中国—白罗斯境外合作园区特征及规划研究*

施一峰 王兴平 SHI Yifeng, WANG Xingping

0 引言

随着新一轮发展环境变革、国家产业结构的调整，中国企业的国际化合作投资需求日益强大，中国境外合作园区应运而生并不断发展成熟。2015年，我国政府正式发布“一带一路”倡议，并强调要“鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，促进产业集群发展”，可见加快建设高水平境外合作园区已经成为推动“一带一路”倡议的优选方案。产业园区作为改革开放后最具“中国特色”的发展模式，总结其发展经验特别是规划发展、建设管理，不仅有利于展示“中国模式”、输出“中国经验”、扩大中国影响力，而且能为“一带一路”区域经济发展创造机遇，带动区域经济增长[1]。

截至2017年底，我国在“一带一路”沿线38个国家共建成80个境外合作区，其中通过商务部认定的境外经贸合作区达20家。独联体国家境外合作园区作为丝绸之路经济带往西延伸的重要链接载体，近年来建设发展快速，特别是白罗斯作为欧洲交通走廊与欧亚大陆桥的重要组成部分，共建的中白工业园区更成为推动中白两国战略对接、共建丝绸之路经济带合作的重点，成为我国海外园区政府间合作规划、建设运营的样板园区和合作典范。共建园区的快速发展与中国和独联体国家规划体系的同根性、同源性密不可分，但在合作园区开发建设过程中也出现了规划体系衔接、编制管理实施协调、产业体系融合等方面的“水土不服”现象，亟待理清学理，为实践提供思路。

通过梳理国内外关于中国境外产业园区的研究可见，目前国外学者研究主要集中于个案并聚焦于境外园区的投资发展动机、发展现状与问题以及产业集群效应等方面[2-4]，如Dannenberg Peter[5]提出“跨国治理”这一概念，并认为我国在非洲投资建设的合作园区是全球化的一种新形势，在经济政治等方面均具有重要意义。而国内学者研究则主要针对园区的建设运营模式[6-8]、建设与发展情况[9]以及问题剖析、战略对策[1]等方面，但研究大多集中在经济贸易、管理等学科，并且视角大多集中全球层面或单个园区两个层次，缺少对于某特定地区、板块的深入对比剖析，也鲜有从规划层面来剖析园区当前问题，分析由规划体系不同导致的国内外规划编制、实施、管理等衔接问题。

因此，本文通过梳理独联体国家区域的境外合作园区现状特征，并以典型园区中白工业园为例，对比梳理自身的规划体系及规划问题，明晰该地区国家自身的“地域个性”、寻求相互之间的“规划共性”并提出发展建议与策略，以期为中国园区规划经验对外输出提供切入点，为中国境外合作园区发展提供借鉴与思路。

表1 中国与独联体国家境外合作园区统计表

1 总体概况与规划现状特征

1.1 中国—独联体境外合作园区总体概况

由于独联体国家板块规划体系的同根性及区位的特殊性是本文境外合作园区的重要研究范围。因此，本文先从板块区域视角切入，总体梳理独联体板块及合作园区的现状。需要说明的是，综合考虑独联体板块的完整性与该地区合作园区建设发展的现状，本文研究范围除狭义上的独联体9国外，还包括合作较多的前独联体国家格鲁吉亚。截止到2017年底，中国—独联体国家境外合作园区总计18个，约占“一带一路”沿线中国境外合作园区总量的23%，合作园区特征主要呈现以下几个方面。

第一，园区布局的“资源导向”突出。自“一带一路”倡议提出以来，我国与沿线国家经济合作增多，境外产业园向沿线地区加速聚集，特别是集中在“一带”沿线的乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯等独联体国家，占总数的6成以上。通过梳理各个园区的主导产业与所在国家资源可见，木业、矿业、纺织业等资源导向型产业最为普遍，并大致形成俄罗斯东部木业、林业资源导向，中亚食品、纺织资源导向两大主要板块，与该地区的空间邻近、自身资源禀赋关系密切。

