森林生态补偿理论与实践思考

■ 王 会

（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

0 引言

森林是一类同时具有重要经济效益和重要生态效益的生态系统。在森林生态系统保护中，经济发展与生态保护之间的利益冲突也较为剧烈。生态补偿作为调整生态环境保护中利益关系的重要手段，在森林生态系统保护中具有重要作用。在我国，生态补偿相关政策从20世纪90年代开始探索，林业则是较早实践的领域之一。自2012年十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局以来，生态环境保护被提到了前所未有的高度，生态补偿也成为政策讨论中的热点之一。2015年，《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）都强调要建立生态补偿制度。2016年4月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），再次推进生态补偿制度建设，特别地，在森林方面强调“健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制，完善以政府购买服务为主的公益林管护机制，合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金”。在这样的背景下，本文首先对生态补偿进行理论解析，然后对我国主要的森林生态补偿政策进行评述。

1 生态补偿理论解析

1.1 生态补偿的提法

生态补偿是我国生态保护政策制定和相关研究中的一个重要内容。生态补偿相关的术语还包括生态效益补偿、生态保护补偿等，这些术语在不同的语境下具有类似但又不完全相同的含义。在我国，生态补偿具有两类基本含义。20世纪90年代，生态补偿的含义主要指对自然生态系统本身的补偿，加大各项投入以修复自然生态系统，这时的生态补偿主要属于自然科学范畴[1]。进入21世纪之后，生态补偿的含义逐渐演变为对因保护生态而遭受损失的主体的经济补偿，也就是对“人”的补偿而非对“自然”的补偿，这时的生态补偿主要属于社会科学范畴。现在我国政策讨论和相关研究中的生态补偿，主要指的是后者。在国外，生态补偿（Ecological Compensation）一词主要指对自然生态系统本身的补偿；生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services），或者说环境服务付费（Payments for Environmental Services），则类似于我国的对因保护生态而遭受损失的主体的经济补偿。

生态补偿是一个内涵丰富、外延广阔的术语。已有一些研究对生态补偿的含义、理论、框架进行了探讨[2-4]，还对我国总体或区域的生态补偿政策进行设计[5-7]。关于森林生态补偿的政策和相关研究，王前进等（2019）[8]、刘璨和张敏新（2019）[9]、李国志（2019）[10]进行了较为全面的综述研究。在国外，生态系统服务付费有大量的理论与案例研究，其内涵也存在广泛讨论。引用最为广泛的早期定义是Wunder在2005年给出的定义，Wunder于2015年又对这一定义进行了修订，表述为：“环境服务付费是提供者和使用者之间约定自然资源管理以产生一定环境服务的自愿交易”[11]，这是一个狭义的定义。Muradian等（2010）[12]给出了一个较为广义的定义，即为了建立“使得个体或集体土地利用决策符合社会在自然资源管理方面的利益”的激励，社会主体之间发生的资源转移。

1.2 生态补偿理论解析

从经济理论来看，生态补偿主要是为了解决生态系统服务的外部性所导致的配置效率与公平问题。经济主体在管理自然资源过程中，同时也给其他经济主体带来了生态系统服务，但是却无法因此获益或不必付费，这就导致生态系统服务供给不足或者过度消耗。例如，农户植树造林同时提供了净化空气的生态系统服务，但是无法由此获益，所以农户植树动力不足。为此，如果能对外部性予以经济补偿，那么就可以实现资源有效配置。针对自然资源管理所增加的生态系统服务的经济补偿，可以有政府和市场两类来源，即政府生态补偿和市场生态补偿。首先讨论政府生态补偿。从我国生态补偿概念的提出和演变来看，生态补偿更多是从实践中逐渐提出来的。实践中比较典型的生态补偿情形是，政府要求某些经济主体采取保护生态的行为，这些经济主体因此遭受了一些经济损失，然后政府补偿其中的部分损失。简言之，其中的关键要素是“强制保护、遭受损失、部分补偿”。之所以称之为补偿而非赔偿，某种程度上也意味着是“补偿”一部分经济损失，而非“赔偿”全部经济损失。一个例子是我国的生态公益林政策，政府划定生态公益林禁止农户采伐，农户因此损失一些经济利益，然后政府补偿一部分经济损失。

