日本“免费教育法”折射出什么

吴限

日本东京一所小学的萌娃们。

2019年5月10日，日本国会通过了“幼儿教育和托育免费法”及“低收入家庭学生免费上大学法”两部法案，并将分别于10月和明年4月实施。在经济增长乏力、生育率持续低位徘徊、少子化与贫富差距日益严重等背景下出台这些法案，不仅考验安倍政权的执政能力，也显露出其背后的多重利益考量。

教育支出成国民负担

自上世纪90年代泡沫经济崩溃，日本经济便陷入长期低迷。经济的不景气直接影响了国民收入水平，也使教育支出渐成国民负担。据日本财务省数据，截至2016财年底，日本政府债务余额达1071.56万亿日元，均摊到国民头上，每个国民的负债额约为845万日元（约合人民币51.1万元）。个人名义上的债务负担加重意味着家庭的贫困化加剧。这并不是指纯粹的衣食住行等基本生存要素缺乏的“绝对贫困”，而是无法维持最低生活标准、无法享受到基本生活习惯和生活方式的“相对贫困”。按照厚生劳动省的最新统计，日本家庭的平均年收入为560万日元（约合34万元人民币），而教育支出约占家庭收入的1/4。家庭的贫困化意味着实际子女教育支出的减少。

事实也的确如此。据统计，目前有一半以上的日本大学生需靠申请助学贷款继续和完成学业，而拖欠贷款不还者比例也很高。有关数据显示，在41个经合组织（OECD）成员国中，日本儿童的贫困化程度令人担忧。在日本39个都道府县中，有儿童的贫困家庭超过10%。更有学者认为，日本的贫困是一种“隐形贫困”或“看不见的贫困”，其实际的贫困化程度比统计数字所反映的要严峻得多。总之，教育支出已让众多日本家庭背上沉重负担。

教育的贫困化是不容忽视的社会性问题，根源于国民生活的贫困，关乎国民的福祉、社会的安宁和政权的稳定。正因如此，安倍政权一直将推动免费教育作为其施政纲领的重要政策选项，作为对国民的一项政治承诺。幼儿教育托育免费化与大学免费教育化构成第二届安倍政权在教育领域的主要政策方针。2017年安倍将幼儿教育和托育免费化作为竞选公约，承诺在获胜后将予以推动实现。2019年2月在内阁会议上又正式通过了与幼儿教育无偿化相关的支持性修正法案。关于大学教育免费化，安倍曾表示要将其写入《日本国宪法》，从宪法层面规定所有国民都有免费接受大学教育的权利。但因修宪问题的复杂性和敏感性，加上并未达成党内共识，最终不了了之。但此次能够作为法案获得国会通过，并很快落地执行，也算是安倍兑现了自己的政治承诺。

因应少子化问题的重要举措

近30年来日本低生育率和少子化问题日益严峻，已严重制约经济和社会发展。日本政府也曾制定育儿补贴政策加以应对，但由于财政支援力度不足，没有达到预期效果。安倍政府吸取了之前的经验教训，有意加大补贴力度和覆盖面，欲将“免费教育法”作为因应少子化问题的重要举措来根本改善育儿环境。实际上，“免费教育法”的出台的确让提倡多年的教育免费政策真正落地，并且以立法而不是一般政策的形式出台，也意味着日本的免费教育有了法律保障，将会成为一项长期性的惠民政策。这无疑给国民吃了一颗“定心丸”，预计会在很大程度上改善国民不想结婚、把生养孩子看做负担等消极状况。

按照法案规定，所有3?5岁的儿童都将免费上幼儿园，低收入家庭0?2岁的儿童可免费上托儿所。据推测，法案实施后将有约300万儿童受益。在高等教育方面，按照法案规定的减免低收入家庭学生上大学的学费并给予不用偿还的给付型奖学金推算，国立、公立大学减免学费达到每年54万日元，奖学金补贴为35万?80万日元;私立大学减免学费达到每年70万日元，奖学金补贴为46万?91万日元。受惠人数共计约75万人。

依照这个推算结果，如果法案能够顺利并且长期实施，将有望在未来提升日本的生育率和减缓少子化。对此，安倍本人也信心满满地表示，教育免费将让日本“朝着容易生养的国家大幅转变”。

