，截止到2017年底先后组织了22批补充耕地指标挂牌交易，交易指标12.32万亩，总成交金额40.37亿，平均每亩成交价格为3.28万元。自建立省级补充耕地指标交易平台以来，极大地调动了交易各方补充耕地指标开垦积极性，开辟了补充耕地指标易地调剂的新途径，提高了补充耕地指标的保障能力，耕地资源的价值得到了体现同时，也进一步发挥了区域之间资源与资金的优势互补，促进了区域间经济社会的共同发展。

2  主要做法

2.1 建章立制，提供政策“保驾”

安徽省近几年来经济建设快速发展，建设用地需求增长较快，难免占用一定数量的耕地。全省各地区耕地后备资源分布很不均衡，尤其是部分皖南地区耕地后备资源已接近枯竭。部分皖江沿江地区地区虽有一定的耕地后备资源，但是每年开发复垦的补充耕地也很难满足强劲的建设用地需求，在本区域范围内落实占补平衡已经十分困难，需要通过跨地区购买补充耕地指标来实现耕地占补平衡， 为规范全省补充耕地指标易地调剂工作，更好地落实耕地后备资源合理价值，让资源在更大范围内优化配置。安徽省国土资源厅经过一年多的调研和多轮次、多部门的探讨和修改，经省人民政府同意，于2009年底出台了补充耕地指标储备和交易办法，《办法》明确规定：在省级先储备的基础上，对补充耕地指标采取挂牌交易的方式进行调剂。该《办法》明确规定了指标交易的主体、交易市场的职责、程序、交易方式、监督途径等主要事项，为建立省级补充耕地指标平台提供了重要政策依据。同时，为配合《办法》的出台，帮助交易双方更好地参与和了解指标交易的整个流程，省厅耕保处、省国土资源储备发展中心紧接着制定了《安徽省补充耕地指标交易指南》（试行）。《交易指南》不仅将指标交易过程中所需用到的格式文本一一列出，而且还设计了《补充耕地指标交易流程图》，让交易各方一目了然，从而快速掌握交易流程。经过几年的挂牌交易，在总结相关经验基础上并经省政府同意后，2013安徽省国土资源厅年出台了《安徽省补充耕地指标交易管理暂行办法的通知》（皖国土资〔2013〕208号），新的指标交易办法进一步明确了交易的主体，简化了交易的程序，加强了对交易价款的监督。新的交易办法出台为指标交易提供了更加有力的政策保障。

2.2 组建机构，加强指标交易监管

安徽省国土资源厅成立了补充耕地指标交易管理委员会，负责研究制定全省补充耕地指标交易的政策、规定，审定每一批次的补充耕地指标挂牌交易方案，决定补充耕地指标交易重大事项。委员会下设办公室，主要负责组织制定有关交易办法、交易规则，管理补充耕地指标交易的省级平台，对指标交易的全过程进行监督。《交易办法》明确规定：安徽省国土资源储备发展中心受省厅委托受理和发布指标交易信息，建立并管理安徽省补充耕地指标交易信息平台，提供指标交易的事务性和技术性服务工作。为此省储备发展中心购买了必要的设备，配备了具有相关工作经验的专职人员，成立了的指标交易科专门从事省补充耕地指标交易服务工作。平时注重工作人员的业务学习，在每次的指标交易挂牌之前，多次组织交易人员进行集中学习和模拟演练，吃透《办法》的具体条款，熟悉《交易指南》的具体要求，确保省补充耕地指标交易平台健康、高效运行。

2.3 分类挂牌，突出保障重点项目

为了进一步保障国家和省重点项目的及时落地，安徽省国土资源厅将拟交易的指标分为两个类别：一类专为国家和省重点项目提供的指标，另一类可以为各市其他非农建设项目提供的指标，其中专为国家和省重点项目提供指标，只能由重点项目的建设单位或用于重点建设项目的国土资源主管部门前来购买。以重点建设项目名义申请购买的补充耕地指标只能用于重点项目，而不允许作为他用。这样就突出了建立补充耕地指标省级交易平台主要是对国家、省重点工程项目耕地占补平衡优先予以保障的构建初衷。

2.4 细分指标，确保占优补优

为了认真落实国土资源部“占优补优、占水田补水田”政策要求，充分考虑到受让人建设项目占补平衡的需要，按照指标的地类和质量等级来划分具体挂牌标的，并将每个拟交易指标具体地类、数量以及质量等级等信息在补充耕地省级平台上进行发布示， 指标受让人根据建设用地项目的具体占补平衡情况，不仅从补充耕地的数量更要从质量上在省级平台上进行相应的购买，确保“占优补优、占水田补水田”政策实施。