图1 生态补偿含义的经济解析

基于经济理论来讨论生态补偿的含义。设定有政府、生态保护者、生态保护的受益者三个主体，保护者加强生态保护需要付出成本，同时受益者将会得到生态效益（图1）。在没有任何政策干预和协商的情况下，保护者不会采取生态保护行为。从社会角度来看，最优的生态保护行为是保护的边际成本与边际效益相等的水平，即图1中的生态保护行为OF。那么，政府为了达到这一最优水平，便需要采取一些政策。其一，管制政策，即要求保护者采取生态保护行为OF，这是保护者必须履行的义务，也就是其没有“不保护生态”的权利。实践中的一个例子是政府要求企业减排，企业必须无条件减排污染。其二，经济激励政策，即为保护者提供经济补贴，使其自发采取生态保护行为OF，这是保护者在政策补贴下的行为，相当于其拥有“不保护生态”的权利。这两类政策是环境经济理论中的主要政策手段。另一方面，如果采取生态补偿政策，那么意味着政府要求保护者采取生态保护行为OF，并对其由此遭受的损失（图形OAEF）予以全部或部分补偿（假设为图形HIEF）。从权利的视角来看，之所以对保护者进行部分补偿而非全额补偿，是因为保护者并不完全拥有“不保护生态”的权利。例如，流域上游农户保护森林、涵养水源，为下游提供更好的水资源。通常情况下，上游农户并不具有完全采伐森林的权利，而是具有一定的保护森林的义务，超出保护义务的部分，才具有采伐森林的权利，也才可因放弃采伐、保护森林而获得补偿。在图1中，假设生态保护行为OH是保护者应尽的义务，这时发生的成本OAIH并不需要补偿；生态保护行为HF才是保护者额外付出的努力，其成本HIEF需要获得补偿。因此，生态补偿主要指“强制保护、遭受损失、部分补偿”。从这个意义上来看，生态补偿是对生态保护过程中权利内利益遭受损失的全额赔偿。这可以称为狭义的政府生态补偿。

除了上述狭义的生态补偿之外，有时也将针对“正外部性行为增加或负外部性行为减少”的补贴视为生态补偿[13]，这属于广义的政府生态补偿，生态补偿概念的关系见图2。但是，二者的机制并不相同。狭义生态补偿具有“事后”含义，也就是先要求保护然后再讨论补偿额度，这便是通常提到的生态补偿标准。针对外部性行为的补贴，则具有“事前”含义。理想情况下，政府通过测算生态保护的边际成本和边际效益，确定最优的生态保护行为和所需的补贴水平，然后市场主体在这一补贴水平下来采取生态保护行为，可见，这里的补贴水平是“事前”确定的。需要说明的是，“事后”意义的生态补偿对于我国生态保护具有重要作用。在我国社会经济快速发展过程中，生态环境急剧恶化，常常需要“抢救性”保护，于是制定强制性政策来加强保护，强调了保护效果，却忽略了对保护者公平，那么还需要重点考虑补偿问题。

图2 生态补偿结构框架与主要环境经济手段的关系

生态补偿标准的确定，根本上取决于权利的界定和交易好处的分配。这里主要讨论狭义政府生态补偿中的补偿标准。如上所述，狭义生态补偿之所以未能补偿保护者的所有成本，一个重要的原因是保护者并不完全拥有“不保护生态”的权利。因此，生态补偿标准的确定，首先要界定保护者的生态保护行为中哪些是义务、哪些是权利，义务的部分是保护者必须无条件完成的，所以无需补偿；权利部分则是保护者本来不必完成，现在要求其完成的，则必须予以补偿。至于权利与义务的界定，则需要基于自然条件、价值判断、实践中的谈判能力等多个方面。在确定了义务与权利之后，针对权利部分的补偿，则取决于交易好处的分配。在图1中，生态保护行为OH是义务，无需补偿；生态保护行为HF是权利，需要补偿。针对HF，保护者的成本是HIEF，受益者的效益是HKEF，二者之差IKE则是交易的净好处。可以说，保护者的成本是补偿的下限，受益者的效益是补偿的上限，除此之外，二者还可以分享交易的净好处。例如，按照边际成本效益相等原则，交易价格应为EF，这时保护者获得的补偿额度为图形HJEF的面积。一个极端的情况是，如果保护者拥有“不保护生态”的全部权利，这时其没有保护生态的义务，为了实现社会最优的生态保护行为OF，补偿标准的下限仍然是保护成本OAEF，补偿标准的上限则是保护行为带来的效益OCEF。需要说明的是，通常将生态系统服务价值作为生态补偿的上限，严格地说，应该是将因生态保护行为而增加的生态系统服务价值作为生态补偿的上限。

