特朗普对台军售：美国“扶台抑华”的主要抓手

陈艺元

2019年4月15日，美国国防部国防安全合作局通知国会一笔价值5亿美元的对台军售订单，内容为F-16战斗机飞行员培训、维护及后勤项目。这是特朗普政府上台以来启动的第三次对台军售。随后，中国外交部发言人对此劣行进行严正回应。美国经年累月的对台军售行为是对中美关系产生不良影响的“顽疾”，更可怕的是，此疾是一項美国政府长期坚持的政策，会不定期发作，造成中美关系震荡。

“当今世界面对的是百年未有之大变局”，中美关系也面临新的困难和考验。特朗普政府上台以来，美对台军售“抑华制华”的地位再次得到提升。2018年8月，特朗普签署了《美国2019财年国防授权法案》，该法含有要求美国政府应经由对外军售、直接商售及产业合作，强力支持台湾获得防御性武器，并应确保及时检讨与回应台湾提出的军购需求，以改善“对台军售的可预测性”的条款。2019年1月1日，特朗普总统签署了包含鼓励定期对台军售的《亚洲再保证倡议法》，再次为美国对台军售定期化和常态化提供了法律保障。2019年5月8日，美国众议院全票通过“2019年台湾保证法”，该法案支持“台湾是美国自由开放印太战略的重要部分，因此对台军售应该要成为常态，尤其应协助台湾发展及整合不对称战力。”该法案与同天通过的“重新确认美国对台及对执行台湾关系法承诺”决议案，一再表明美对台军售作为美国“扶台抑华”主要抓手的重要地位。事实证明，以上美国国会通过的法案和决议相关内容全部落实到特朗普政府具体对台军售行动中。

对台军售模式出现重大改变

特朗普政府2017年1月上台以来共通知国会三笔对台军售案，金额均不大，共22.5亿美元，较之于奥巴马政府第一任期的119.04亿美元，金额上相形见绌。从售武的内容来看，军售分别为奥巴马未完成的对台军售项目和战斗机配件及售后服务项目，售武类型聚焦于提高台湾空力和不对称作战能力。值得关注的是，伴随第三笔军售案前后国防部还公布了两笔涉台商业合同。2019年3月26日和4月18日，美国国防部网站上发布了对台军售商业合同公告，分别为美国军火商雷神公司获取的价值约4998万美元的海军舰艇的相关雷达翻修军售合同和价值241.4万美元的短程空对空导弹（AIM-9X Block II型响尾蛇导弹）以及相关配件（含响尾蛇导弹训练弹）的军售合同。

总体来看，特朗普政府对台军售呈现出化整为零、小步快跑、每年例行、鼓励商售、配件为主的特点。特朗普政府改变了奥巴马政府时期包裹式军售的方式，恢复了共和党小布什总统任内量少批多的形式，以实现美对台军售的常态化，降低军售敏感度。虽然从数量上，特朗普政府对台军售尚处低位，然而其对军售模式作出的一系列重大改变，包括容许技术转移、鼓励商售、聚焦不对称作战武器等趋势，势必对未来美对台军售和两岸局势产生重大影响。

值得引起注意的是，特朗普政府对台军售模式的重大变化，呈现出官商并举、鼓励商售的新特点。

传统上，美对台军售是“政府间”销售模式，民间企业只起配合协助的作用。而特朗普上台后，主动把军工企业推至前台，同意这些军工企业直接与销售对象进行谈判。2018年4月7日，美国务院对台签发“营销核准证”（Marketing License），允许美国公司以商业销售模式为台湾潜艇制造提供相关敏感技术，这就等于给美国军工企业提供了一个“授权书”，同意其直接与台湾进行谈判。这是台湾宣布“自制潜艇”以来，美国政府首次正式表态在潜艇技术上放宽对台湾的限制，为台既定的“潜舰国造”计划打了一针强心剂。这也意味着此前美国对台军售多由“官方销售主导”的模式逐渐向“官方销售与商业销售并举”的模式转变，销售的主体也会由此前的“官方主导、民间配合”模式向“官民同步、民间先行”的模式转变。

