PPP模式中商业银行如何防范风险

郭威

2018年召开的中央经济工作会议指出：“打好防范化解重大风险攻坚战，要坚持结构性去杠杆的基本思路，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。”从整体上看，我国地方政府显性债务处于可控的范围内，其负债率与公认安全范围仍有一定距离。但不同省份地方政府债务风险出现分化，个别地区风险较高，如西部经济欠发达地区，以及中部融资比较激进地区，债务负担较重，特别是地方政府隐性债务风险不容乐观，需要特别关注和重点防控。对此，全国财政工作会议强调：“2019年要严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。”PPP作为一种政府资本和社会资本在基础设置和公共服务领域建立起的长期合作模式，可以盘活政府优质存量资产， 拓宽资金来源，缓解地方政府偿债压力， 降低地方政府债务风险。特别是可以减轻城镇化步伐提速中基础设施需求的日益增加所导致的地方政府债务负担，从而最大限度地降低地方政府债务规模，化解债务风险。可以看出，PPP对于加快推动新型城镇化，提升政府服务效率以及构建现代财政制度具有重要意义。然而，我国PPP 的理论研究和实践探索尚处于起步阶段， 法律制度、机构能力和操作经验等方面均有待进一步加强与完善。中国作为一个银行主导型国家，银行业在各个领域中均发挥着不可替代的重要作用。因此，本文重点分析我国商业银行在发展PPP模式融资时所面临的风险，并提出应在充分把握国家战略导向的条件下理清思路，严格把控政策性合规性、法律及偿债风险，防范地方政府财政承受能力透支的情况，以客户为核心，积极研究与政策相匹配的信贷融资发展策略。 

商业银行在推动PPP模式中的风险识别 

合规性风险。不同于一般的社会投资或政府投资类项目，PPP项目的认定和执行须分別经过项目识别、准备、采购、执行和移交五个环节。一般银行贷款介入于项目执行环节，因此，在调查过程中应明确项目是否已通过前期识别、准备及采购环节，特别是项目识别环节中，是否已严格履行物有所值评价及财政承受能力论证。通过论证，并且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

法律风险。在PPP模式下，社会资本方处于相对弱势地位，特别是对于部分关系民生的公共项目而言，为能够在法制框架下充分保障自身权益，避免因权责约定不明而遭受政府资本方的利益侵占，社会部门应与政府部门在合同中明确约定双方的“权、责、利”关系。因此，在PPP项目合同的审查过程中，商业银行应严格审查合同的规范性，确保合同条款符合相关法律法规要求，使得政府与社会资本权利义务关系明晰，风险分担和利益分配公平合理。力争在合同中设置融资保护性条款，如约定在合同提前终止、项目公司违约等突发情况下，银行有权宣布融资提前到期，并提前收回全部融资;在项目合同被解除或提前终止等情况下，项目公司获得的补偿金应优先用于偿还银行融资等。

股东风险。对于PPP项目中负有建设、经营、管理或运营维护等职责的社会资本方，要关注其资金实力和同类项目运作经验，防范由于出资能力不足、资金链紧张、经营不规范或缺乏经验等问题而导致项目失败。财政部下发的PPP项目合同指南中要求政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。从前期审批项目来看，商业银行除了关注股东的同类项目建设运营经验及出资融资能力以外，还应关注项目股东对于项目建设运营的把控能力，同时结合项目的特许经营合同，关注政府部门在何种情况下可介入经营。

政府财政风险。由于各层级政府财政实力差别较大，财力较弱的地方政府在中长期可能无法按合同承担补贴等财政支出责任。根据财政部颁布的PPP模式操作指南，所有PPP项目在识别环节均需要进行财政承受能力论证，这也是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，防范财政过度支出风险。因此，商业银行在调查审查过程中合理评估当地财政的偿债风险尤其重要。

期限风险。PPP项目普遍融资期限时间较长，长期运营风险较难把握，要根据项目资金流情况合理确定融资期限。从整个运营过程来看，商业银行应重点关注项目所在区域所生产产品的供需规划、同类型项目建设规划以及针对该项目后续的改扩建规划等情况，要整体考虑贷款存续期内可能影响该项目原材料供给、产品销售及所在区域的整体供需情况等各方面因素。