首先，讨论生态补偿标准的一些原则。在生态补偿和相关的环境经济手段中，有一些较为直观的原则，这些原则背后实际隐含了不同的权利界定。例如，环境污染控制中的“谁污染、谁付费”原则，实际上隐含了排污者没有排污权利的假定；类似的原则还包括“谁开发、谁保护”“谁破坏、谁恢复”。生态保护中的“谁保护、谁受偿”“谁受益、谁补偿”，则隐含了生态保护者具有“不保护生态”的权利的假定。某种程度上，“谁污染、谁付费”与“谁保护、谁受偿”表面上是冲突的，“谁污染、谁付费”意味着不能污染，也就是需要保护，这时并不需要补偿给排污者；另一方面，“谁保护、谁受偿”则意味着需要对保护者补偿。实际上，冲突的根本原因是二者隐含了不同的权利假定。

其次，讨论市场生态补偿。市场生态补偿，即市场主体对其获得的生态系统服务付费，这将为生态保护者提供激励，从而使得自然资源有效管理。市场生态补偿，根据所提供的生态系统服务是否在当地可以分为狭义和广义两类。狭义的市场生态补偿，即双方交易的生态系统服务不在当地，也即保护者在一个地方通过加强自然资源管理提供了生态系统服务（例如河流上游农户退耕还林），受益者在另一个地方获益（例如河流下游的居民），这时双方交易的对象是单纯的生态系统服务，这也是狭义生态系统服务付费的部分内容[11]。除了包括狭义市场生态补偿，广义市场生态补偿还包括这样的情形，即双方交易的生态系统服务在当地或有形，例如森林经营者为游客提供森林旅游而获益（可以称为资源使用费），或者提供了更多生态系统服务的产品被打上生态标签（即生态标签）而获得消费者更高的支付，这时生态系统服务伴随其他产品一起交易。尽管市场补偿可以充分发挥市场机制的作用，并减轻政府在生态补偿方面的资金压力，但是市场补偿同样存在一些困难。首先，保护者通过采取生态保护行为所增加的很多生态效益，并不具有市场。理论上，只要有未纳入市场的生态效益，那么市场就无法实现完全补偿和有效配置。其次，生态效益的受益者通常具有非排他性，这时受益者就存在搭便车的动机，不会为保护者付费。实践中的市场生态补偿，多通过制度创新为某些生态效益建立排他性进而形成市场。再次，生态效益本身的计量也很困难。2018年12月，国家发展改革委等九部门联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（发改西部〔2018〕1960号），推动建立由生态受益者对生态保护者补偿的市场机制。

最后，简要讨论生态补偿的分析框架。生态补偿的分析框架可以分为基本框架和支撑框架两个部分。通常讨论的生态补偿基本框架包括受偿主体、支付主体、补偿内容、补偿标准、补偿形式等内容。进一步地，生态补偿的支撑框架则包括明确生态保护行为、明确相关经济主体、确认生态保护的效益大于成本、通过理论分析和协商等达成补偿额度、监督执行（包括支付行为和保护行为）。特别地，在具体实施中，生态补偿应该与生态保护行为关联起来。

2 森林生态补偿理论分析

森林生态系统为社会经济系统提供了多种生态系统服务，包括提供木材、非木质林产品、涵养水源、固碳释氧、防风固沙、生物多样性等。不同的利用方式下，可以得到不同的生态系统服务组合。例如，如果采伐木材，那么就很难提供涵养水源、固碳释氧、防风固沙等生态系统服务；如果仅仅采集非木质林产品，那么还可以提供较多的此类生态系统服务。

