垃圾焚烧项目的市场竞争问题与对策研究

卢静，辛璐，张淑山，徐志杰，赵云皓*

（1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.中国五矿集团有限公司，北京 100010）

引言

近年来，随着垃圾焚烧技术和装备的日趋成熟，产业链条、骨干企业和建设运行管理模式逐步形成，行业市场竞争形势愈加严峻。2017年以来，我国垃圾处理的政府补贴费用呈现大幅下降状态，垃圾焚烧发电项目的垃圾处理费中标价却屡创新低，行业价格呈现“断崖式”跌落情形。一些地方频繁发生垃圾处理费低价竞争的现象，如江苏新泰垃圾焚烧项目报出48元/t，西安蓝田生活垃圾焚烧热电联产项目中标价格37元/t，安徽蚌埠垃圾焚烧项目中标价格为26.8元/t，高邮垃圾焚烧项目中标价为26.5元/t，浙江绍兴垃圾焚烧项目中标报价为18元/t[1]，再次刷新了行业底线。单从中标价格上虽不能简单判定就是恶性低价竞争，但偏离项目成本价格的恶性低价竞标现象应当引起管理和行业部门的高度重视和警惕。

1 恶性低价竞争的主要影响

恶性低价竞争本质上是社会资本方以低于成本价中标，后续通过偷工减料、以次充好，降低工程质量或运营服务质量；通过变更工程设计，追加项目投资；蓄意延长工期、高价索赔，迫使实施机构变更合同等方式，获得市场占有率或高额利润的一种不良现象[2]。长此以往，恶性低价竞争问题必将对垃圾焚烧处理设施稳定达标运行带来严重隐患，造成“劣币驱逐良币”问题日益凸显，严重影响生活垃圾焚烧处理行业健康有序发展。主要影响和危害包括：

1.1 增加合同违约隐患

1）社会资本方在低价中标后，通过“二次经营”追加投资来保障有效利润。社会资本方在工程施工中通过设计变更或工程量变更来增加投资，以“低价中标、高价结算”的方式保障工程利润。2）社会资本方故意拖延项目进度或服务时间，恶意增加实施机构进度压力，迫使业主单位妥协不合理的要求。但并不是所有的“二次经营”行为或“蓄意拖延”行为都能得到实施机构的支持或妥协。因此容易引发合同违约问题，出现“豆腐渣”工程、“半拉子”工程。

1.2 降低服务质量与水平

1）恶性低价中标会助长社会资本方以次充好，极易引发工程建设项目安全质量隐患。社会资本方以最低价中标的方式获得工程项目，为获得较高利润，往往以次充好、偷工减料，以牺牲工程质量的方式降低工程成本，创造盈利空间。2）影响项目运营过程中的稳定达标排放。低于成本价中标的社会资本方往往在工艺选择、设备选型等硬件选择上难以达到技术要求，造成部分项目实施中偏离规范要求，项目运营后难以保障环境效果。

1.3 扰乱行业市场秩序

1）严重挫伤企业技术和产品创新的积极性。恶性低价竞争行为严重削弱了企业技术创新和产业研发的能力，增加企业对价格战的依赖性，使得处于恶性竞争行业中的企业没有更多资金、资源用于新产品和新技术的研究开发，导致行业中的企业始终处于产品同质性竞争的价格战恶性循环中[3、4]。2）扰乱市场正常的营商环境。部分社会资本不计后果，竞相降价的跑马圈地行为，严重损害行业整体利益，甚至导致整个行业的衰退。

2 恶性低价竞争问题原因分析

随着垃圾焚烧发电产业逐渐成为我国垃圾处理最具绿色环保效益、产业竞争力及规模化发展前景的战略性新兴产业，基本形成了投资运营、设计咨询、工程施工、设备制造等一整套产业体系，形成一批具有较强竞争力的市场主体。从行业发展的生命周期判断，垃圾焚烧产业逐步进入行业发展的成熟期阶段，这一时期的突出特征表现为市场需求增长率有所放缓，技术路线成熟，行业特点与竞争状况清晰稳定，行业盈利能力下降，新产品和新用途开发更为困难，行业进入壁垒较高。因此，在市场竞争愈发激烈的情况下，容易引发恶性低价竞争问题。除了行业生命周期发展本身的原因，更有来自监管部门与惩戒制度不严、绩效考核不完善、招投标过程不规范、行业引导机制不健全等问题，不利于垃圾焚烧行业健康持续发展。