第二，主导产业的“苏联工业”关联度较高。通过梳理各个合作园区的主导产业可以发现（表1），合作园区主导产业与前苏联时期产业布局高度相关。我国与独联体国家境外合作园区主要集中在劳动密集型产业和资源密集型产业，这与合作国家本身的资源优势以及我国开发经验与自身比较优势有着密切关系。从园区产业的分布地域来看，中国与俄罗斯东部合作园区主要以木材加工为主，与中国西北部境外塔吉克斯坦等国则主要以轻工业、养殖业、建材业等产业为主，而与近东欧地区的独联体国家则主要以高端制造、科技研发为主，与前苏联时期就建立的工业区分布及各主导产业的发展有着密切的传承与发展关系，也体现了不同地区国家发展阶段的比较优势。

第三，产业集群效应逐步显现。境外合作园区契合了我国产业转移需要及所在国经济发展诉求，通过发挥双方的比较优势，从而促进跨国产业的衔接，推动集群式投资和链条式发展，实现我国产业在境外的集聚发展。截止2017年底，中国在独联体国家合作建设的园区投资已累计达210.86亿美元，合作园区的规模平均达11.1 km²，在独联体国家已经基本形成装备制造、木材加工、轻工纺织、建材、矿业等境外产业集群。

1.2 中国—独联体境外合作园区规划现状特征

1.2.1 宏观规划层面：亟待顶层设计，规划传导性不足

结合我国与大多独联体国家“区域规划—总体规划—详细规划”3个规划层次的规划分解、传导、落实体系来看，战略层面的规划协调，特别是区域范围内乃至跨区域间的整合发展，是规划理念传导以及总体谋划的必要保障，目前中国与独联体国家在战略规划层面主要存在以下两个方面的特征。

一方面，由于我国境外合作园区尚处于起步阶段，目前各园区表现出发展定位、发展重点和区域作用在顶层有待统筹，相互间则表现出建设前期“多点开花”但少有合作的特征。这些成为园区起步期的普遍现象，也是各园区建设前期由企业基于自身及市场需求出发的经济性、阶段性综合结果。另一方面，从园区规划编制与合作国规划修编衔接来看，一般独联体国家由于其城市发展阶段的原因，规划编制实施周期较长（表2）、修订程序较复杂、涉及部门较多元，导致合作园区的规划编制难以在园区发展最关键的起步期纳入区域计划或区域空间发展计划，取得国家、区域层面的规划政策支撑、专项系统协调，进一步引发当前合作城市内部各专项规划与园区规划间衔接性不足的阶段特征。

表2 白罗斯国家规划有效性时期划分

1.2.2 园区规划层面：编制管理独立，规划融合度不足

由于发展阶段与实际情况的变化，独联体国家中中国境外合作园区规划与既有空间规划体系之间的关系、与各层次规划内容的相对独立，境外合作园区更类似“飞地”的规划编制、管理模式，加之相互间的融合衔接方式尚未成熟，使得中—独联体境外合作园区存在编制管理单位独立，与当地融合性不足的特点（表3）。不论从境外产业园区规划编制、规划管理、规划实施还是与当地规划的关系来看，当前境外园区普遍存在规划编制单位、管理单位多元的特征，同时规划编制、管理、实施的流程中也存在国内不同主体之间、国内单位与国外政府之间的切换，因此编管独立导致的管理部门事权不对等，规划实施、规划管理融合性不足是目前境外园区遇到的普遍性阶段特征。此外，融合性不足的特点在规划编制过程、规划修改过程、公众参与过程等诸多方面均有体现。

1.2.3 产业规划层面：谱系过多与链条延伸不足并存

虽然商务部公开的境外产业园区分类标准涉及建工制造型、资源利用型、农业产业型、商贸物流型以及技术创新型、科技产业型等多个类型，但目前中国与独联体国家的合作园区类型大多是资源型、农业型园区，合作园区内集聚的企业大多属木材加工、轻工业、养殖业、建材业等劳动密集、资源依赖行业。

