“一号检察建议”诞生记

刘亚

那么，这份“一号检察建议”究竟从何而来，又为何而发？这要从首席大检察官首次列席最高法审判委员会的案件说起

3月12日，最高人民检察院检察长张军第一次以首席大检察官的身份向十三届全国人大二次会议作工作报告。这份报告中提到的“一号检察建议”一经发布即引起社会的高度关注。

在这份于2018年10月19日向教育部发送的《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》中，最高人民检察院认真分析办理的性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，提出三项具体建议。因这是最高检首次直接向国务院组成部门发送检察建议，也是最高检首次发出的社会治理创新方面的检察建议书，编号为一号，故称为“一号检察建议”。

在清华大学法学院教授张建伟看来，少年儿童的安全保障是社会高度关注的问题。“一号检察建议”既切中当下未成年人保护工作的不足，也满足社会对于公权力积极作为的期待，既有推动实际问题得到及时解决、消除隐患的治理作用，也赢得了相关部门和社会民众对于检察机关维护公共利益的职能发挥的认同和赞许，是检察权运行历程中取得的一个值得高度评价的进步。

那么，这份史上首次发给教育部的检察建议究竟从何而来，又为何而发？这要从首席大检察官首次列席最高法审判委员会的案件说起。

首席大检察官首次列席最高法审判委员会的案件

2018年6月12日，因为一起关于小学教师性侵未成年学生的抗诉案件，张军检察长首次依法列席最高法审委会会议，会议由最高人民法院院长、首席大法官周强主持，最高法17位审委会委员悉数出席。

这起案件的被告人齐某，男，1969年1月出生，是一所乡村小学的班主任。2011年夏天至2012年10月期间，齐某利用午休、晚自习及宿舍查寝等机会，在学校办公室、教室、无人的宿舍等地方多次对两名被害女童（均为10岁）实施奸淫、猥亵，并以外出看病為由将其中1名女童带回家中强奸。此外，齐某还在女生集体宿舍等地多次猥亵多名10岁至11岁的女童。

2013年4月14日，某市检察院以齐某犯强奸罪、猥亵儿童罪对其提起公诉。同年9月23日，该市中级法院作出判决，法院认定齐某犯强奸罪，判处死刑缓期二年执行，剥夺政治权利终身;犯猥亵儿童罪，判处有期徒刑四年六个月;决定执行死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身。被告人齐某未提起上诉，判决生效后，本案报该省高级法院复核。

之后，该案经过数次重审，2016年1月20日，该省高级法院经审理，作出终审判决，认定齐某犯强奸罪，判处有期徒刑六年，剥夺政治权利一年;犯猥亵儿童罪，判处有期徒刑四年六个月;决定执行有期徒刑十年，剥夺政治权利一年。该省检察院认为该案终审判决确有错误，提请最高检抗诉。最高检经审查，认为该案适用法律错误，量刑不当，应予纠正。2017年3月3日，最高检依照审判监督程序向最高法提出抗诉。

2017年12月4日，最高人民法院依法不公开开庭审理本案，最高检指派检察员出席法庭，辩护人出庭为原审被告人进行辩护。2018年6月11日，最高人民法院召开审判委员会会议审议本案，最高人民检察院检察长张军列席会议并发表意见，明确指出原审判决存在的错误，并从情节认定、法律适用、量刑建议等多个方面阐述了检方观点。最终，最高法经审理采纳了最高检的全部抗诉意见，依法改判齐某无期徒刑。这一案例后来被作为最高检2018年11月下发的第十一批指导案例之一下发全国。在案例发布前，张军检察长要求将该案当事人及案发地点、相关办案检察院、法院均做模糊处理，最大限度保护涉案未成年人隐私。

正义得到了伸张，但检察监督并未就此结束。据最高检第九检察厅齐某抗诉案的承办人介绍，张军检察长在案件改判后多次强调，要思考如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后，为每个家庭、每一所幼儿园和中小学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感。根据张军检察长的要求，第九检察厅的检察官们一方面结合齐某案开始“解剖麻雀”，一方面去往各地调研，形成了一份足迹遍布全国的调研报告，详细分析危害校园安全犯罪的整体状况、案件类型和原因，并提出相应对策和建议。

调研报告指出，近年来，幼儿园和中小学教职员工性侵害幼儿园儿童、中小学学生犯罪案件呈上升趋势，而且相当数量的案件的犯罪时间长、侵害次数多，一案侵犯多名学生，犯罪情节非常恶劣。在今年最高检工作报告中也披露，性侵、拐卖、虐待、伤害未成年人犯罪持续多发，2018年起诉50705人，同比上升6.8%。要想遏制和减少未成年学生遭受违法侵犯，不仅要依靠公安、司法机关的严厉打击，更有赖于教育主管部门的源头预防，通过堵漏建制来斩断伸向孩子们的黑手。于是，最高检决定：向教育部发送检察建议。