针对森林生态保护的政府补偿。森林生态系统提供的很多生态系统服务具有外部性。森林经营者仅能从一部分生态系统服务中获取经济效益，无法从其他生态系统服务中获取经济效益。例如，可以通过采伐木材获得经济效益，但是无法对固碳释氧的受益者收取费用。在这样的情形下，森林经营者决策的出发点是获得最大的经济效益，社会希望的最优选择是最大的综合效益，二者的最优选择很可能不一致。为了让森林经营者选择可以带来最大综合效益的选择，就需要采取一些政策。现实中，为了保护森林生态系统，政府制定了多种政策，其中也包括生态补偿政策。根据前面论述，生态补偿可以分为狭义和广义两种。对于森林生态系统而言，狭义的生态补偿意味着政府强制要求农户保护森林，并给予一定的经济补偿。广义的生态补偿则意味着，政府提供一些保护森林的经济补贴，激励农户保护更多的森林。

针对森林生态保护的市场补偿。在一些情况下，森林保护也可以通过市场补偿来实现，也就是将森林生态系统提供的一些生态系统服务拿到市场上出售，从而使经营者可获取经济效益。当这些经济效益大于采伐森林的经济效益时，经营者就会自发保护森林而非采伐森林。实践中，可以视为森林生态保护市场补偿的方式主要包括森林碳汇市场、森林生态旅游、森林非木质林产品利用等。在森林保护可以获得更大经济效益的情形下，可以说是通过市场进行了从“采伐”转变为“保护”的补偿，也可以说此时不再需要政府予以补偿。实际上，之所以出现通过市场可以达到有效保护的行为，主要是因为针对森林存在采伐、保护等较为离散的几种利用方式。

3 我国森林保护与利用中的政府生态补偿

从权属来看，我国林地可以分为国有林地和集体林地，森林可以分为国有林、集体所有和个人所有森林。鉴于国有林的管理体制较为特殊，这里主要讨论针对集体林的生态保护补偿。首先概述三类主要的生态补偿政策，然后进行简要讨论。

3.1 主要补偿政策

为了保护森林生态系统，我国制定了多种资金扶持政策，其中，一些资金政策属于上述讨论的生态补偿范畴。2014年，财政部和国家林业局联合印发《中央财政林业补助资金管理办法》（财农〔2014〕9号），整合了中央财政针对林业的各项补助资金，这一文件于2016年又修订为《林业改革发展资金管理办法》（财农〔2016〕196号）。从上述文件来看，针对集体所有和个人所有森林的保护，政府补偿主要包括两个方面，即森林生态效益补偿补助和森林资源培育补助。

3.1.1 森林生态效益补偿补助

中央财政森林生态效益补偿补助，主要针对国家级公益林。1998年通过的《中华人民共和国森林法》规定，国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。财政部和国家林业局于2001年下发《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》；2004年又印发了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，明确提出建立中央森林生态效益补偿基金。2001年，中央财政设立10亿元的森林生态效益补偿基金，在全国11个省区进行补助试点。2004年，中央森林生态效益补偿基金正式建立，其补偿基金数额由10亿元增加到20亿元，补偿范围由11个省区扩大到全国。

根据《林业改革发展资金管理办法》，“森林生态效益补偿补助是指用于国家林业局会同财政部界定的国家级公益林保护和管理的支出，森林生态效益补偿补助包括管护补助支出和公共管护支出”。其中，“集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人的经济补偿和管护国家级公益林的劳务补助等支出”。例如，2018年，中央财政森林生态效益补偿方面，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩15元，其中0.25元用于公共管护支出。