目前产业层面普遍存在以下两种现象，并以后者较为普遍。一是园区产业规划遴选时，由于不确定因素较多，大多远郊型园区前期产城间协调难度较大，为满足未来招商与多方向发展的可能，导致园区规划时产业类型多而广；另一种与企业先行的输出模式有关，开发初期多由投资方企业主导，加上企业在走出去过程中，视野大多关注于自身产品、当地资源等直接利益，使得园区主要关注所在城市、周边地区的市场，而忽视城市间、跨区域园区间、企业间的协作关系，园区产业单一、对既有资源的产业链延伸有待加强，如当前诸多资源导向型园区。此外，对国内附加值高的科技类产业输出的经验不足，也使得企业投资依然处于前期稳步“保守”阶段。

2 中白园区规划体系的对比与再梳理

由于独联体国家数量、各国规划体系的可获取性因素，本文选取该区域内样板园区中白工业园所在的白罗斯为例，深入剖析规划传导、编制管理、实施及公众参与等方面的差异，以期对其规划体系进行对比与再梳理并明晰未来优化发展的策略。

2.1 规划传导： 宏观到微观与综合到专项

白罗斯的空间和城市规划是在前苏联的规划体系内制定的，其空间和城市规划领域的主要法律文件是2005年颁布的《白罗斯建筑与城市建设法》，明确规定了白罗斯法定规划的体系以及各级别空间发展规划的职权范围。而我国的城市规划体系由《城乡规划法》确立，在园区规划层面存在诸多类似与差异。

从规划层次来看，与国内“国家、省域、市县、乡镇、村”5级规划层不同，白罗斯规划将其法定规划的层次划分为“国家层面、区域层面、地区层面”3级。

表3 中国—独联体部分合作园区规划管理单位统计表

表4 境外合作园区管理模式综合表

从规划类型来看，两国均延续了前苏联时期“区域规划—总体规划—详细规划”的整体框架，目前我国已经形成由城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等组成的比较完整的规划层次。而白罗斯规划层次由“综合规划—专项规划—详细规划”组成（图1），其中综合规划（Comprehensive planning）包括国家空间发展计划、州总体规划、全国范围的分区规划以及城市总体规划、总体城市住区和其他类型的定居点规划；专项规划（Specialized planning）分为国家和地方两级，国家层面包括边缘地区的空间发展、国际合作发展规划、特殊保护区规划以及自由经济区等专项规划，地方层面则涉及特定地区规划、郊区边界规划、工程基础设施规划、空间自然保护计划等；在详细规划（Detailed planning）层面，两国较为类似，均属于土地建设开发的微观层面规划。

聚焦园区规划，在我国园区规划体系基本是套用法定城市规划的总体规划—控制性详细规划的模式，并在总体规划、片区规划中有重要篇幅，属于地方城市总体规划的子系统或独立板块。而合作园区这一类开发单元或者特殊空间在规划层级上较为模糊，在空间划定上属于综合规划中的特殊经济区域“自由经济区”，但其总体规划与实施过程中的详细规划、各类专项规划事权分别由国家和地方区政府不同部门管辖。因此总的来看，两国的规划类型虽有相似性，但在园区规划的架构上所对应的内容差异较大。

2.2 编制管理部门： 高度综合与事权分离

从规划编制来看，《城乡规划法》规定了我国各级城市规划的管理编制职能，并确定了由全国城镇体系规划作为统领指导省域城镇体系规划、城市总体规划，不同层面的规划逐步细化落实上位规划的传导机制，政府及相应规划部门负责不同层级规划编制管理的各项事务。园区规划在总体规划层面得到落实，由对应的规划部门组织编制园区规划，并明确开发区规划应当纳入城市总体规划，依据城市总体规划进行编制，并依法实施规划管理。而白罗斯则确定了由国家空间发展规划（NPSD）指导各区域空间发展计划和各类专项规划再到地方的传导机制（图2）。各级政府负责规划的审批与申报，而具体规划由当地规划院或区域和城市规划研究所（IRUP）编制，该研究所是白罗斯在空间发展、区域和城市规划领域开展的研究和规划的公共组织。