检察长与教育部长通电话后

因为是“史上首次”，最高检对发出检察建议十分慎重。不仅由张军检察长亲自指导部署撰写工作，连建议书的封皮都经过精心设计。

“这份建议书由当时的最高检未成年人检察工作办公室，也就是现在的第九检察厅办公室检察官进行起草、初拟，不仅分析问题，紧紧围绕办案和调研发现的问题，在提出检察建议之前也系统研究了有关校园安全的法律法规、文件，最终形成检察建议。”最高检第九检察厅相关工作人员说，这也对我们提出较高的要求，不仅在行文上要求表述准确、语言精练，更要求建议切实可行，于法有据。在我们形成初稿之后，最高检法律政策研究室进行了逐字逐句的斟酌修改，还经过了最高检检委会会议审议，确保反映的问题精准、提出的建议可行;同时，还正式发函征求教育部意见，根据其意见对检察建议书作了进一步的修改。

最高检办公厅主任王松苗介绍，当时分管未检工作的孙谦副检察长工作非常细心，也有担心对方不太了解检察建议的顾虑，建议张军检察长在发出建议之前与教育部部长先进行沟通。张军检察长与陈宝生部长通电话后，陈宝生部长特别重视，除感谢最高检对预防未成年人性侵犯罪等问题的关注支持外，还特别希望在建议上加一句“督促地方政府落实”。正是这句话，促使最高检党组要求把工作进一步做到家，陈宝生部长电话里的建议被张军检察长在多个场合提及。据透露，在最高检工作报告分别征求各方意见的五次座谈会上，几乎每个与会者都知晓了教育部部长的这句话。

张军检察长为何要反复强调陈宝生部长“督促地方政府落实”这8个字？这是因为保护祖国的花朵、真正地关心孩子，必须让制度落地，而最关键的一步还在于落实;必须按照习近平总书记提出的“全面深化改革，一分部署，九分落实，人民群众获得感、幸福感、安全感是最终检验标准”，扎扎实实将工作做到实处，实在是任重而道远。

历经三个月有余，在与教育部沟通后，经过多部门反复论证修改，数易其稿，这份最高检历史上的首份社会治理创新方面的检察建议书终于出炉。

在张建伟看来，最高检基于一起强奸、猥亵多名女童的抗诉案件，敏锐地意识到应当将少年儿童的人身安全问题当作最为关切的问题，向教育行政部门发出“一号检察建议”，显示了检察机关作为公共利益代表者的责任担当，也凸显了检察机关在新时代有所作为的责任意识。这项建议的内容，是与检察机关对于未成年人保护工作的重视分不开的，正是由于各级检察机关对于涉未成年人案件高度重视，对于此类事件的调查研究和预防做出过很多实际工作，才有了这一份厚重的“一号检察建议”的出台。

“一号检察建议”背后两层深意

何为“一号检察建议”呢？所谓检察建议，是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段，其适用范围已经广泛存在于检察工作方方面面。

为何冠名为“一号”呢？据最高检第九检察厅相关工作人员介绍，“一号”的背后有两方面深意。一方面，过去最高检都是对办案机关提出检察建议，向有关主管部门发送检察建议，但这次是最高检直接向国务院组成部门发送检察建议，当属首次。另一方面，这也是首次最高检发出的社会治理创新方面的檢察建议书，编号为一号，故称为“一号检察建议”。作为“历史首次”的“一号检察建议”，其内容主要包括三部分：一是建议进一步健全完善预防性侵害的制度机制。二是加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查。三是依法严肃处理有关违法违纪人员等。

2018年10月19日，最高检正式向教育部发送编号为一号的《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》。那么，教育部在收到这份“历史首次”的检察建议书后，是如何回应的呢？

今年1月17日，在北京举行的全国检察长会议上，张军检察长在讲话中说，最高检发出的首份检察建议得到教育部的积极回应。2018年11月，教育部迅速发出了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，要求各地教育行政部门和学校要切实从性侵害学生案件中吸取教训，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等工作。

“另外，教育部于2018年12月29日，向最高检来函回复。函件中表示，教育部党组收到‘一号检察建议后高度重视，陈宝生部长亲自部署贯彻落实工作，成立由有关司局组成的工作小组，对检察建议书进行认真学习和研究，形成下一步工作方案，并迅速启动有关工作。”最高检检委会专职委员、研究室主任万春介绍。

