论加拿大的议会制度

张艺烁

摘 要：加拿大政治基本构架发端于英国，其国家机构基本组织形式与主要英联邦国家近似。议会是加拿大政治生活的中心，加拿大使用典型的议会制度。 尽管在加拿大的现实政治生活中，行政系统的政治地位日渐凸显，并且已成为政治系统的主导力量和国家机器的动力， 但议会仍是整个政治系统的基础部分。 议会是立法系统的外壳，因而议会首先是立法机关，其首要职责在于通过制定和颁布各种法律来维护国家和国民的利益。加拿大立法机构由众议院和参议院组成，被称为两院制。政党是议会政治中的主导因素，但随着“立法政治”的衰落和“行政政治”的兴起，越来越多的人将目光投向了议会的个别成员。

关键词：议会制；立法机构；政党；议员

依据传统的议会制理论，议会是加拿大政治生活的中心。加拿大政治基本构架发端于英国，英国的政治传统特别是议会制又是从君主制中演变而来，因此议会制仍保留君主制的特色。由于行政体制的权威性和合法性来自议会，议会的法律地位仍然高于政府。“人民主权”原则是由议会单独体现的，这不同于总统制国家中的三权分立。尽管在加拿大的现实政治生活中，行政系统的政治地位日渐凸显，并且已成为政治系统的主导力量和国家机器的动力，但议会仍是整个政治系统的基础部分。

一、议会制度简介

议会制度起源于英国，通过殖民扩张和其他手段传播到其他国家，成为这些国家的政体形式，主要由英联邦国家采用。议会制度与总统制有关。在这一体制中，议会投票选举确定政府内阁，政府内阁在履职过程中对议会负有责任。

加拿大采用典型的议会制，国家机构的基本组织与主要的英联邦国家类似。立法权由议会行使，政府内阁由议会制定，对议会负责。有趣的是，受英国殖民文化的影响，英国女王是加拿大国家元首，而女王的代表——总督则行使权力。当然，加拿大和英国政治制度最大的不同在于：加拿大是联邦制下的联邦内阁制度，而英国是一个单一的议会内阁制度。

议会的基本职能是代表，代表是间接民主，因此议会代表公民行事。代议制是加拿大民主制度的基本原则，这主要体现在：首先，普通公民选举产生平民院。平民院和参议院相区别，只有平民院才真正代表国家和人民的利益，因为它由人民选举产生，而参议院则由各种利益集团构成。其次，如果议会被视为一个代表的机关，那么议会制度就等同于这个意义上的代议制。平民院所代表的群体及其作用不言而喻，参议院议员是任命产生的，在此基础上参议院代表着地区和集团的利益。第三，议会代表性原则也体现在立法机关和行政机关的结合上。立法机关即议会，而行政机关则为政府内阁。行政部门的成员名单由议会中的多数党拟定，因此内阁代表议会并从议会获得合法性。相较于总统制而言，总统的执政合法性从选民处获得，总统代表的是行政机关，而不是议会。

二、议会的历史和沿革

加拿大议会制度始于在联邦政府成立之前在殖民地实施代议制的尝试。1758年新斯科舍的总督召集选举，产生了加拿大历史上的第一个立法会。当时的代议机关是英国个殖民地普遍运用的立法院形式，而不是按照一个全国性的代议机关来建立的。因此这时的代议机关不是称为议会，而是立法院。当联邦政府于1867年成立时，议会政府已在加拿大部分地区开展业务近20年。因此，加拿大的创始人只是肯定并接受了既定的制度，并在新的联邦层面建立了一个新的制度。

早期议会民主主要体现在立法机构为限制行政权力而进行的斗争。在实现了这一目标后，议会继续扩大各立法机构的代表性以便使其能真正代表整个国家的声音。加拿大虽然继承并延续了英国的政治制度，但由于社会成分不同（加拿大有相当部分拥有选举权的有产者），因此加拿大的民主斗争目标就非常明确，即要求总督和内阁对选举产生的议会负责。可以说自1867年成为政治实体以来，加拿大就有了代议制政府的立法部分，这是民主的基本保证。

议会历史发展的一个主要组成部分反映在议会与政府之间的关系上。在加拿大建立联邦政府的初期，政府很难控制议会。政治庇护制度使成员依附于党的领导人的利益，因此议员的政治独立性消失了。此外，在加拿大建立联邦议会和省议会之后，还必须解决加拿大与英国之间的关系以及联邦与省之间的关系。议会与政府之间的关系不是国内政治矛盾的焦点。这也为形成中央权力结构提供了机会。

虽然加拿大的议会历史不算长，但由于国内社会组织结构的特殊性使得改革的呼声越来越强烈。特别是在二十世纪中叶以后，实施了许多改革。一些改革取得了成功，一些改革失败了，原因在于，第一，改革面临的挑战绝不是片面的。除了长期存在的传统弊端，议会还面临着其他挑战，例如如何在全球化背景下妥善处理中央和地方政府之间的关系。第二，在民选代表中民主代表的统一方面缺乏共识。第三，人们对改革缺乏全面的理解。