从规划管理来看，国内设有专门的园区管理委员会负责制定工业园区经济和社会发展规划及年度计划等规划管理工作，一般的工业园区管委会都是政府的派出机构，确保国内园区作为特殊的经济产业发展区高效运作。而合作园区这类自由经济区由部长理事会划定隶属于专项规划，其空间规划的发展顺序和批准顺序以及规划对象的内容和边界，不是由立法行为规定的，而是由发起该规划的机构指定的。目前合作园区管委会一般分为企业治理型、混合治理型和多层治理型（表4），独联体国家目前大多为企业治理型和混合治理型，其规划管理工作均由企业或运营公司直接主导。

总的来看，目前合作园区不论从规划编制单位还是园区管理单位来看均有较大的差异，编制单位不同使得国内政府立场、综合协调发展导向的规划编制难以适应合作国公共性的组织编制模式，管理单位的不同也使得规划的实施在宏观、中观层面协调度不足，在微观层面实施性不足。

2.3 实施和参与过程： 政府主导与多方协调

《白罗斯建筑与城市建设法》规定规划过程分为4个阶段，即启动阶段、空间规划阶段、协调监督公众参与阶段以及规划批准阶段，多层次的公众参与不仅是规划科学性的保障，更是中国境外合作园区这类特殊的“中国发展模式”在合作国家快速融入的重要保障。

公众参与在白罗斯的规划过程中具有法律保障。空间规划的协调机构包括各部、区域或地方当局以及该规划涉及的其他国家机构，是主管部门和其他利益相关者共同参与的过程，参与协调的其他组织由“分配设计”决定。在规划拟订期间，有关区域或地方当局将举行公开听证会兼顾个人和群体的意见。在完成协议和公开听证后，空间规划的实施必须得到国家监督机关的批准并具有强制性。我国城乡规划在报送审批前，也提出将草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但我国当前城市规划工作尚处于发展期，对于园区规划这一类非法定规划的参与程度不足，特别是境外合作园区规划作为企业政府主导的产业发展战略意图区，规划优先考虑政府意志，服务于经济产业发展等要素，对于规划编制、实施过程中的方式也与当地不同。注重公众参与的多方参与协调与政府主导的园区规划也是目前两国在规划编制完成后实施参与过程的明显差异之一。

图1 中国与白罗斯规划类型对比图

图2 中国与白罗斯规划层次与部门对比图

3 境外合作园区规划发展建议

3.1 顶层引领： 加强合作国家间战略层面的顶层设计, 应对传导问题

境外合作园区作为我国主导的与当地城市系统相对分离的“外来产业发展引擎”，为应对规划传导的现实问题，首要解决的是顶层统筹协调，包含园区建设区位、规模、类型等方面的全局统筹，也是园区融入合作国的第一步。加强境外合作园区顶层设计是解决当前境外合作园区规划相对独立、发展各自为营的重要手段。因此，应加强国内对融合度较高的区域进行顶层设计，依据独联体国家地缘相近、规划体系相通、产业资源相融的特征，在独联体国家区域范围内统筹编制包括园区布局、项目实施和相关配套措施的中国境外产业园区战略发展规划。独联体国家以及目前合作园区产业与“苏联工业”关联度较高，为在经济产业上统筹区域内各合作园区的产业链、资源链、信息链、人才链，实现区域资源配置最大化提供了发展捷径。此外，顶层规划的编制也为园区远期发展的空间预留、产业延伸提供了长远的保障。