商业销售的灵活性能够确保美台之间进行更多隐密的实质性的军事安全合作。尤其是美国可能会配合蔡英文当局军事力量升级的企图以及军事战略的调整，在先进武器装备的开发和生产——如常规潜艇和高级教练机方面对台湾方面进行秘密技术转移，或是采取商售形式进行变相的合作研发。

首次军售：集中于协助台湾培植不对称战力

2017年6月29日，特朗普政府上台后不久，就向国会通知了价值14亿美元的对台军售案。事实上，这笔军售内容是上届政府的拖延军售。奥巴马政府原定于卸任前、在2016年底宣布金额约10亿美元的对台军售案，后因政府内部反对而叫停。因此特朗普总统刚上台后就迫不及待地宣布了这笔已经“成熟”的对台军售，以满足多方利益。

该军售案所包括的内容，如对早期预警雷达的技术支持、反辐射导弹、MK48重型鱼雷和标准-2导弹均为典型的提高台湾不对称战力武器。该笔军售最大突破是出售56枚AGM-154联合距外武器（Joint Standoff Weapon，JSOW）和50枚AGM-88B 高速反辐射导弹（Highspeed Anti-Radiation Missile， HARM）。JSOW是具有隐身能力地打击防空设施的中程投掷滑翔炸弹，高空投掷可在130公里外精准命中目标。此类导弹具有先发制人的战略能力，能够对机场形成威胁，是典型的非对称作战武器。HARM导弹则是台湾求购已久的武器，具有锁定对方雷达波发射源，以三倍音速发动袭击的能力。

特朗普政府上台伊始即宣布对台军售，是继他在2016年底赢得总统选举后一系列“亲台抑华”行动的一部分，此举亦有助于其兑现对华强硬的竞选主张。

这单军售案充分表现出不对称战力武器已经成为美对台军售重要组成部分，售台武器装备集中于协助台湾培植不对称战力。鉴于大陆军事科技的飞速发展，两岸军力差距日益扩大的趋势不可逆转，美方认识到维持“两岸军力平衡”已不复可能，转而怂恿台当局发展所谓着重击破对手弱点或要害的不对称战力，以争取局部性相对优势，最终实现“以小搏大、以弱克强”。

第二次军售：旨在强调采取个案处理的方法

2018年9月25日，美国政府宣布价值3.3亿美元的对台军售案，包括F-16、C-130、F-5和IDF四款战斗机的配件及维修服务。

该军售内容被台湾称为“凤展专案”，属于升级F-16A/B战斗机系列合同。由于此次军售案数额较小，内容单一，是奥巴马政府升级F-16A/B战机的后续部分，因此未掀起太大波澜。該案具有代表意义的是特朗普政府时隔一年后再次对台售武，意在打破前民主党政府包裹式军售方式，采取个案处理的方法，以此表明对台军售的常态化和加强美台军事合作的态度。此外，对军售采取个案处理，会大大简化美对台军售的流程，实时反映台湾的紧急需求，提高对台军售的效率。

同时，第二次军售案是特朗普政府抛出《美国国家安全战略》报告、挑起中美贸易争端，继而推出一系列对抗性的对华政策、导致中美关系快速降温后的第一个对台军售案。此时如果推出较大规模的军售必然会引起中方强烈反弹，进一步恶化两国关系，对特朗普政府既定战略产生不利和不必要的影响。因此特朗普政府权衡利弊，在实现对台军售常态化和加强美台军事合作目标的前提下，抛出数额较小且不敏感的第二次对台军售案。

第三次军售：加强对台军人员的培训和美台军事交流

2019年4月15日宣布的价值5亿美元的军售案类同于第二次军售案，也是升级F-16A/B战机系列合同的一部分。其中含有人员培训、飞行训练、参加演习、教练弹射击等培训和军事交流等方面的“软合作”，表明美方近年来在加强对台军人员的培训力度。从另一个侧面也表明近年来美台两军军事合作与交流力度得到凿实加强。

