城市规划信息资源管理的现状及新途径探索

西南科技大学土木工程与建筑学院 兰海峰

西南石油大学土木工程与建筑学院 赵晨凯

1 研究背景

自21世纪以来，信息技术实现了跨越式发展，信息技术已渗透到城市的各个角落。人们意识到信息资源是其他资源管理的基础和前提。信息资源正在成为当今世界的重要战略资源，但随着信息大爆炸使得信息污染、信息冗余、信息垃圾等问题日益严重，正如美国未来学者奈斯比特指出“不受控制和无组织的信息不再是资源，它是信息工作者的敌人”[1～2]。

城市规划信息既包含了可决定城市发展目标、诊断城市问题、编制城市规划和进行规划决策等的一系列政策、法律法规成文的规划和计划，还包含了各种城市子系统的信息，如人口、就业、住房、土地利用、交通、环境、公共服务、财政预算等，这些信息不仅记录了城市的状态，还记录了城市建设过程中的战略、思想、实践、问题和解决方案[3]。掌握规划信息直接关系到决策的正确性和建设目标的实现。为了有效满足决策部门、规划业务部门、社会民众等对各种规划信息的需求，需要借助现代信息技术，科学管理城市规划信息内容及其支持要素(包括人员，设备，信息系统，资金等)，该过程称为城市规划信息资源管理[4]。虽然城市规划信息资源管理的目的相对明确，但实施起来并不容易。一方面存在分散的规划信息，缺乏整体管理，信息管理不完善等问题。另一方面，当前规划信息管理存在重信息管理轻利用的误区，普遍存在不便于检索查找目标信息、非专业人士难以上手、规划信息可被利用的途径非常有限等问题。

2 当前城市规划信息管理的主要方式

2.1 基于电子文件的简单管理

我国在20世纪80年代开始应用CAD制图技术替代传统的图板绘制，自此城市规划电子大文件开始大量出现。目前主要有两种管理方式：一种是使用Windows操作系统提供的资源管理器来管理电子文档。其二是基于元数据的管理，例如把电子文档的元数据(例如项目名、文件名、主题、作者、关键词等)录入Excle软件或者数据库中，建立起一个索引目录，以提高检索的精确程度。但是，电子文件的存储，提取和使用仍依赖于Windows文件管理系统。

2.2 城建档案管理

城建档案归档的主要是经过挑选的符合档案要求的文档，这些大多是非现行的文档，对于现行文档和工作过程的文档一般不纳入管理。城建档案馆主要管理城市规划，建设基础资料，城市调查档案，城市规划档案，城市建设管理档案，市政和公共方面，它在城市规划和建设的信息和材料管理中发挥了重要作用。大多数城市建设档案主要是纸质档案，缺少对数字信息内容的查阅功能，或者两者都未有效集成[5]。

2.3 城市规划管理信息系统审批结果管理

目前地级以上城市基本普及了该系统。该系统主要用于“一书三证”业务的规划，逐步积累了大量的规划用地和建设审批数据，这些数据质量很高，具有很高的利用价值。但作为规划管理的信息系统的内部数据，它很少被开放出来用于规划编制、规划评估和规划监督。

2.4 基于GIS的规划基础信息管理

自GIS 软件引入城市规划以来，它一直被用作规划信息管理的主要和首推的技术。目前，它已被广泛用于管理空间地理数据，规划成果数据，综合管线数据，专项规划数据等。GIS主要通过分类、分层来组织城市规划信息，每个层的数据在逻辑上统一、类型上一致，是一类地理对象的集合，如土地、道路、水系等。GIS不仅能管理这些地理对象的空间属性，还能管理其非空间的属性，例如地块的编号、容积率、绿地率、建筑密度等设计条件[6]。

3 当前城市规划信息管理的主要问题

3.1 规划信息分散，缺乏统筹管理

对于绝大数的城市而言，上述四种规划信息管理途径都在同步开展，并且大多属于规划局信息中心，设计院、城建档案馆等多个部门管理，如此便造就了规划信息的分散。此外，规划信息还分别存储于多个不同的规划信息系统中，这进一步加剧了规划信息的分散。由于规划信息分散在许多部门和个人，信息的查询、获取比较困难，给规划业务带来了许多障碍。

3.2 信息管理不全面，大量相关信息未有效管理

由于缺乏专门的城市规划信息管理系统，规划信息管理的功能大多附属于其他信息系统。如此，被其他信息系统需要的信息被管理了，而暂时不需要的信息则仍然处于无组织状态。例如，对于控制详细规划结果，土地利用的图形数据由规划管理信息系统管理，而剩余的文本说明、分析图、交通图等其他信息则被忽略。此外，规划过程中的信息未得到妥善管理，并且在每个业务结束时丢失了大量过程信息。