3.2 系统融入： 融入地方规划体系强化产业专项规划, 应对融合问题

目前中国—独联体国家合作园区已全面铺开建设，但规划体系的相对分离、规划类型的不对位使得目前园区规划融合度不足，园区规划的各个系统融入当地规划体系特别是地方层面的总体规划成为园区长远发展的关键。从1990年代新加坡在国内投资建设的苏州工业园发展历程与经验来看，境外合作园区的发展必将从生产驱动、经济主导阶段过渡到产城融合、人才引领阶段，伴随着规划子系统的不断融入、管理单元的不断明确，园区承担的功能也将逐步综合化、全面化。

因此，在空间规划编制过程中，建议在合作国家如白罗斯的区域规划层面，在充分考虑中国编制的境外产业园区战略发展规划的基础上，增加由区域（州）执行委员会和国内单位共同负责编制的合作园区专项规划、产业发展专项规划，主要包括园区选址、产业发展门类、产业发展平台服务及重大基础设施等内容，起到与其他各类专项规划统筹融合的目的，确保园区规划建设与地方规划的融合度、延伸产业发展链条、激发当地资源与国内优势产业的深度融合，也为未来合作园区作为当地城市发展的重要板块乃至发展新城提供全方位的系统对接基础。

3.3 管理实施互动： 强调管理开发分离和公众参与, 应对发展问题

与我国由开发主体主导规划、开发建设、管理运营的模式不同，独联体国家在规划的顶层设计上虽保留“苏联基因”，但其底层的实施参与却表现出主体的多元性、开放性，开发主体或者国内政府在园区规划实施的过程中扮演什么角色，是中国—独联体合作园区乃至“一带一路”沿线合作园区面临的共性问题。因此，在规划编制后实施前，应融入当地空间规划“启动、编制、参与、批准”的法定程序，充分听取有关区域或地方当局举行的公开听证会的个人和群体意见和看法，一方面弥补目前由我国开发主体编制规划中遇到的现状匹配、制度匹配、利益匹配的协调问题，结合多方思考优化园区规划，另一方面也为合作园区的中国特色发展模式赢得当地支持，促进“民心相通”。

此外，在规划管理层面，建议独联体合作园区管理模式从企业主导型向混合治理型和多层治理型转型，在设立单独的园区管委会基础上，由当地政府机构管理代表该地区政府在园区行使“治权”，管理当地开发者、服务国内开发企业；而园区的开发主体则由国内投资主体负责，主要负责园区内基础设施开发建设、物业管理、招商引资等，以达到规划管理主体与开发主体相分离的目的，开发主体的独立性和自主性也保证和促进了国内企业开发建设的积极性与经济效益。

4 结语

经济特区、经济示范区、产业园区的发展和成功是我国改革开放取得巨大进步的关键推动因素之一，也是改革成功、经济社会发展的重要缩影。总结园区发展经验，使“中国特色”园区发展模式走出去，是输出中国经验的重要途径，也为“一带一路”区域经济发展创造了机遇。本文以中国—独联体国家合作园区为例，基于其园区现状、规划问题、规划体系等方面的梳理，从规划的视角出发，提出以加强合作国家间区域的顶层设计指引发展方向，以总体规划专项设计的规划编制融入规划体系，以管理开发分离和公众参与确保规划实施互动3个方面，有层次、有步骤地推动中国与独联体国家合作园区的规划建设。强调规划层面的互融互动，并不意味着忽视政策保障、金融支持、社会文化等相关层面的作用，园区的规划从编制、实施到发展，都离不开导向明确的政策措施、围绕境外产业园区构建统一高效多层次的政策体系和融资渠道的相互配合。此外，由于“一带一路”产业园区所处地域、开发类型、开发程度的巨大差异性，鉴于独联体国家互相之间规划体系的同源性、经济产业的互通性，与中国规划体系、规划编制实施路径进行对比的思路应以园区所在大区域的不同而异。因此，未来研究将围绕着“一带一路”其他类型的板块，以规划体系、编制、实施的视角提出更有针对性、适应性的规划发展对策，为中国境外产业园区规划的合理发展提供科学支撑。