同时，教育部提出4项改进措施。一是做好顶层设计，完善未成年人学校保护制度。就学校安全与预防学生性侵害、保护学生权益问题开展联合调研，与有关部门联合制定《未成年人学校保护规定》，研究制定《学校法治副校长选任及职责规定》。二是落实管理责任，构建未成年人学校保护体系。建立教师资格申请人违法犯罪信息前置查询制度，建立完善全国统一的教师信息平台。建立常态化校园安全隐患定期排查，健全教育系统执法体制和违法违纪人员处理机制。三是加强安全与法治教育，提高未成年学生自我保护意识和能力。把安全教育纳入课程体系，提高学生自护意识和自救能力。持续办好“法治进校园”活动。四是凝聚各方力量，形成校园安全管理工作合力。探索建立未成年人学校保护部门联动机制和案件处理快速反应机制。引入社会力量共同参与未成年人保护工作。

实际上，双方的沟通合作在回复前就已经展开。2018年12月25日，刚成立的专门负责未检工作的最高检第九检察厅迎来了第一批来访嘉宾。教育部政法司有关负责同志受部主要领导委托，主动登门听取对“一号检察建议”落实工作的意见。下一步，教育部还将进一步加强与最高检的沟通配合，在完善未成年人保护顶层设计、构建未成年人学校保护体系、加强未成年学生法治教育等方面进行深入合作，共同推动“一号检察建议”落到实处。

另外，“一号检察建议”还曾得到国务院领导的高度关注。2018年，参观“中国改革开放四十周年成果展”时，张军检察长向国务院分管教育的副总理就“一号检察建议”作了汇报，这位领导认为性侵未成年人案就要依法从严，依法重判;当这位副总理拿到最高检的“一号检察建议”后，在批示中充分肯定了“一号检察建议”，强调最高检的工作是从源头上保护学校安全、维护儿童权益，支持司法部门依法严惩犯罪，还校园一片净土，并且指示必须做好，更要落实。

检察建议的生命在于落实

检察建议的生命在于落实，而落实的关键在于刚性。在上海市法学会未成年人法研究会会长姚建龙看来，“一号检察建议”是通过个案促进制度完善、强化未成年人保护机制，案结事不了、放大办案效果，有力地促进了教育部和全国教育部门以及学校加强对未成年学生的保护。

作为一名特级教师，全国人大代表、福建省漳州市实验小学党委书记兰臻认为，检察建议是强化法律监督的重要方式，也是在建设法治国家的大背景下，检察机关积极参与社会综合治理的体现，是预防和减少违法犯罪的一种重要措施。全国人大代表、河北省定州市西关南街小学副校长柴会恩也认为，检察机关发建议不是一发了之，而是件件跟踪到底，各方面形成合力，向着双赢多赢共赢的目标迈进，这样的检察建议才会“柔中带刚，落地有声”。

“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。”“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性！”这是张军检察长最初在2018年大检察官研讨班上的明确要求。

为了把“一号检察建议”做成刚性、做到刚性，最高检向各省、自治区、直辖市检察院，新疆生产建设兵团检察院印发建议时，要求各地及时将检察建议书抄报本省教育主管部门及主管省（区、市）领导，并将本省检察机关开展未成年人保护工作情况、存在的问题一并报送。据最高检第九厅工作人员介绍，因为考虑会同教育行政部门落实将更有力度，司法机关毕竟和行政部门在这个问题上有不一样的职能和履职方式，很多工作需要检察机关帮助去促进、协调。因而，最高检要求“做到刚性”必须“以上率下”，把检察建议发给各省检察长，各省检察长围绕具体情况写出本省的建议，然后发给分管省长和教育行政部门，同时把最高检的“一号检察建议”附在后面，督促地方政府落实。如今，“一号检察建议”已发出近九个月，究竟成效如何？

“‘一号检察建议对教育的重视不是挂在嘴上，而是落在行动中，见在实效上。”全国人大代表、江西省委教育工委书记、教育厅厅长叶仁荪告诉记者，长期以来，最高检始终高度关心、支持教育事业发展，特别是去年，针对未成年人犯罪人数上升的态势，最高检向教育部发出了历史上第一号检察建议之后，各省检察院同步落实，成效显著。2018年11月12日，江西省检察院将“一号检察建议”及该省检察机关开展未成年人保护工作情况抄报该省分管教育的副省长、教育厅，并提出三方面工作建议。之后，又将“一号检察建议”转发给各市级检察院，要求遵照执行。江西省教育厅很快作出了回应：形成《关于落实省领导批示精神进一步加强未成年人保护工作情况的报告》，就落实“一号检察建议”提出四个方面共十三条具体措施;下发《关于转发〈教育部办公厅关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知〉的通知》，从五个方面对进一步加强全省中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作进行专门部署。省级层面的良好沟通，为“一号检察建议”在江西省落地生根开了个好头，各地也纷纷响应。这足以说明，“一号检察建议”是踏石留印、抓铁有痕的。

