流动人口治理中政府依法行政问题研究

摘要：法治是我们党治国理政的基本方式，依法行政成为一道时代的鲜明烙印。本文选取备受关注的11.18大火人口治理案例，对政府依法行政过程进行剖析，暴露出执法工作不严谨、法治思维落后、行政水平薄弱、行政理念偏颇等问题，探析出加强基层依法行政的法制机构、转变行政观念、强化行政责任、增加服务意识的解决办法，为执法者在法律框架内依法行使其有效权利提供了理论建议。

关键词：依法行政   执法水平   流动人口治理

一、流动人口治理概念界定

中国处在社会快速转型期，随之而来的是对劳动力资源的更大需求，因此大规模的流动人口应势而生。

流动人口治理一方面表现为政府机构对流动人口的限制，另一方面表现为政府机构对流动人口提供的保护。流动人口治理强调多元主体的参与，由众多行动者组成的关系网络根据不同历史时期的特点，对流动人口行为和事件进行计划、组织、控制、协调、服务及信息储存与传递以期保障人口结构与城市需求稳定向好发展。

二、流动人口治理中依法行政现状

北京市大兴区11月18日发生重大火灾，导致19死8伤。受害者大多是领低薪收入的外来务工人员及其家人。事故发生两日后，当局宣布在全市范围进行名为“安全隐患大排查”的治理活动。此次活动的目的是拆除违章自建出租屋及疏通进城务工人员搬离临时居住地。因此，由公安消防大队、北京市安全生产委员会、朝阳消防组成的联合执法队对大兴区的违章建筑、违规居住人员、违法生产经营活动进行全面清查。

三、案例暴露的依法行政问题

（一）匆忙出台政策，缺乏预先宣传

2017年11月19日北京市安全生产委员会发布《北京市安全生产委员会关于开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动的通知》在短短24小时内，政策出台速度之快、任务之紧。通知指出：“各地区、各部门、各单位要深刻吸取大兴区11·18火灾事故教训，要与“疏解整治促提升”专项行动紧密结合，集中精干力量，严格落实责任，确保安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动的深入开展。对各地区、各部门要加大执法力度，对违法建设出租转租住人、等违法违规行为，进行重点查处。对“三合一”、“多合一”场所，要立即清人，确保安全 。

据资料画面显示，执行现场缺少执法人员对政府通知进行专业宣讲，偶尔发现墙壁张贴的通知事项。没有及时下发上级要求的撤离通知，使群众难以理解政策意图，甚至任意曲解，对政府工作造成误解。流动人口在不知晓政府工作文件的同时，没有任何心理准备，并且没有必要的缓冲时间。由于没有第二居处，很多群众被迫流落街头。

（二）恣意下达决定，遗留人治思想

执法人员是政府决策的执行者，在其合法行政权限内，具有灵活完成上级工作要求的任务，但不具有肆意惩治政策对象的权利。在政治锦标赛盛行的功利主义政绩比拼中，执法者必须保障任务目标在规定时间完成，否则将被视为能力低下，难以晋升。因此，执法者不免以个人意志为主体，不惜延伸出损害目标群体利益的极端方法，表現出人治思想的惯性。

断水断电是在流动人口治理中被流动人群多次提及的词语，也是迫使其尽快搬离最大的隐忧。执法者本应合理疏解流动人口，却滥用职权，任意下达要求，并将其当作疏解的理由，不顾百姓的基本生活保障，是 “官本位”的表现。

（三）强势执法驱离，暴露基本素养

为完成上级对“三合一”、“多合一”场所，要求立即清人的指示，执法者不顾北京寒冬腊月零下的气温，口气强硬，要求所有人员三天清退，甚至与搬离群众发生肢体冲突，双方毫不相让。

执法者作为政府工作人员，本应秉持全心全意为人民服务的宗旨，但此次事件中漠视流动人口的基本需求，缺少执政为民的理念，不具备心系群众的为民情怀。

（四）弱化服务意识，缺少救助帮扶

政策中没有提及辅助流动人口搬离的运输工具和临时安置点。反映政府服务意识的缺失，有违习近平总书记在《心无百姓莫为官》中提到的心系百姓琐事当做实在大事的要求。

执法人员凭上级命令展开运动式治理，运动式治理具有速度快、成效大的特点，但该事件中没有切实保障群众的基本生活，表现出四方面的欠缺。首先，政府匆忙出台政策，缺乏预先宣传，造成租客没有做好预先搬离的准备，使其缺少缓冲时间;其次，执法者恣意下达断水断电的决定，遗留人治思想;再次，强势执法驱离，暴力执法;最后，没有提供帮助流动人口搬迁的必要运输工具并且缺少容纳租客统一管理的暂时安置区。综上，11.18事件人口治理没有严格遵照依法行政的原则，暴露出基层执法部门的诸多问题。