关于国家级公益林的划定和管理，原国家林业局和财政部也出台修订了相应的管理办法。2017年，国家林业局和财政部联合印发《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》（林资发〔2017〕34号）。根据《国家级公益林区划界定办法》第七条、第十条、第十二条，主要将生态区位极为重要或生态状况极为脆弱的森林划定为国家级公益林，划定结果要在所在村进行公示，并与林权权利人签订区划界定书。同时，《国家级公益林管理办法》第十二条规定一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动；第十三条规定二级国家级公益林在不影响整体森林生态系统功能发挥的前提下，可以适当开展抚育和更新性质的采伐，适度开展林下种植养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用。可见，根据这些文件，国家级公益林的划定是需要公示并征得林权权利人的同意，但是实践中通常要求整片划入；而且，一旦划入公益林，就要执行较为严格的保护管理规定，相应地也会限制其经济效益的获得。

综合来看，针对国家级公益林的森林生态效益补偿，一方面较为强制地划定公益林，另一方面又予以一定的经济补偿和管护补助。需要说明的是，尽管这里的补助内容是经济补偿和管护补助，但是，从林权权利人视角来看都是由于保护而获得的补偿，无法进行区分。可见，这里的森林生态效益补偿属于比较典型的狭义生态补偿的范围。

除了国家级公益林，省级政府也可以组织划定地方公益林。对于国家公益林，除了中央财政生态效益补偿补助外，一些地方财力较好的省份也会同时予以补偿；对于地方公益林，则由地方财政予以补偿补助。例如，在贵州省，2018年地方公益林森林生态效益补偿方面，地方公益林补偿标准为每年每亩8元，按省、市（州）、县（市、区）4∶3∶3比例分级安排资金，支付给林权所有者或经营管理者。

3.1.2 森林资源培育补助

森林资源培育补助主要是为了鼓励培育森林资源而从良种、造林、抚育等方面予以的补助。根据《林业改革发展资金管理办法》，森林资源培育支出包括林木良种培育补助、造林补助和森林抚育补助。林木良种培育补助包括良种繁育补助和良种苗木培育补助。造林补助是指对造林主体在宜林荒山荒地等人工造林的适当补助。森林抚育补助是指对森林抚育生产作业所需的劳务用工和机械燃油等的补助。森林资源培育补助即是政府提供了良种、造林、抚育等方面的补助政策，然后农户等在这一政策下开展森林资源培育活动。可见，这一政策属于广义的政府生态补偿政策。需要说明的是，森林资源培育的主要目的是更好地保护森林资源，通常也能提供更好的生态效益，但是，有时也会影响生态效益。为此，政策特别规定，“一级国家级公益林不纳入森林抚育补助范围”，也就是说，一级国家级公益林不允许进行任何形式的利用活动，所以也无法获得森林抚育补助，从而避免了森林抚育补助与生态效益补偿之间的冲突。

此外，林业贷款贴息补助也是《林业改革发展资金管理办法》里的一个重要内容。贴息条件中包括各类经济实体营造的生态林（含储备林）、农户和林业职工个人从事的营造林贷款等。林业贷款贴息补助将促进生态林建设和营造林等，从而提供更多生态效益。从这个意义上讲，林业贷款贴息补助也是一种广义的政府生态补偿。

3.1.3 退耕还林补偿

我国在1998年特大洪水灾害之后，逐渐启动了退耕还林工程。退耕还林1999年开始在陕西、四川、甘肃三省试点，2000年试点扩大到中西部地区的17个省（区、市），2002年在25个省（区、市）全面启动。2007年，国务院下发《关于完善退耕还林政策的通知》，把原定的八年补助又延长了八年，但不再新增退耕地还林任务。2014年，我国又启动了《新一轮退耕还林还草总体方案》，提出到2020年，将具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。2017年5月，国务院批准了国家林业局等部门提出的进一步扩大退耕还林还草规模的请示，同意调减18个省（区）3700万亩陡坡耕地基本农田用于退耕还林还草。截至2017年，中央财政已累计下达各项退耕还林资金4706.7亿元。可以说，退耕还林工程是我国资金投入数量最多、涉及农户范围最广的一项生态建设工程。