免费教育法虽顺利获得国会通过，其立法初衷也是良善的，但法案本身仍存在诸多问题，在之后的执行过程中将会影响国民对其的态度和最终的执行效果。

一是教育免费可能口惠而实不至。此次教育免费法并非规定一概免费，而是在申请资质、补贴额度和适用范围等方面都有所限定。在幼儿教育和托育方面，对符合认证条件之外的保育园的保育服务费用就不是全免，而是设置了每月的补贴上限，即3?5岁儿童每月补贴3.7万日元、0?2岁幼儿补贴4.2万日元，但学校餐费由家长全额负担。

若根据厚生劳动省的核算，日本3岁儿童使用认证外保育设施的平均费用为每月4万日元。也就是说，即使获得补贴，每月仍需自己负担约3000日元。而在费用高的东京都，有的认证外保育设施的保育费每月超过10万日元，个人负担的費用将会更多。

对寒门子弟上大学的学费减免，法案也明确规定，家庭年收入不超过270万日元（约合16万元人民币），补贴全部学费;家庭收入在270万?300万日元或300万?380万日元之间，则提供2/3或1/3的学费。

按照上述的补贴标准，国民实际获得的相关补贴有限，如果再考虑到这些补贴并不是政府部门通过精简预算或者削减国防等开支省出来的，而是通过增税换来的，也就是说最终是由国民买单的话，那所谓的教育免费不但不能减负，反而会变向增加税收负担。难怪有网友认为“创立大学免费制度的目的就是要趁机提升消费税”，“只不过是借明天的钱来解决今天都解决不了的问题”。

二是立法的价值取向遭受质疑。有声音认为，法案将认证外的育儿设施列入免费化对象，将会导致忽视办学资质继而引发安全隐患方面的问题。安倍对此解释称：“因有人不得不选择认证外的保育设施，从减轻负担的角度出发，把认证外的保育设施也列入免费化对象”，但仍遭到立宪民主党等野党的批评。在野党方面普遍认为这种做法“有可能将应该被淘汰的低质量设施列为免费化的对象”。另有意见认为，法案专注于对低收入家庭大学生进行补贴而忽视读职业高中、短期大学，以及高中毕业后就去工作的年轻群体，会造成新的不公平，法案在价值取向上倾向于支持所有年轻人读大学，会无意中强化“大学学历至上”主义。

公心不足，夹带“私货”

可以说“免费教育法”的出台的确是安倍政府给予国民的一项福利政策，但这绝不是其惟一的初衷，其中还夹带诸多私心：

一是以教育免费为借口，欲在增税问题上获得国民的理解和支持，为今年顺利完成消费税上调10%扫清障碍。按照法案现行的给付标准，每年所需经费，幼教幼托部分约7764亿日元，高教部分约7600亿日元。按照计划，所用资金将来自拟调涨到10%的消费税。实际上，日本政府在多年前就曾计划将消费税提高到10%，但因屡遭国民反对，而一直未能如愿，上调的时间表也是一拖再拖。此次安倍政权将巧妙利用补贴教育的机会来实现增税预案。

二是以教育免费为招牌，博得更多民意支持，来维护和巩固其后期政权的稳定。安倍执政之路虽然悠长但也波折不断，尤其是“森友学园”丑闻令其名誉扫地，急需消弭丑闻影响。免费教育就是他挽回民众支持、扭转不利局面的手段之一，当然也是其应对今年夏天参议院选举的手段之一。

三是欲将其与修宪进行捆绑，减少修宪阻力。安倍把修宪作为其个人政治抱负和实现军事大国化的必由之路，但修宪毕竟难度较大，不仅国际社会众目睽睽，国内在野党势力和众多民众也极力反对。由此安倍希望利用免费教育博得更多民意支持，而在执政后期加速甚至完成修宪。另需注意的是，虽然安倍将免费教育写入宪法的意图没有实现，但出台一个低于宪法层级的一般性法案可视为安倍在尝试性地渐进推进修宪。因为，在安倍的修宪议程里，教育和修宪早已捆绑在一起，如果该法案获得民众的支持，执行一段时期后，安倍很可能会绑架民意，以根本保证民众享受免费教育的权力为借口再次启动修宪议案，届时来自民众的阻力很可能会减少，通过的概率也有望提高。