中小学课业负担政策研究

包玉丁

摘 要 近年来，每隔一段时间，各地教育部门都要重申或指定相关减负规定。但是，从执行情况以及最终呈现的效果来看，并未取得相应的成效，教育减负值得我们重新审视。本文通过对以往颁布的减负政策文本进行重新解读，并从中概括各个历史时期出台的减负政策的主要内容，发现其存在的问题并提出改进建议。

关键词 课业负担 政策文本 内容分析

中图分类号：G629.21 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2019.06.088

Policy Research on Schoolwork Burden in Primary and Secondary Schools

BAO Yuding

（China Three Gorges University， Yichang， Hubei 443000）

Abstract In recent years， every once in a while， local education departments have to reiterate or specify relevant regulations to reduce the burden. However， from the perspective of the implementation and the final effect， no corresponding results have been achieved. The reduction of educational burden is worth reexamining. This paper reinterprets the texts of the burden reduction policies issued in the past， summarizes the main contents of the policies issued in various historical periods， finds out the existing problems and puts forward suggestions for improvement.

Keywords course load； policy text； content analysis

1 课业负担概念界定

关于减轻学生课业负担的概念，许多研究中已达成共识，即主要是减轻学生因课业沉重而承受的内在负担。

通过梳理以往的减负政策，本文认为就学业负担来说，负担指的是那些违背教学规律和学生身心发展规律的事物，及超出大纲及额外增加的部分；然而在这个以内的，我们把它叫作课业、学业，叫作必须付出的努力。我们不可一味的追求减负而忽视了学生发展道路上所必须付出的汗水与劳动。对于学生负担形成的过程，我们可以这样理解，首先学生的学业负担压力会作用于学生个体，当个体的主观因素不足以来支撑其压力时，便会产生负担过重的事实；相反，则会产生负担不明显的事实。学生所承受的压力来自于作业分量、课业难度、学习时间等客观负荷，而学生的个体主观因素指的是，学习兴趣、学习方法以及知识储备等。

2 课业负担政策文本历史回顾

在新中国成立以来，我国政府便始终致力于减轻中小学生的课业负担。从1951年开始，国家总共颁布了14个针对性解决课业负担的文件。即1951年国务院《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》；1955年教育部《关于减轻中小学过重负担的指示》；1960年国务院《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示》；1960年国务院《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的紧急通知》；1964年国务院《关于克服中小学生负担过重现象和提高教学质量的报告》；1966年国务院《关于减轻学生负担、保证学生健康问题的报告》；1988年国家教委《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》；1993年国家教委《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》；1994年国家教委《关于全面贯彻教育方针、减轻中小学生过重课业负担的意见》；1995年国家教委、科技协会《关于停办各级各类学科奥林匹克学校（班）的紧急通知》；2000年教育部《关于中小学减轻学生过重负担的紧急通知》；2013年教育部《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》；2014年教育部《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”第2季活动的通知》；2018年教育部办公厅《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。

针对于不同时期学生课业负担的核心問题的改变，新中国成立以来的减负历程可划分为四个阶段。

2.1 以考虑学生身体健康出发，减轻课业负担（1949-1966）

建国开始，教育领域为了全面配合新中国的建设，便着手于对新中国旧时代教育的改造工作，期间出现过多的社会政治活动在所难免，频繁的课外会议与集体政治运动严重影响了正常的办学秩序，消耗了学生的体力与精力，加剧了学生的健康状况。

这一时期颁布的减负政策中明显突出的一个主题，便那是学生的身体健康问题始终贯穿。从1951年颁布的文件《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》到1966年的《关于减轻学生负担、保证学生健康问题的报告》，始终诠释着这一主题，可见，这一问题始终没有得到更好的解决。但值得我们注意的是，身体健康与减负有一定的关联性，但与营养、卫生与体育的关系更为直接一点，就当时我国的国情而言，在普遍困苦的大环境下，紧紧依靠减轻课业负担来改进或解决身体上的健康问题，很显然是不切实际的，用减负来承担、保障学生的身体健康，显然减负是无法胜任这样的越界重任，也不会获得越界善果。

2.2 以缓解升学压力为目标，减轻课业负担（1977-1990）

面对于文化大革命给我国教育事业带来的严重破坏及处于同一时期的其他各国却利用于国际相对稳定的有利环境，并获取了急速经济政治文化等各方面发展的严峻形势，政府在邓小平同志的带领下，陆续推举出了一系列的针对于复兴教育的重大决定，使学校的教育得到了飞速的恢复与发展。

为了迅速提高学校的办学质量，在邓小平同志的提倡下，我国教育部做出决定，即首先要集中全部力量办出一批重点的学校。汇集力量让一批重点学校得到优先发展，这便致使国家牺牲了大多数学生的利益，一味推崇升学率的错误倾向，阻碍了新一代学生身心健康的发展。由此越来越多的学校重视应试教育，一切以升学率为主，让学生陷入过重的学业负担及过于频繁的考试当中，严重违背了青少年健康发展的规律，也因此极大地压抑了学生的学习兴趣。