退耕还林补偿分为首轮退耕还林补偿和新一轮退耕还林补偿两种情形。在首轮退耕还林工程中，政府对退耕还林农户的补助包括三部分，即粮食补助、现金补助以及种苗费，其中粮食补助标准是长江流域及南方地区每亩每年300斤、黄河流域及北方地区每亩每年200斤，而现金补助以及种苗费则是全国统一，前者为每亩每年20元，后者是一次性补贴每亩50元。还经济林补助5年，还生态林补助8年。2007年，国务院把原定的八年补助又延长了八年，延长期内粮食补助标准减半执行，现金补助按照原标准执行。在新一轮退耕还林中，中央财政补助标准为每亩1500元（其中中央财政专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委安排种苗造林费300元）。中央财政安排的补助资金分三次下达给省级人民政府，每亩第一年800元（其中种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元。退耕还林工程的实施，较好地防治了水土流失，改善了生态环境，同时促进了农村产业结构调整、一定程度上促进了农户增收。

从生态补偿来看，退耕还林是较为典型的狭义政府生态补偿。首先，退耕还林耕地的规划和选定主要是基于生态保护需要。例如，《退耕还林条例》要求将以下耕地纳入：水土流失严重的；沙化、盐碱化、石漠化严重的；生态地位重要、粮食产量低而不稳的。这就是说，主要根据耕地的生态特征来规划退耕还林地。其次，补偿标准是统一的、确定的。但是，退耕还林的净收益，也就是退耕还林的机会成本，却由于地块、市场、农户生产能力等不同，会出现补偿标准低于或者高于退耕还林机会成本的情况。例如，根据一般的情况，黄河流域土地生产力相对较低，所以补偿标准能够较好地覆盖退耕还林的机会成本；而长江流域土地生产力相对较高，补偿标准有时并不能很好地覆盖退耕还林的机会成本。综合来看，退耕还林先根据生态状况确定拟退耕还林耕地、再实施统一补偿标准的做法，属于比较典型的狭义政府生态补偿。

3.2 政策讨论

为了加强森林生态系统保护，我国出台了一系列制度政策，其中有些政策属于讨论的生态补偿政策，文章主要分析了森林生态效益补偿补助、森林资源培育补助、退耕还林补偿等政策。需要说明的是，文章主要从政策内容和性质来判断其是否属于生态补偿政策，而非仅仅依据政策的名称来判断。这里所讨论的三类森林生态补偿政策，森林生态效益补偿、退耕还林补偿都属于典型的狭义生态补偿，也即政府强制保护并加以补偿；而森林资源培育补助属于广义的生态补偿，也即政府提供了这一补助来激励农户等经济主体采取相应的森林保护和培育措施。总体来看，这些政策的出台加强了森林生态保护，而且较好地协调了森林生态保护中的利益关系，取得了良好成效。但是，从政策内容和实施效果来看，还存在一些有待完善的地方。

首先，关于生态补偿标准的讨论。针对上述每一个森林生态补偿政策，中央财政的补偿标准都是统一的。统一的补偿标准，便于操作，也便于各级政府和各类经济主体快速而准确地了解国家政策，这样可以更好地实施补偿政策，减少执行中的干扰因素，降低交易成本。但是，统一的补偿标准却与农户等经济主体实际承受的保护成本并不匹配。根据前述理论分析，生态补偿标准的下限是生态保护的成本。现实中不同地区、不同地块、不同市场条件、不同经营水平等都会影响森林保护的机会成本，所以，统一的补偿标准很难覆盖全部的机会成本。而且，生态补偿标准也没有考虑生态区位、生态功能、林分类型、林分质量等因素的影响。一般认为，中央财政森林生态效益补偿标准偏低，特别是对我国南方集体林而言，因为其利用的经济价值较高。退耕还林补偿标准基本覆盖生态保护的机会成本，甚至比一些发达国家的保护补偿标准还高[14]。一般认为，黄河流域或北方地区退耕还林补偿标准能够较好地覆盖生态保护机会成本，地方政府希望扩大退耕还林范围，农户对此的满意度也较高；长江流域或南方地方耕地经济价值较高，退耕还林补偿标准较难覆盖生态保护的机会成本，农户的积极性也相对较低，一些地方退耕还林计划较难落实到地块上。此外，除了中央财政补助外，一些地方政府也根据自身财力配套了补偿标准。一般地，地方财力较好的省份配套的补偿额度也较高。地方政府配套的补偿额度使得实际实施的生态补偿标准不再是中央财政统一标准，但是也引起了一些新的问题。例如，地方配套补偿额度主要根据地方财力而定，而非根据生态保护成本而定，二者有一定偏差；而且，地方财力差别大的省份，补偿额度差别也很大，例如北京市和河北省，生态公益林获得的补偿额度相差较大，然而实际上由于地理位置邻近、市场条件类似，这些公益林的生态保护成本和具有的生态效益差别并不大。总体来看，理想情况下，森林生态补偿标准最好依据生态保护的成本适当调整，至少要覆盖生态保护的成本，而且地方政府配套补偿时也要兼顾保护成本，避免形成过大的横向差距，也要避免出现过度补偿的情形。

