从机场安检的演进看社保基金风险防控

■文／傅鸿翔

当前，防控社会保险基金管理风险被提到防范和化解重大风险的高度，人社部印发《关于加强社会保险基金管理风险防控工作的意见》（人社部发［2018］43号）（以下简称43号文）进行了系统部署。人社部基金监管局提出风险防控工作要“从猫捉老鼠模式转向机场安检模式”，系统性防控基金管理风险的思路基本明晰。

风险防控的模式之辩

“猫捉老鼠”以强有力的“猫”扑杀作为风险事件始作俑者的“鼠”，避免“鼠患”蔓延，一直是最基本的风险控制手段。对社保基金安全而言，“猫捉老鼠”发挥了重要的作用，并起到了强烈的震慑效果。当下，何以将重心转向“机场安检模式”，有必要从“机场安检”的历史说起。

“机场安检”因风险而生。机场安检的产生和发展是由安全事故驱动的，自1931年的秘鲁和1939年的美国分别发生了有记载的第一次劫机和第一次致人死亡的劫机事件后，全球平均每年发生不到2起劫机事件。继后，民用航空逐渐在全球普及，美国和古巴对抗时期，1969年发生了双向劫机风潮，一年发生82起劫机事件，迫使美国自1970年起配置空中警察。但由于空警人数严重不足，美国联邦航空局将重心转向地面，1972年该局要求所有的航空公司对旅客和其随身行李进行安检，机场安检由此诞生。

“机场安检”因风险而变。随着民族、宗教、恐怖主义等问题的激化，民航安全事件及其造成的伤亡日益严重，安检模式也针对风险特点逐步完善。早期称为“大羊圈安检模式”，在机场候机楼入口设置第一道安检线，配备行包安检设备，检查所有行李；在候机楼内设第二道安检线，配备行包和人身安检设备，检查手提行李和人身，这种模式在行李安检后又回到未经安检的旅客手中，存在较大的安全隐患。1983年“卓长仁劫机事件”及1993年我国发生多起劫机事件后，国家民航总局提出“交运行李百分之百全检、检查过的行李不能再回到旅客手中”，机场安检“柜台模式”产生，并逐步通过数字化、网络化、信息化提高效率。随着劫机形式转向更为恐怖的炸机，如1988年的洛克比空难事件，安检机构又将爆炸物探测安检设备安装在主带上，形成“主带模式”，也称“嵌入模式”。

“机场安检”因风险而强。2001年，美国发生震惊全球并对国际社会产生深刻影响的“911事件”，时任联邦航空局执行副局长的M·贝尔杰在参议院听证会上，对机场安检作了以下阐述：“航空安全的目的是为了防止针对飞机、旅客和机组乘员的伤害，同时支持国家安全和反恐政策。”由此，更为严格的机场安检波及全球，成为国家安全和反恐的支持措施，严厉的强制性机场安检措施为公众所普遍接受。

需要说明的是，“机场安检”模式并不排斥“猫捉老鼠”模式，对危害航空安全行为的打击力度只有加强，从未减弱。

社保基金风险防控思路之变

PFC

我国社会保险在相对短的时期内，实现了全民覆盖，待遇水平不断提高。与此同时，国家采取一系列措施保障基金安全，从2006年查处上海社保基金案到国家9部委联合开展社保基金专项治理，从2014年全国人大作出法律解释，明确“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的，属于刑法第266条规定的诈骗公私财物的行为”，到2017年最高检批复，明确贪污社会保险基金属于刑法第383条第一款规定的“其他较重情节”，均体现了从严打击“鼠”的决心。

在我国经济从高速发展转向高质量发展的同时，社会保险也进入了新的发展阶段，基本制度趋于稳定，作为百姓生活的“安全网”及社会安全的“稳定器”，其功能无可替代，谋求高质量可持续发展成为主题。应对近期社保基金管理风险事件的高发趋势，43号文融入了“机场安检模式”的风险防控思路，主要体现在以下几个方面。