商业银行在推动PPP模式中的风险防范 

目前，我国商业银行所参与的PPP模式项目贷款已涉及城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、轨道交通、能源、公路、铁路等多个领域，并已积累了较为丰富的风险防范经验。随着各地政府部门PPP模式的不断推广运用，各商业银行应抓住有利时机，在流程合规、实质风险可控的基础上，加大对优质项目的支持力度，形成与PPP模式的良性互动。

关注项目偿债能力。目前各级地方政府推动的PPP项目数量众多，但部分项目存在自身偿债能力不足、社会资本变向替地方政府承担融资、实为BT而包装成PPP 项目等问题，商业银行应更加关注项目自身偿债能力情况，重点参与价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、需求长期稳定、项目自身经营性现金流充裕的基础设施及公共服务类项目。同时，鉴于财政部对于PPP项目模式制定了严密的操作流程，从项目识别、准备、采购、执行、移交五大环节，对PPP项目进行全流程管理与监控，及时获取项目的相关审批要件， 重点关注项目在识别环节的财政承受能力论证及物有所值评价资料，取得当地财政部门将其列入PPP项目目录、将项目财政支出纳入当地财政预算的相关证明文件， 严格把控项目的政策合规性风险。

把握优质项目介入时机。由于PPP模式项目的操作流程较长，银行融资往往介入于项目执行阶段，而前期的项目识别、准备及采购环节是项目细节方案的确定过程。为在有效把控风险的同时抢占先机， 商业银行应争取在项目识别及准备阶段， 先期通过向项目提供贷款承诺函、意向函、投标保函等方式，以贷款行身份参与项目具体方案的制定，将必要的项目排他性条款、项目突发情况下融资方介入机制和应急措施等保障条款加入PPP项目相关合同。

核实各方权利义务关系。我国PPP模式尚未成熟，法律制度、机构能力和实践经验等方面均有待加强，同时由于PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性特点，项目所在地、行业、市场环境以及各参与方的合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面存在差异，最终表现为PPP项目合同内容的千差万别。商业银行应细致核实合同中各方权利义务关系，重点调查可能需要政府配合落实的内容是否约定明确，如项目专项建设资金的来源、用地的取得、项目各项行政审批手续的落实、项目配套工程建设以及项目原材料供应等。对于其中约定的特许经营期限、定价及调价机制以及项目收费的支付条款及路径等基本要素， 要研究其明确性及可执行性，确保合同在履行过程中对各方均产生较强的法律约束。

创新融资方式。随着大型集团新建项目逐渐向二三线以及部分地级城市延伸， 当地财政实力、借款人资质、项目自身偿债能力及担保条件等方面均出现不同程度的弱化。针对这一情况，商业银行应拓宽思路，创新融资方式，以把控项目实质风险为前提，根据项目实际情况合理设计融资方案。对于地方财政实力弱、项目偿债资金对当地财政补贴依赖度较高的项目， 应以集团本部作为共同借款人或保证人的方式，有效降低项目风险。从产品角度出发，以并购贷款、项目融资、金融资产服务业务等产品组合，扩展优质项目供应链融资，有效拓展优质信贷市场。通过并购贷款业务，满足企业收购目标公司的需求;通过项目融资，可满足新建项目资金需求，或满足存量项目已投入资金置换的需求;通过金融资产服务业务，则可进一步实现服务产品的多元化，增强核心竞争力。

拓宽异地信贷市场。随着近两年规范性文件的相继出台，PPP模式逐步走上了制度化、正规化的发展轨道。同时，随着异地项目的不断增加，加强对异地项目资金的集中管理成为大型公共事业集团总部的迫切需求。未来在新建项目的融資拓展方面，商业银行应有效对接集团总部这一需求，同步拓展异地项目资金归集业务， 适时以总部融资模式实现对新建项目的信贷投放，一方面有利于满足集团本部对项目资金管理的需求，另一方面可有效降低贷款的偿债风险，并实现对项目运营情况的准确把握。

加强项目全周期监控。随着新建项目逐渐向二三线以及部分县级城市深入，银团贷款的实际管理行责任也逐渐由县级市的支行承担。针对部分异地支行贷后管理人员配置不足、项目贷款管理经验欠缺等情况，在审批新建项目时，应充分考虑当地行的贷后管理水平，细化项目贷后管理措施，明确异地行贷后管理责任，同时要求支行定期通过从集团本部获取项目建设进度及运营信息、对项目进行实地考察等方式，及时掌握项目建设运营情况及当地行的贷后管理情况，从项目建设到运营阶段，加强对项目全周期的监控及管理，有效防范信贷风险。

（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）经济学部）