其次，关于生态补偿实施机制的讨论。近年来，针对农户的各类扶持性资金，不仅包括森林生态补偿相关资金，也包括农业等相关扶持资金，大都通过农户一本通账户直接拨付。这样的拨付方式有效减少了基层管理人员的干预，有利于资金准时足额支付给农户。从支付方式来看，这是一个较为理想的方式。但是从对农户等行为的激励来看，却未必理想。现在各类资金基本都按照农户公益林、退耕还林等面积核定后拨付，而对于农户应该履行的义务缺少足够的监督考核。例如，针对公益林，需要农户杜绝采伐行为、履行管护责任，但是资金拨付时并非都核查农户是否履行了这些行为。同样地，抚育补贴也不一定核实农户是否开展森林抚育活动。这样的结果就是，政府按照核定的森林面积拨付补偿金额给农户，而未能有效监督、核实其应该履行的行为；农户的相关行为主要依靠自身的认知、社区的规范、基层的管理来约束，未必能实现森林生态补偿政策设计的初衷。此外，这样的拨付方式还会引起商品林和公益林之间的矛盾。因为商品林可以获得造林、抚育等补贴，尽管农户不一定开展这些活动，而公益林仅可以获得生态效益补偿，如果前者高于后者的话，对于农户来说当然希望将森林划定为商品林。如果商品林的补贴能与森林资源培育行为密切挂钩的话，这种负面激励就会减弱。

再次，关于生态补偿中农户等经济主体参与的讨论。在森林生态效益补偿、退耕还林补偿等森林生态补偿政策的制定和实施过程中，农户等经济主体的参与程度相对不足。在森林生态效益补偿中，国家级生态公益林的划定主要是依据森林的生态重要性和脆弱性，尽管也要求在相关的村子公示、征得森林相关权利人的同意，但是，并没有说明公示中如果村民有异议或不同意之后的措施。在之后的补偿中，农户等经济主体在生态补偿标准确定中的参与也不够，也未能充分反映其利益诉求。同样地，在退耕还林补偿中，关于拟退耕还林耕地的规划、补偿标准的设定等，相关农户都参与不足。目前的主要模式是政府通过森林生态系统的生态特征来规划实施范围，补偿标准则在征求地方政府、专家、农户座谈等基础上协商确定，而直接相关的农户参与较少。另一个是退耕还林任务和目标的下达与完成，更是体现了政府推动的特色，这正好就是前文所讨论的狭义生态补偿政策的特点。这在一定程度上影响了农户的利益，但是更容易操作，也有利于整片地保护森林生态系统。未来，随着社会经济发展水平的提高，人们的教育水平进一步提高，以及政府管理精细化水平进一步提高，农户将可以更多地参与到森林生态补偿政策的制定和实施过程中。

4 我国森林保护与利用中的市场生态补偿

森林生态补偿中的市场补偿，即市场主体为其

获得的森林生态系统服务付费，从而为森林经营者提供激励，加强森林保护提供更多生态系统服务。这是由生态服务受益者直接支付的，不需要政府公共财政投入。但是，森林生态系统服务通常具有非排他性，所以较难进入市场进行交易。从实践来看，狭义的市场生态补偿主要是森林碳汇交易，即通过制度创新将森林固碳这一生态系统服务拿到市场上进行交易；广义的市场生态补偿主要是将森林提供的生态系统服务与其他产品一起拿到市场上出售，主要实践包括森林生态旅游、林下经济、非木质林产品森林认证等。