“在检察机关发出‘一号检察建议书后，我关注到教育部已经就落实‘一号检察建议的情况及工作安排向最高检进行书面反馈，并起草了《未成年学生学校保护规定（稿）》，全面启动整改。作为一名教育工作者，我要为最高检和教育部点赞。”全国人大代表，黑龙江省哈尔滨市花园小学校长、党支部书记曹永鸣表示，这份建议对加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等方面工作有着不容忽视的推动作用。

“‘一号检察建议是非常赞的，我对‘一号检察建议持充分积极肯定态度。”“女童保护”基金负责人、北京众一公益基金会理事长、凤凰网公益主编孙雪梅告诉记者，一号检察建议最重要的作用在于，它很大程度推动了儿童防性侵教育的普及。以前关于防性侵也有很多文件，但或多或少存在以文件落实文件、防性侵教育落实不到位的情况。但是，自从2018年10月最高检向教育部发出“一号检察建议”之后，各地教育部门、检察机关结合当地实际情况，通过实地走访、调研，出台了对教职员工入职信息查询和行业禁止、黑名单制度等多种制度，大大加强了校园性侵的事前预防，一定程度减少了性侵未成年人案件的发生。

“对女童保护组织来说，我最直观的感受是，全国各地检察机关、教育部门开始与女童保护组织联系，比如江西省检察院与女童保护组织建立合作关系，由检察机关选派人员，经过我们培训及考核，顺利通过考核的讲师才能进入学校给学生授课，普及防性侵知识。”孙雪梅表示，在“一号检察建议”的落实过程中，希望这不只是一年的工作，而是一件长期的、持续性的事情。同时，教师、讲师的培养也不是一蹴而就的，防性侵教育涉及儿童心理学、犯罪学、社会公众学、法学等多方面知识，师资力量的培养需要时间积累，也是一个需要持续的过程。

不可能一蹴而就

“从目前的情况看，不仅教育部对‘一号检察建议高度重视，制定一系列加强校园安全建设，有效预防校园性侵害的制度、举措，基本上所有省级政府分管领导都对这项工作做出批示，提出要求。”在5月22日最高檢召开的新闻发布会上，最高检第九检察厅厅长史卫忠就推动落实“一号检察建议”相关情况进行介绍。

史卫忠表示，在决定制发“一号检察建议”同时，最高检就高度重视检察建议的落实问题，要求把“一号检察建议”做成刚性做到刚性，在推动校园安全建设方面取得实实在在的效果，形成示范标杆。因此，一是在起草检察建议稿的过程中，征求了教育部的意见，对相关内容进行了修改，确保“一号检察建议”的针对性、可行性，以得到教育部的认同和支持。二是在向教育部发出检察建议的同时，还下发各地，要求各地检察机关结合本地实际做好落实。三是今年以来，最高检联合教育部或者单独派员赴四川、河北、江西、上海、江苏、福建、甘肃、内蒙古等省市进行调研督导，深入中小学、幼儿园，检查督促“一号检察建议”的落实。

“但我们在工作中发现，包括一些检察人员在内，对落实好‘一号检察建议的重要性没有充分认识，导致工作停留在面上。”史卫忠介绍。一些地方学校领导、老师对“一号检察建议”的主要内容并不知晓。个别地方学校仍然存在没有建立安全制度或者安全制度虚化的问题。比如我们在调研督导中仍然发现一所学校由男性宿管员管理女生宿舍，某地前不久甚至又发生了男性宿舍管理员猥亵女生的案件。对此，我们已督促有关学校进行立即整改，并对涉嫌犯罪人员依法追诉。

“上述问题也说明，全面深入落实好‘一号检察建议并不容易，不可能一蹴而就。”史卫忠表示，因此，最高检前不久下发了关于进一步做好“一号检察建议”监督落实的通知，建立了监督工作制度和工作台账，明确监督的方式方法和重点，要求各地检察机关把监督“一号检察建议”的落实作为一项经常性的工作抓实抓好。我们要求上级院主管部门、院领导在赴基层进行调研时，把“一号检察建议”的督导工作作为必选工作内容。同时监督落实好“一号检察建议”也是检察官担任法治副校长、开展法治进校园的重要职责。最高检也会定期通报各地工作情况，和教育部进一步密切配合，把这项工作持续深入推进。