2.5 实行奖励，充分调动积极性

为充分调动指标转让人的积极性，更好地解决补充耕地指标难筹措的问题，早在2013年安徽省国土资源厅出台了《安徽省建设用地计划指标综合奖励办法（试行）》皖国土资〔2013〕208号，文件规定对省级以上立项的铁路、高速公路、水运和水利项目提供指标的指标转让人给予挂钩指标奖励。近年来安徽省国土资源厅又出台了《安徽省国土资源厅关于改进耕地占补平衡工作的通知》（皖国土资规[2017]3号）文，通知规定了，2018年起，调整目前对提供补充耕地指标县级政府的奖励政策。对于提供补充耕地指标县级政府可以给予一定额度的新增建设用地计划指标，或者是城乡建设用地增减挂钩指标奖励。这些文件的出台有效调动了各地开垦耕地和提供补充耕地指标用于省级平台交易的积极性。

3  取得的主要成效

3.1 调动了补充耕地指标开垦的积极性

为鼓励各地为重点建设项目提供补充耕地指标，调动各地推进土地开发整理复垦的积极性，按照《安徽省国土资源厅关于改进耕地占补平衡工作的通知》（皖国土资规〔2017〕3号）的规定，安徽省国土资源厅对提供补充耕地指标并满足相关条件的县级政府实行奖励政策，奖励新增建设用地计划指标或城乡建设用地增减挂钩指标。仅2017年奖励农转用指标1633亩，有效地调动了各地土地整理复垦开发补充耕地指标开垦的积极性。

3.2 提高了补充耕地指标的保障能力

提高了补充耕地指标的保障能力。2010-2017年已交易的12.32 万亩补充耕地指标中，其中有8.41 万亩用于保障国家、省重点项目，占交易指标面积的68.26%。突出了保障重点，及时解决了京福铁路安徽段、京台高速方兴大道至马堰段改扩建工程（舒城县段）项目、宁安城际铁路、青弋江分洪道工程、商丘至合肥至杭州铁路（亳州段）建设项目等一批国家、省重点项目耕地占补平衡的需求。

3.3 耕地资源的价值得到体现

通过指标交易， 在全省范围内统筹了补充耕地指标使用，实现指标优化配置，市场价格使资源的稀缺性得到体现，资源价值的最大化逐步通过市场交易实现，发挥了区域之间资源与资金的优势互补，促进了区域间经济社会的共同化发展。

4  存在的主要问题

安徽省的补充耕地指标交易工作，通过几年的实施，对缓解部分地区落实占补平衡难的现实问题，显化耕地占补平衡指标经济价值都起到了很好的作用，但仍然存在着一些问题。

4.1 对于交易后的补充耕地维护不够

通过对交易后的补充耕地项目近年来的调研得知，部分市县存在着对指标交易很重视，但是对耕地后期维护力度不够。一些耕地项目的维护主体不明确，后期维护的长效机制没有建立，当地农民的参与度小。一些市县对新增耕地的维护费用没有在指标交易后的收益中进行明确，这都造成了交易的补充耕地后期维护不够，措施也不到位。

4.2 重点项目占建设成本加大

重点项目特别是国家、省重点项目大多是单独选址项目，其占补平衡任务由项目单位落实，而项目单位一般是根据当地开垦费标准，将补充耕地费用列入生产建设成本预算，支付开垦费给地方政府，由地方政府代履行占补义务。由于目前，安徽省耕地开垦费标准与市场交易价格差距较大，地方为重点项目代补耕地积极性不高，到市场买指标价格又太高，价差部分难落实，给国家和省重点项目建设购买指标带来了难度，不利于重点项目占补平衡工作的落实。过高的购买价格无疑加大了重点项目的建设成本，很容易超过项目当初的设计批准概算，给投资融资也造成很大压力。

4.3 市县对提供补充耕地交易的积极性有待提高

虽然安徽省国土厅对于提供补充耕地指标的市县给予一定的城乡建设用地增减挂钩指标或新增建设用地計划指标奖励，但是省内一些后备资源资源丰富的地区，因考虑到占补平衡是一项长期任务，再加之耕地后备资源越来越稀缺，为保障自身长远发展需要和对更高价格期望，各地提供补充耕地指标出让积极性仍然有待提高。