4.1 基于林下经济的市场生态补偿

林下经济是在不采伐林木的前提下，利用林地资源和森林特殊的自然条件，发展合适的种植、养殖、采集、旅游、康养等利用方式的经济活动。我国林下经济基本对应于国外林业经济中的非木质林产品（Non-timber Forest Product）。从经济与生态协调发展来看，林下经济的发展可以实现既保留森林生态系统又促进当地经济发展的效果。国务院办公厅还专门制定文件《关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号）来促进林下经济的发展。

从森林生态补偿视角来看，林下经济可以视为一种广义的市场生态补偿。与传统的采伐林木相比，发展林下经济可以提供更多的森林生态系统服务，而且可以通过将其中的一些服务通过林下经济的形式在市场上出售获得收益。例如，基于森林生态系统发展旅游，实际上利用了森林净化空气、游憩审美等生态系统服务。

现实中，林下经济的具体形式包括森林旅游、森林康养、药材、蘑菇、蜜蜂、板栗等各种形式，不同的项目在技术、市场等方面面临不同的约束。总体而言，林下经济基本上具有农林经济的基本特征，通常需要在资金、技术、市场、品牌等方面予以引导和必要的支持。

4.2 基于林业碳汇交易的市场生态补偿

固碳是森林生态系统提供的一项重要生态系统服务，森林固定的碳汇到市场上出售从而获得收益，便是典型的狭义市场生态补偿。为了应对全球气候变化，世界和我国逐渐建立了碳排放交易市场，促进温室气体减排。其中，森林碳汇或林业碳汇也是碳交易市场的重要内容，这为建立市场生态补偿提供了渠道。

我国林业碳汇参与的交易项目主要包括三种类型。其一，《京都议定书》建立的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）中的林业碳汇项目，自2004年启动至2015年，我国国家发改委批准了6个林业清洁发展机制项目[15]。

其二，中国碳交易市场中认可的中国核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）中的林业碳汇项目。主要是在国内碳交易市场上进行出售的林业碳汇项目。国内碳交易市场从2012年开始试点建立，到2014年已经建立了北京、上海、天津、重庆、深圳、广东、湖北等七个碳交易市场，2017年进一步启动全国碳排放交易体系，这为林业碳汇项目提供了市场环境。不过，国内碳交易试点市场对CCER交易比例有限制，其中，广东、湖北、天津、深圳的上限为10%，重庆为8%，北京和上海为5%[16]。国家发改委已经备案了针对林业碳汇项目的三个方法学，即碳汇造林项目方法学、竹子造林碳汇项目方法学和森林经营项目方法学。截至2017年3月，已经在网上公示的CCER林业碳汇项目共98个[17]。

其三，其他自愿类项目，例如贵州单株碳汇精准扶贫项目、中国绿色碳汇基金会倡导的多种林业碳汇项目等。其中，贵州单株碳汇精准扶贫项目是在脱贫攻坚的背景下创新出来的。2018年6月，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出“鼓励纳入碳排放权交易市场的重点排放单位购买贫困地区林业碳汇”。贵州单株碳汇精准扶贫项目2017年开始试点启动，科学测算贫困户树木的碳汇量，放到“贵州省单株碳汇精准扶贫平台”，供有意愿的个人、企业、事业单位和社会团体购买。尽管这一项目的主要目的是脱贫，但实际上是出售了贫困户森林提供的固碳服务，所以也是一种市场生态补偿。

整体来看，近年来我国林业碳汇项目发展较快，但是也存在一些问题。其一，林业碳汇需求相对不足，主要是目前碳排放配额设置仍然较为宽松，企业的排放配额已经基本满足其需要，所以不再需要购买配额。但随着气候变化问题日趋严重，碳排放管控日益严格，同时碳交易市场逐渐完善，配额将成为排放企业的紧约束，从而会形成对林业碳汇的需求。其二，林业碳汇项目供给的交易成本高等，主要原因包括技术要求严格、整个流程复杂等[16]。可以考虑对林业碳汇项目的生成提供一定的技术和资金支持，降低交易成本，促进林业碳汇更好地参与市场交易。