2.1 运行监管和惩戒力度不足

1）项目建设进度与政府监管能力不匹配[5]。随着各地市场对垃圾焚烧处理的需求持续增加，大批垃圾焚烧发电项目上马建设。但由于地方管理部门的监管能力和水平跟不上，对项目后期的运行监管或惩罚力度不够，缺乏有力的追责机制，致使违法成本过低，导致企业心存侥幸，低水平建设运营和超标排放等违法现象频发。2）合同签订不严谨[6]。部分垃圾焚烧企业为争夺市场占有率[7]，以资本逐利为目的，先低价中标，中标后又无力履行合同，通过更改设计方案、追加投资等方式以实现更高工程利润。3）垃圾焚烧项目的信息公开制度、公众监督机制尚未建立健全，责任追究机制尚未建立，导致垃圾焚烧项目恶性低价竞争现象时有发生。

2.2 政府付费与项目绩效挂钩不够

垃圾焚烧项目的投资回报来源主要有上网电费和垃圾处理服务费两种。其中垃圾焚烧上网电价执行全国统一的垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元，其余超出上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。垃圾处理服务费通常是实施机构引入市场竞争机制，经过项目的招投标工作确定。但由于缺乏绩效考核机制，或项目运行效果与垃圾处理服务费挂钩和联动不够，导致行业同质化竞争严重。社会资本以低于成本价格中标项目，往往通过降低工程和采购设备质量、以次充好、偷工减料等行为来平衡项目建设与运行成本，从而影响项目的稳定达标运营，激化邻避冲突[9]。

2.3 招标评标过于注重价格

根据《中华人民共和国招标投标法》（2017年修正）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》相关规定，最低评标价法是指以价格为主要因素确定中标候选人的评标方法，即在能够满足招标文件的实质性要求前提下，提出最低报价的投标人作为中标候选人或者中标人的评标方法。最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目。垃圾焚烧项目行业技术准入门槛高，垃圾焚烧炉规范操作、烟气处理和渗滤液处理技术要求严格。“低价中标”虽适用于我国现行的招投标法律法规，但“低价中标”不能简单等同于“经评审的最低投标价法”[9]。然而，在项目实际操作过程中，部分地方政府在本地财政收入紧缩、负债高及偿债能力低的条件下，筛选企业时更倾向于将最低价作为首要考虑因素，而忽视项目公司的环境技术、产品质量和运营维护水平等长期稳定因素。更有个别地方实施机构不作为、乱作为，不科学客观地甄别项目差异，一律要求本地垃圾焚烧项目拦标价不能高于周边地区近期最低中标价格，乱用错用招标投标要求，过于看重商务报价，而对项目的技术标评价重视不够。

2.4 行业规范引导机制不健全

1）行业促进政策多，行业规范引导机制少。我国陆续出台垃圾焚烧发电上网电价，增值税、企业所得税税收等优惠政策（垃圾焚烧项目重点扶持政策汇总见下表），行业发展环境较好。但总体来看，关于现阶段垃圾焚烧项目的市场规范政策相对缺失，行业规范引导机制不足。2）行业合同体系不完善。调价机制设计不严谨，社会资本先低价中标，后跟实施机构谈判频繁调价。3）合同履行不严格。社会资本方低价中标后不履行合同，随意更改设计方案、追加投资，或不按规范运行。

垃圾焚烧项目重点扶持政策汇总表

3 遏制恶性低价竞争的对策建议

结合现有或即将实施的政策要求，围绕恶性低价竞争问题与原因，在垃圾焚烧项目的招投标、合同履约、建设运行监管等关键环节，采取倒逼和引导双重措施，从严格监管与责任追究、推行按效付费、完善招投标与履约、建立行业规范引导机制等方面提出相关建议，着力营造公平竞争的市场环境，提升技术与运营管理水平，强化行业发展引导与监督，促进行业健康有序发展。