在美国犹他州希尔空军基地执行战斗演练任务的F-16型战机。

从出售时机看，美国一年一次、三年三次的军售行为是美对台军售常态化的重要表征。如此频率也让内焦外困的台湾地区领导人坚信，特朗普政府正在以实际且实在的行动给予台湾坚定的支持。2019年4月10日是美国国会通过《与台湾关系法》40周年纪念日，其间美台两地均举办了规模不等的庆祝活动。而该法所包含的“美国将使台湾能够获得数量足以使其维持足够的自卫能力的防卫物资及技术服务”等相关条款，正是美对台军售的法律基础和保证。此时宣布对台售武更能彰显美国政府一以贯之地坚持《与台湾关系法》中规定的美国对台湾的各项义务和保证。此外，本次军售时值中美贸易谈判期间，在此形势下，大额并敏感的对台军售必然会对中美贸易谈判造成冲撞，引发中美关系紧张升级。因此，本次军售美国政府并未宣布先前被媒体披露已经进入申购程序的F-16V战斗机。

美是否向台出售先进战机成为今后中美斗争的焦点

在可预期的一段时间，美国政府加大对台军售力度趋势明显，出售先进战机是重要选项。

当前，台湾亟需在近年内获得新型战机以弥补其飞机老化和在飞机操控性能上的重大不足，备选战机需要满足如下条件：1.具有执行空中巡逻、空中防守反击的能力。2.具备超视距作战能力，可携带防御性制空和制海导弹。3.备选机型必须能够服役超过2025年，其间日常运行及维护成本必须合理。4.替代机型是容许出口给台湾或是已经出售给台湾的机型。根据以上条件，台湾空军更换战机的最佳选择是不冲破现有配备的F-16系列战斗机。在奥巴马政府升级146架F-16A/B战斗机为F-16V战斗机的基础上，台湾军方提出申购F-16V战斗机拟替换在台服役已经逾30年的89架F-5s，以提高台湾空军精确制导武器“打击入侵”能力，从而提高台湾空军整体战斗力。

2018年11月28日，美台媒体分别爆出台湾向美国申购66架洛克希德·马丁F-16战斗猎鹰蝮蛇（V） Block70多用途战斗机。该批F-16V战斗机配备有源电子扫描阵列（AESA）雷达系统、升级的航空电子设备和高容量、高速数据总线等。F-16V战斗机被称作超级“F-16”，是洛克希德·马丁公司在2012年推出的“研发型号”（并非正式军用型号），V源自美军的Viper口语，是目前市场上最新、最先进的F-16战斗机。由于美国海外军售市场存在提升F-16战斗机性能的巨大需求，因此洛克希德·马丁公司推出了F-16性能提升方案，该型战机同时装配了F-35战机和F-22战机的最新科技，例如隐形涂层。F-16V战斗机的很多配置改进旨在加强其作为世界上最重要的经过战斗验证的第四代多用途战斗机的地位。

同时，美国内亲台势力积极推动美国向台湾出售先进战机。2018年3月26日，参议员约翰·科宁（John Cornyn）和詹姆斯·英霍夫（James Inhofe）致信美国总统特朗普，敦促美国政府向台湾出售一批具有垂直起降能力的F-35B先进战斗机，或加售F-16V战斗机，以提高台湾的空中防御能力。

通过对历次美对台军售时机和中美关系状况对比发现，美国政府通常会选择在中美关系向好窗口期启动新一轮对台军售。而当前，特朗普政府主要精力集中于在中美贸易谈判中获利最大化，中美关系正处于敏感时期，此时对台进行大规模售武，必然会刺激大陆，急剧恶化中美关系。因此，特朗普政府匿名官员消息渠道通过媒体对外发出暂时搁置出售F-16V战机的消息，以息事宁人。然而，根据两岸军力对比及台空军战机状况江河日下的客观事实判断，美对台出售更为先进的战机只是时间和时机问题。根据战机代际发展趋势，现阶段台湾空军本应该采购具有能够垂直起降、快速升飞、空中悬停及倒退飞行能力的新一代战机——F-35B战机来填补战机代沟。但是F-35B售价昂贵，同时台湾地区并非美国联合攻击战斗机（JSF）研制伙伴，必须等到JSF计划研制参与方全部获得F-35战机后才能采购，因此，台湾至少要到2020年才能采购该型号战机。而且，美国对将具有先进技术的F-35战机出售给台湾也心存忌惮，担忧大陆通过台湾获取先进战机技术。因此，台军通过采用F-16V替换F-5s作为过渡型战机，来填补无法采购F-35的战力真空期将成为可行的方案。一旦中美关系转暖，美国政府定会重新启动向台出售F-16V战斗机项目。