实行四位一体，以嵌入方式防范风险发生。43号文提出：要形成政策制定、经办管理、信息化综合机构和基金监督“四位一体”的风险防控体系，强调出台政策要考虑风险，经办管理要防止风险，创新服务要规避风险，建设系统要控制风险，将基金风险防控嵌入到社会保险整个系统中，综合布局。

强化风险评估，以针对性措施应对风险变化。当前，社保基金管理风险面临与“机场安检”产生和发展相似的背景，但在业务种类及业务链等方面显得更为复杂。43号文强化了风险评估，不仅经办管理要评估风险，政策制定及信息系统建设也要评估风险；不仅社保新业务、临时性业务要评估风险，日常业务也要通过有计划的抽查，在一定时间内完成对全部风险的评估，以此增强风险防控措施的针对性，控制风险增量、减少风险存量。

严格流程管理，以信息控制提高风险防范效率。43号文不仅提出了全面取消业务手工办理、社银报盘、现金业务的近期目标。而且要求落实经办内控、严格系统权限管理，做到岗位有分工、权限有控制。类似机场安检“柜台模式”的发展过程，在规范业务流程、合理配置岗位的基础上，实现业务操作和系统操作的线上线下统一，工作人员岗位权限的线上线下同步控制，通过信息化提高防控效率。

将“机场安检模式”的基本理念导入更为复杂、具体的基金管理风险防控，防控措施仍有待实践中不断探索发展。这种理念转变强调从打击震慑违法犯罪的“人”转向封堵可能导致违法犯罪的“风险点”，逆转风险发生的增长趋势。

社保基金内部监督的策略之选

社保基金安全的重要性从未受到过异议，在经历经济社会和社会保险发展的不同阶段后，对于基金管理风险的认知及其防控重点发生了变化，目标向保障基金安全有效运行、维护其公信力转变。因此，作为最后一道内部防线，监督部门需要选择合适的策略适应理念转变，重点考虑如下。

提高基金监督的效能。《社会保险法》第六条对社保基金设置了管理、监管、监督的体系安排，管理和监管面向社会保险服务对象、服务机构，而基金监督则构建在管理、监管之上，通过监督活动查错纠偏，促进其行为合法合规。这样的系统安排决定了基金监督资源的稀缺性，表现在监督力量配置和活动频度上的限制，尤其在国家控制督查、检查等活动的背景下，监督的重心在于以相对独立的视角，有选择、有针对性地开展工作，力求监督效能最大化。提高监督效能至少要考虑监督检查项目选择的合理性、检查成果运用的实效性以及监督活动对长效机制建设的推动力等方面。

发挥内部监督的优势。社保基金监督具有多元主体的特点，人大、行政、社会均有行使监督的权力，在行政监督方面，社保行政部门的内部监督和国家审计等外部监督并存。国际上，在经历数次社保基金危机后，各国普遍建立了内部监督机制，说明内部监督具有不可替代的优势。在缺乏国家审计强制力和公信力的情况下，如何发挥内部监督的优势，至少在以下几个方面值得思考：一是内部监督更加贴近社保政策、经办管理，具有灵活、经常、有效开展监督活动的优势，如监督沟通、监督调研、风险警示及出具监督意见书等；二是内部监督以改进管理、完善政策为目标，突出举一反三开展问题整改，符合消除隐患、防范化解风险的目标要求；三是内部监督可以规范、持续地开展绩效评估，通过地区间横向对比和本地区时间轴上的纵向对比，发挥系统性监督的作用，通过比较差异发现问题，可以有效避免系统性监督成本过高问题，这或许是国外内部监督中更推崇绩效评价的主要原因。

激励有效的内部监督。基金管理和监管直面社会利益诉求，具有明确的结果产出，而监督则指向基金管理和监管行为的规范性和合法性，将取得的成果分散于整个体系。因此，内部监督的成果往往很难衡量，如对经办内控的监督检查效果等，内部监督也就难以进行激励。监督事后纠错的特点往往造成被监督对象的对抗、抵触和规避行动，消减监督能量。有学者将监督权称为“贫困权力”，如何鼓励内部监督积极开展工作，避免把监督发现的问题变为监督自身的问题，是目前困扰内部监督的“痛点”，迫切需要通过有效的机制设计，为内部监督积极开展工作提供动力。■