三、议会的职能和组织结构

议会是立法系统的外壳，因而议会首先是立法机关，其首要职责在于通过制定和颁布各种法律来维护国家和国民的利益。但加拿大议会的职能在理论和事实上有很大差别：一方面，议会授权政府或其他职能部门制定行政法规；另一方面，在具体工作中，政府是立法工作的真正组织者和领导者，议会在立法过程中只有一小部分主动权。

立法过程很复杂，主要分为三个环节：起草和提议一项法案，审议并通过该法案，并批准该法案以使其成为一项法律。议会通过的法案只有在得到总督批准后才能成为法律。议会审议的议案分为两类：一类是公事议案。绝大多数公告都是由政府内阁提出的，也被称为“政府法案”；另一类是私事议案。私人决议只涉及地方，单位，团体或个人的动议。提案通过的时间长短取决于许多因素：第一，同时提交的法案和其他法案的重要性和爭议；第二，两院成员的组成，特别是出席会议的政府成员是否占多数；第三，政府强加的意志是否强烈以及议会是否接受；第四，程序设计是否得当；第五，议员的心理因素等。

议会的第二个职能是财政控制。加拿大议会以威斯敏斯特模式为蓝本，因此遵循英国议会通过掌握和控制财政来干预政府政策和工作的做法。但是，议会控制财政权力的权力并不意味着所有与金融有关的事项都由议会决定。

监督和批评政府是加拿大议会的第三个主要职能。议会对内阁的监督主要有三种方式：最常用的是质询；最少使用但最强大的是投票反对政府；社会影响比较大的是设立调查委员会，调查一些选民关心的社会热点问题等。

加拿大的立法机关由参众两院组成，称为两院制，其中众议院又称为平民院，代表普通民主的利益。就加拿大普通民众而言，议会在地位和作用上等同于众议员。众议院的地位在某种程度上表明議会政治是众议院政治。由于议会中政府与反对派壁垒分明，因此众议院中存在着竞争与妥协的规则，全面的法律和秩序也协调了各方之间的政治冲突。众议院事务大体可分为五类：常规事务，紧急事务，政务事务，议会事务和异议事务。会议的大部分时间都是公共事务，公共事务的很大一部分是政务。

参议院是加拿大议会中的另一个立法机构，它的104名议员全部由总理任命产生，这在各国议会中非常罕见。由于总理有实权，参议院议员的任命具有强烈的政党风格。与美国参议院相比，加拿大参议院同样以地区利益而非省级利益为代表，因此各省的席位数不相等。一旦许多人成为参议院议员，他们就会将自己视为服务于整个国家的独立资深政治家，从而无视党的利益。贡献他们在公用事业方面的专业知识。这与党的党派障碍形成鲜明对比。

在立法方面，参议院主要负责审查和通过下议院提出的公共法案。尽管参议院拥有绝对的否决权，但它很少否决政府法案，因此参议院最重要的实际职能是修改措辞的模糊性和过于专业的规定。涉及政策制定和执行领域，参议员往往也担任重要角色。参议院下设专门委员会，负责相关部门的调查和评估工作。

四、议会中的政党和议员

政党是议会政治中的主导因素。只有反对党领导人才能动员自己的成员共同努力，打败执政党。非党派成员很难在议会中找到生存空间。加拿大现有政党中较大的一方是保守党和自由党，除了一些小党外，它们通常被称为两大政党。执政党的组织，职能和特征与权力的获得，使用和维护有关。内阁总理和内阁掌控着议会党，处于议会内部外部的党派，则由执政的议会党组织主导。执政党在党内实行领导和控制的主要手段是政府职位的分配，即所谓的帝国制度或庇护制度。 执政党擅长通过政府机构和程序建立内部机制，以维持党本身与官僚机构和私营部门之间的联系。执政党还通过培养接班人和政策创新，形成了实现自我完善更新的能力。

议会和内阁能够正常工作运转的重点在于反对党发挥着重要作用，然而，该国议会中的反对党实力相对较弱，发挥作用有限。反对党的劣势在于不能有效对执政党施加影响，所拟定的公共政策很难获得支持。这种情况是在联邦成立后不久形成的，并一直持续到现在。执政党与反对党之间的不平衡是严重的，但如果政府经常变动，那么这种不平衡就会相应调整和逆转。

在加拿大议会中，由于政党因素起支配作用，因而议员个人尤其是后排议员很少引起人们的注意。但是随着“立法政治”的衰落和“行政政治”的崛起，人们越来越多地将眼光投射到议员个人身上，有的学者甚至说现在进入了“议员政治”时代。作为议员个体，克服自身功能受限的有效途径是促使自己专供某一政策领域甚至某一项具体事务。由于政府立法的增多和政府干预能力的增强，议员在选民与政府间的压力越来越大，因此他们为选民的种种具体问题同政府官员打交道，通常用电话或简单协商的方式来解决问题。

参考文献：

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