4.4 补充耕地指标交易的方式有待进一步转变

目前安徽省的补充耕地指标还是采取在线下报名、资格审核，在交易大厅完成竞价的传统交易模式。竞买人从递交报名材料到现场竞价往往需要往返多次，在现场报价也容易收到一些干扰，当指标交易标的较多的时候，交易时间显得过长，从而使得补充耕地指标交易工作的效率还有待进一步提高。目前安徽省境内大部分市县的土地出让已经实行了网上交易，相对与传统形式的交易，网上交易更加便捷、人为干预少，交易的全过程可以实时监管。所以，按照国务院关于"互联网+政务服务"决策部署和推进审批服务便民化的要求，我省补充耕地指标交易传统的交易方式有待进一步转变。

5  完善省级补充耕地指标交易平台的几点建议

5.1 加强对交易后的补充耕地后期维护

对于交易后的补充耕地要加强后期维护，明确项目所在地乡镇政府是项目管护主体，建立项目后期维护的长效机制，通过多方举措来来提升广大农村集体经济组织对土地整治的积极性，根据实际耕作需要和意愿开展土地整治新增耕地。各地补充耕地指标交易形成的收益纳入财政预算管理后，应将后期的补充耕地维护护费用专项单列，不仅明确而且明确一定年限内加大资金的使用力度，加强新增耕地后期培肥改良，提升耕地质量，改善耕作条件，从而保障补充耕地能够得到长期和有效的利用。

5.2 加大省级统筹力度，保障重点建设项需要

为进一步落实国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度精神，切实保障国家与省级重点工程占补平衡需要，可以规定对于库存补充耕地指标能够满足当地经济社会发展3年以上耕地占補平衡需求的地方，省厅可直接统筹调配当地的补充耕地指标，建立省级补充耕地指标库，通过省级交易平台进行交易，专门用于省级以上重点项目建设。交易所得收益归原补充耕地指标所有的地方人民政府。各地上报验收确认或备案的补充耕地项目，由市本级集中按项目新增耕地总数的10%进行省级提留，划入省级补充耕地指标库，专门用于省级以上重点建设项目耕地占补平衡。

5.3 进一步提高各方补充耕地指标开垦积极性

就转让人而言，虽然安徽省出台了相关政策文件：对于提供补充耕地的市县给予一定的城乡建设用地增减挂钩指标或新增建设用地计划指标奖励。但随着耕地开发成本不断增加，自身经济发展标对于指标的需求加大等等因素，后备资源富余的部分地区提供指标的积极性仍需进一步提高。通过积极挖掘潜力、增加补充耕地指标投放交易数量，不仅能够真正实现土地资源的经济价值，倒逼地方政府节约集约用地，还能享受省厅的用地计划奖励，可谓一举多得。就竞得人而言，较高的成交价格，有利于引导建设用地的集约节约利用，也迫使他们要进一步挖掘自身后备资源潜力，积极加大土地整理复垦开发力度，争取在本级范围类落实建设项目的占补平衡。

5.4 实行差别化的市场交易

为进一步控制不断不断攀升的指标价格可对补充耕地指标实行差别化的市场交易。将省级补充耕地指标交易平台的指标购买用途分为省以上重点项目和其它建设项目，对购买指标用于省以上重点项目的，在确定受让人时，不能简单地以价格高低来确定，可对据指标竞买人申报项目的性质以及时间进行排序和区分，并设立不同项目的竞买价格，充分有效地分配指标。省厅也可以对购买的重点项目所需指标限定最高价，根据补充耕地类型和粮食产能以及后期的养护费来综合确定最高价，来有效缓解重点项目占补平衡的压力。为便于统一管理，在省级交易平台上，对于重点建设的项目限定指标调剂价格、优先予以保障，其他建设项目采取竞价的方式调剂补充耕地指标。

5.5 积极推进指标网上交易系统建设

为进一步落实国务院关于“互联网+政务服务”决策部署和推进审批服务便民化的要求，我省下一步可积极推进补充耕地指标网上交易，在网上实现整个交易全过程封闭运行，从前期的指标交易文件、填报竞买申请、到竞买报价、成交确认以及结果的公布等步骤，都可以在网上完成;从以往的“多次跑”到现在“网络上完成”，会极大的缩减了申请人跑腿次数，提高了工作效率。网上交易使得申请人的信息更加保密，能够有效规避规避交易中的人为干扰。整个网上交易过程中，监察机关可以全过程的参与和监督，也能有效地降低在交易环节中可能出现的廉政风险。更为重要的是，通过推进指标网上交易，真正实现让“数据跑路”代替“群众跑腿”，更好地服务我省省级补充耕地指标交易工作。

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