2.3 以推进素质教育为目标，减轻学生課业负担（1991-2000）

这一时期，我国的目标为基本实现普及九年义务教育，教育部为这一目标做出巨大努力，努力做到全面落实教育方针，提高教师教育教学水平，地方的各级各类学校也必须以“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”为指导方针，尽快转变传统的教育理念，全面深化教育教学领域的体制改革，由此课业负担便成为了推行素质教育的障碍，在市场经济结构主导下的竞争式选拔人才制度慢慢加剧了课业负担问题的严重度，校外培训机构的盛行，各种辅导型广告满天飞，明显增加了学生额外的负担，也为家长带来了强大的经济负担。

2.4 以基础教育课程改革为依托，减轻学生课业负担（2001-至今）

21 世纪以来，学生课业负担却呈现出只增未减、越减越重的趋势，这依然是一个难以完全解决的问题。但较于以前的减负政策文本，其内容主题变得异常丰富，不仅仅是局限于“身体健康”，反而慢慢关注于学生的“身心健康”；减负政策更加专注于“全面贯彻教育方针，全面提高教育质量”，注重“学生综合素质”、“动手实践”与“创新”，且发布了直接来治理“奥赛”以及“英语等级考试”之类问题的文件，国家把更多的关注面放到了学生本身的内在发展，在全面统一素质教育的大背景下，尽量去让学生做一位全面发展的人。

3课业负担政策文本内容分析

3.1 减负政策内容存在的问题

（1）减负政策在执行中对学生负担“一刀切”，人们通常认为学生的负担来自于数量过多的学生学习时间，所以减负政策里一直不断删删减减的无非是学生的在校时间、每天每个科目的家庭作业量等，实际上，学生的课业负担问题并非学习时间数量之多，而在于外界各方各面尤其是学校一味给学生安排与其自身情况不匹配的教育教学的活动结构。学生是具有主观能动性的个体，是不以他人的意志为转移的客观存在，我们在负担一事上过多的忽略了学生自己本身对外界压力的承受能力，从主观角度来说，有的学生感觉到负担很重，可有的就感觉很轻，还有的又会觉得适中，这与学生本身的基础、兴趣、承受力有关，我们无法去忽视这种巨大差异性而采取“一刀切”似的行动来尝试消灭所有学生的负担。

（2）减负政策在执行中遇到阻碍，减负政策在执行当中往往是处于被架空的局面，即政策没有得到很好的落实，仅存在于纸张，当然发挥不了作用，由于政策会影响到多方的利益，一旦触及个人的利益，便会退出减负行列，对于家长来说，面对有限的升学名额，他们不得不动用自己的知识与财力为孩子找补习班或者高额的成绩拔高班，正是这种违背减负政策的行为又给校外那些售卖复习资料、开成绩拔高班的人带来利益，所以，正映衬了那句话“校内减负，校外增负。”

（3）减负政策实施中缺乏有效的监督体制，对于国民来说，他们会更多的关注于自身的效益，所以很难做到群众监督，对于一些行政部门来说，缺乏有力的惩罚手段，缺少了震慑作用，从而让违反减负政策的行为依然肆无忌惮的存在着。

3.2 完善学生负担政策的建议

（1）对于教育行政机构而言，应尊重每一位学生的不同与差异性，尽量避免出现从数量上强制推行的政策，让学生根据本身的实际情况，例如个人爱好、发展情况或就业方向等描述自己的负担蓝图，争取在有增有减中一步步实现提高教学质量与减轻负担的双赢。

（2）对于学校来说，树立正确的教育理念，培养优秀的师资，以学生为中心，在教育方法和形式上要实现从传授向育人的转变，教育内容上实现现代化更新，打破传统教育，建立起以科学为准则的现代教育机制，开设出新课程、新学科，培养创新型人才，尊重学生的成长规律，多以学生的角度思考问题，把减负落到实处。

（3）对于家长来说，要不断更新正确的成才观、成功观，每一位学生除了要接受学校教育之外，父母的影响也至关重要。父母应提高自己的教育素养，多方面了解教育学方面的知识，给孩子树立榜样，眼光不要紧盯着孩子的考试分数、平时的表现等，更多的是关注他们的身体与心理健康，毕竟要先成人，再成才，拥有再多的知识，对于心理扭曲的人来说，百害而无一利。

参考文献

[1] 鲁林岳.综合辩证论“减负”[J].教育研究，2007.5.

[2] 林小英.教育政策文本的模糊性和策略性解读[J].教育发展研究，2010（2）：27.

[3] 孙绵涛.教育政策分析——理论与实务[M]，重庆：重庆大学出版社，2011：114.

[4] 袁正国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2009：224.

[5] 胡卫.“减负”问题——个制度层面的思考[J].民主，2006.2.

[6] 鲁林岳.综合辩证论“减负”[J].教育研究，2007.5.