3.1 严格监管执法，倒逼项目相关方落实责任

针对企业运行监管力度不够，信息公开、公众监督机制尚不健全，责任追究机制尚未建立等问题，建议：1）对中标社会资本方而言，严格落实责任追究制[10]。应对扰乱招投标市场的企业或个人，禁止其一定年限内参与政府投资项目的投标活动。落实质量终身负责制，质量不合格企业和责任人将纳入失信名单，被多部门联合惩戒。严格落实信息公开要求，按照“装、树、联”管理要求，做好生活垃圾焚烧厂要依法安装污染物排放自动监测设备、厂区门口树立显示屏实时公布污染物排放和焚烧炉运行数据、自动监测设备与生态环境部门联网，主动公布运行基本情况，公开污染物排放数据，接受公众监督。2）对实施机构而言，加大对垃圾焚烧厂监管力度。对于中标价格明显低于预期的企业要给予重点关注，加大监管频次，建立全过程、多层级监管体系，杜绝违法排放和造假行为。通过驻场监管、公众监督等手段，采用信息化、互联网+等方式实现全过程监管。加强全国城镇生活垃圾处理管理信息系统上报工作，所有规划、在建和运行的焚烧项目必须将相关信息录入信息系统并及时更新。严格落实责任追究制，对存在恶性低价中标的项目，对其实施机构相关人员实行责任追究制度。

3.2 推行按效付费，严控建设与运营服务质量

针对垃圾焚烧企业专业技术与运营服务门槛不高、同质化竞争严重、恶性降低建设与运行成本等问题，建议：1）建立行业绩效评价体系。倒逼企业服务质量、效率与行业准入门槛的提高。依据《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》和《生活垃圾焚烧厂评价标准》要求，制定垃圾焚烧项目绩效考核办法和实施细则，完善生活垃圾处理设施考核评价工作。引入第三方专业咨询机构，建立专业咨询机构激励约束机制，以提高绩效评价的科学性、公正性和权威性。2）实行付费与绩效评价结果挂钩，倒逼企业通过提高项目运维环境绩效获得合理收益。根据国家政策要求，对政府参与的垃圾焚烧项目全面实施PPP模式。同时，将按效付费作为垃圾处理项目主要的付费机制，下一步将制定垃圾焚烧项目按效付费办法与实施细则，严格将项目付费与绩效评价结果挂钩。对垃圾焚烧项目污水排放超标、废气排放超标或未妥善处置垃圾焚烧飞灰的，应同时扣减垃圾处理服务费和上网电费。切实倒逼垃圾焚烧企业提高专业技术与运营服务水平。

3.3 完善招投标制度，禁止恶意低价企业准入

针对招投标环节部分地方政府过度看重商报价格、调价机制不健全、合同履约不严格等问题，建议：1）完善招投标管理制度。招投标是社会资本进入垃圾焚烧行业的首要环节。首先，要充分发挥行业协会监督作用，实施垃圾焚烧企业和环境违法企业信息公开，为垃圾焚烧项目招投标提供参考，对有环境违法记录的企业实施一定投标限制要求。其次，制定出台《垃圾焚烧项目技术标评标指南》。建立环境效果优先的评标原则，加大环境技术和环境效果评价分值权重，技术标不符合规范者不进入商务标评标程序，限制恶性低价中标。2）规范垃圾焚烧项目合同体系。首先，出台合同范本，强化调价机制与履约机制相关内容要求。明确调价触发条件、调价方法等具体要求，实施机构与社会资本双方均不得随意调价，遏制“低价中标、高价结算”现象。同时，针对中标企业恶性违约或不能履约情况，依照特许经营合同、PPP协议以及相关法律法规，给予严厉经济惩罚或行政处罚，必要时终止合同，遏制企业“先低价中标、后偷排扯皮”行为。

3.4 建立行业规范机制，强化行业发展引导

针对市场规范政策相对缺失、行业规范机制不足问题，建议：1）研究发布垃圾焚烧行业基准收益率。依托行业协会、科研机构等发布垃圾焚烧行业基准收益率，引导行业合理投资收益。充分考虑处理规模、建设期、建设水平、工艺设备配置、垃圾热值、分期建设、运营期限、余热利用方式、烟气、渗滤液和灰渣的处理水平与能力等边界条件，建立价格信息及指数的定期采集发布制度。2）加强行业自律。首先，实施对标杆企业和环境违法企业的信息公开，公开信息包括排放不达标垃圾焚烧厂、建设施工单位、设施的设备提供商、运营维护单位及相关责任人的信息。其次，开展垃圾焚烧行业企业信用评价，并充分运用“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统、各级政府及其部门门户网站等渠道，依法依规向社会公开信用信息。依托AAA级垃圾焚烧标杆项目，开放公众参观通道，开展宣传教育，形成公众参与、社会共治的舆论氛围。