3.3 信息获取和利用不便

在大规模规划信息中快速准确地访问目标信息是一个棘手的技术问题。目前的规划信息系统对如何使用规划信息缺乏深入的考虑，搜索查找普遍不方便，检索结果不准确，检索效率低，不能根据用户意图灵活自如地使用，不能使用跨系统综合使用，规划信息系统提供的信息获取和利用方法非常有限。当用户搜索信息时，效果不理想以及非专业人员难以入门等是普遍存在的问题。

3.4 信息管理成本高，难以适用于中小城市

规划信息管理数据对质量要求很高，大多数都需要经过复杂的数据处理，对硬件设备和软件系统的要求都高，意味着需要大量的资金投入。这对于广泛的规划信息收集非常不利，特别是在中小城市，很难启动，运营和维护这样的信息系统项目。因此，中小城市的数字信息管理大多是空白的，导致规划信息的大量丢失，不完整和失真，从而导致许多建设过程中出现的错误。

3.5 缺乏对规划信息的再开发和深度利用

当前规划信息系统产生的信息大多也未被当做资源而加以进一步的组织管理，以供其他信息系统访问和利用。例如，许多规划审批数据对于检验规划的实施情况和指导后续规划非常重要。然而，对于这些优质数据，目前的规划管理信息系统基本上都没有提供再利用的接口和服务，所以如果对规划审批数据进行再分析，只能采用导出数据的方式，而导出的数据已经有信息损耗，并且存在时效滞后、导出字段寓意不明确等问题。

4 新途径的探索

传统的信息管理方法尽管可以保管它们，由于规划信息无比的庞杂却又有高度的空间关联，却难以一次性地查看到某一位置相关的所有关联信息，所以不能得到准确、及时、完整的信息，因而难免对正确的决策判断造成影响。而地理信息技术(GIS)以地理空间为线索组织规划信息，通过地图检索和查看信息，并在特定空间内可以快速回答规划审批情况如何，规划控制条件如何、地下空间管线情况如何等，这和城市规划使用的信息的思路基本一致。因此，地理信息技术(GIS)在城市规划信息资源管理中发挥着无法取代的作用。

4.1 高效的管理组织各类异构，异源、异质的海量信息

建设规划领域的信息量十分巨大，并且信息格式多样，例如有图纸、文字、图片、报表、年鉴、录像、录音、网页、GIS数据等，并且信息的来源十分复杂，往往分布在多个系统之中。提供有效的保管和查看方式，是未来规划信息资源管理系的重要发展方向之一。

4.2 快速查询并获取海量信息中的目标信息

规划信息资源的数量异常巨大，对于一个城市动辄上10G或100G的数据量。如果没有可靠的信息检索工具，无异于大海捞针。城市规划信息大多针对地理空间的特性，基于空间属性，即著录空间元数据来的检索可以提供较高的查全率、查准率，帮助用户迅速查询到目标信息。地理空间范围元数据与其他元数据的匹配是实现城市规划信息组织和检索的关键。

4.3 满足不同人和不同企业的需求以获取信息

信息需求是分层次的，规划编制研究人员需要最全面的信息，信息量大，需要长期积累和有效信息获取渠道，但对于信息质量没有要求太多，此类需求位于层次低端；规划建设许可办案人员需要专业信息，其信息需求种类相对单一，但对信息质量要求高，需要大量信息加工工作；而规划决策人员需要经过分析后的结论性信息，信息数量相对较少，但是大多需要经过分析提炼，高度综合，信息供给难度大，位于层次顶端。针对不同的信息需求，规划信息资源管理需要研究不同的模型来管理信息，上层的数据源自下层的数据，上层的模型兼容下层的模型。

4.4 综合使用规划信息

通过综合使用规划信息能够从已有信息中发现更有价值的信息，例如可以通过比对规划和现状检讨规划实施效果，发现规划中存在的问题；在一张图纸上叠加物质空间环境和人口社会经济信息就可以发现更多的城市内在规律等。要综合使用规划信息关键是要解决多源异构信息的统一访问和集中查看的问题。

4.5 信息集成和共享

建设规划的信息系统比较多，各自处理各自的业务，管理各自的信息，因此极易形成信息孤岛。规划信息资源管理系统要能统一管理和调配不同建设规划业务之间的信息，提高信息的共享效率，更好地配置信息资源，使得合适的信息只能被拥有权限的人员查看，避免信息泄露。

5 结语

实现城市规划信息资源既全面又有重点的管理，需要多源异构数据的统一管理、信息内容的集中访问的信息集成过程。而规划信息的集成不是信息资源的堆积，整合后的规划信息资源应当具有相同的组织结构和组织功能，提供统一的用户界面和和共同的检索方法。而这意味需要对规划全局信息进行整体梳理，搭建全局总体的规划信息资源框架，其中元数据技术、基于地理空间的信息组织和检索技术是实现这一目标的核心技术。此外，集成的前提是部门之间的数据能够互访，即首要能够资源共享。信息资源共享本质上并不是技术问题，更多的是利益协调的管理问题，具有稳定经费支付能力的信息协调机构，是最适合解决信息资源共享问题。