四、依法行政存在问题的成因

（一）行政机构保障不足

11.18流动人口治理中，没有专项责任机构，造成执行链断节。必要后勤保障的缺失和执法人员按章办事，低容错率的现状，致使政策落实不到位。另外值得注意的是，机构的缺失必将带来经费的不到位，法制宣传、后续安置都因缺少必要的人力、物力、财力资源而无法真正保障。

（二）法治观念未能形成

“官本位”思想的惯性使得执法者法治观念扭转不彻底，中国从传统封建体制转轨进入现代治理体系过程中，权利本位、权力崇拜、权大于法的权利观仍有遗留。对部分执法者根深蒂固的是权力层级的划分取代法律政策的规定，存在凡是上级领导的命令就是正确的、就是需要执行的甚至比法律还重要的思维定式。虽然我国确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略，但“官本位”、“权力唯上”的思想没有彻底根除。

（三）法治意识较为淡薄

部分执法者法律意识淡薄、执法态度较差导致其在执法过程中以快速完成执法任务为旨归，忽略执法对象的合法权利，缺少预判执法行为是非善恶、可为、不可为的实体规范程序。盲目表达自我行动意志，不能树立法律意识，造成不文明执法的局面。

（四） 以人为本理念欠缺

该案例中执法者以任务而非人民为目标。悖离以人为本、执政为民的工作方针。法律约束如果缺少实质性的外界监督极易使得以人为本的理念流于形式，难以落实。加之“压力型”体制下的晋升制多以上级选拔为主，直接造成执法者对上负责多于为百姓着想。

五、优化依法行政的对策建议

（一）加强法制机构建设

法制机构是社会主义法制建设的重要组成部分，是依法行政工作的监督保证和成效保障。法制机构的设置应科学合理，应深入落实法治程序，避免因缺少事先宣传造成11.18流动人口露宿街头事件的再次发生。依法落实法制机构的宣传工作，保障人民合法权利，使一切国家机关及其工作人员必须在法律规定的范围内按预设程序开展活动，并接受全体社会成员的监督和制约，以期发挥各执法机构应有的效用。

（二）强化依法行政观念

增强法律素养，强化法律观念，关注执法者在管理活动和公共权力运作过程中所表現的德行品性。要求执法者在日常行政工作中以遵从法律为最高标准，养成依法行政的自觉性，把依法行政作为内在行动准则，做到身在其位，力谋其政。将行使公民赋予的权利作为工作常态，如若涉及没有具体法律指导的行政事务，要发挥主观能动性，从法律原则和精神内涵出发，以公平公正作为标尺，切实解决群众的各项难题。

（三）明确行政责任担当

政府工作者应注重自身的责任担当。政府工作人员是法律的执行者，同时也受法律的约束，对政府工作者违反法律的行为应追究其相应的责任。以往行政工作多以追究行政对象的违法行为作为工作重点，而习惯性忽视执法者的违法行为。政府应践行行政权利的行使和行政责任的担当，以此纠正责任意识偏差，强化政府职责促进责任型政府的构建。

（四）提升政府服务意识

以人为本的服务宗旨要求执法者的各项工作均以人民作为出发点，将人民放在中心位置，始终把人民切实相关的利益放在首位。执法者要定期接受组织培训，从转变服务理念做起，培养服务意识，逐步落实人性化服务。扭转执法过程中以任务为旨归的固有观念，逐渐将以人为本、执政为民的理念落实到行政工作中，满足人民所需，做人民满意的服务型政府。

参考文献：

[1]北京市安全生产委员会关于开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动的通知.

[2]孙莉杰.浅论政府依法行政的现状与改革[D].郑州大学，2003. [3]武小茜.大数据时代城市流动人口治理创新研究[D].郑州大学，2016.

[4]周学馨.从流动人口管理走向流动人口治理——我国政府流动人口管理中行政范式转型的制度设计[J].探索，2009，（04）：121-125.

（作者简介：赵志腾，广西师范大学政治与公共管理学院，硕士，主要从事行政管理、公共政策等研究。）