律师信访ADR“五全机制”探索实践

党的十八届四中全会提出，要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，健全完善法律服务人员参与信访、调解、群体性案（事）件处置工作机制。实践当中，律师在调解、仲裁、复议、诉讼等纠纷解决机制中发挥了重要的作用。但是，律师ADR（即非诉讼纠纷解决机制）在信访、涉法涉诉信访工作中的作用还远没有发挥出来。

上海市新闵律师事务所（下简称“新闵所”）所处的闵行区经济总量位于上海全市第二，社会矛盾总量也位于全市第二，信访矛盾常年处于易发多发期，总量高位运行。在这样的背景下，新闵所以党建引领“三融合”创新社会治理方式，以三位一体“三进驻”聚焦信访矛盾的预防与化解，在源头治理上下功夫，在标本兼治上做文章，全面参与信访矛盾“止新化旧”（即减存量，控增量，防变量）的理论研究与探索、实践归纳与总结，逐步创建和完善了律师信访ADR的“五全机制”，即：以律师为主体，以非诉讼纠纷解决机制为手段，为信访过程“全主体”提供专业的公共法律服务，形成信访矛盾预防与化解“全配套”保障机制，在信访工作“全流程”和源头治理“全方位”、标本兼治“全过程”中提供预防与化解信访矛盾的法律服务，达到“止新化旧”目标。

“三融合”：

构建三位一体服务模式

2005年起，新闵所在党建引领下建立了党建工作与律所业务开拓、与律师队伍建设、与律师践行社会责任相融合的“三融合”机制，并在社会治理中聚焦信访矛盾化解，逐步将骨干律师培养成党员，将党员培养成骨干律师，建立了一支有业务能力、愿意积极参与社会矛盾化解、承担社会责任的优秀律师团队。

发挥社会组织参与社会治理作用是枫桥经验的重要组成部分。2005年，新闵所根据闵行区委、区政府要求，经区司法局批准在区民政局登记了民办非企业性质的全国首家律师为主体的信访矛盾调解组织——上海新闵调解事务所，2011年又成立了民办非营利性组织——上海江净法律援助工作室，形成了三位一体创新模式，为参与社会治理聚焦社会矛盾化解提供综合性的公共法律服务，其中律师所提供专业法律服务，调解所提供专业调解服务，法援室提供专业法援服务。

“三进驻”：

探索标本兼治五全机制

为了在矛盾源头治理上下功夫，标本兼治预防与化解信访矛盾，新闵所组织律师“三进驻”，即进驻信访窗口、基层社区、两拆（拆迁、拆违）基地，从信访内流程发展到外流程，从源头标本兼治，全面参与信访矛盾“止新化旧”的理论研究与探索、实践归纳与总结，逐步建立和完善了律师信访ADR的“五全机制”：

服务保障“全配套”——模式功能化

新闵所在20余年参与社会治理、聚焦社会矛盾预防与化解的过程中，建立了专业社会组织、专业律师队伍、专业服务模式、专业服务保障、专业服务规范、专业服务制度、专业服务激励、专业研究平台等八项全配套的法律服务保障机制，成功把律师的社会责任转变为党和政府对律师的信任，把律师的义务转变为业务，把律师参与信访工作由形式转变为长效工作模式，把律师参与信访工作的丰富经验转变为制度，并通过专业研究平台和人民建议的形式向政府提出标本兼治的政策建议，达到矛盾“止新”的目标。八项保障机制的完善，使律师在社会治理聚焦信访矛盾化解中，能有效发挥作用，具备功能化。

服务对象“全主体”——模式多元化

新闵所律师参与信访工作，不仅为信访办提供法律服务，也同样参与信访代理与法律顾问服务，即为信访人、信访相对人、责任单位提供信访法律服务，解决合法合理合情诉求，引导信访群众理性表达诉求，依法维护权益，化解信访矛盾。真正达到为党和政府排忧、为责任单位解难、为信访群众维权的三满意局面，符合十八届四中全会“健全多元化纠纷解决机制”的要求，成为多元化纠纷解决机制的组成部分。

信访工作“全流程”——模式法治化

2005年，新闵所从化解积案着手探索“化旧”，以信访志愿团每日接待来访群众、解答法律问题、分流涉法涉诉来探索“止新”，然后通过对信访案件进行核查、分析、评估，明确责任单位和法律责任，出具书面法律意见，参与化解信访矛盾，逐步形成了为信访工作提供全流程“止新化旧”法律服务模式，即律师参与信访接待、初信答复、信访复查、信访复核、分级分责、核查终结、积案化解、人民建议等信访工作内部的“全流程”法律服务，使每项工作、每个环节、每个流程都做到依法办事，使信访工作法治化。

源头治理“全方位”——模式共治化

由于信访矛盾均来自于社会管理和经济建设活动中，例如突发事件、重大工程、拆迁拆违、社区管理、企业转型、撤村改制等事件，都极易引发大量的群体信访矛盾，因此新闵所探索从信访流程的外部即“源头治理”上下功夫，在社会治理中提供“全方位”的法律服务，参与社会矛盾“源头治理”的预防与化解，化解了大量因1999年“4·15”空难、2011年静安区“11·15”大火等突发事件以及地铁五、九、十、十二号线等重大工程建设等引发的矛盾，真正形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的信访矛盾预防与化解的社会共治体系，使信访矛盾预防化解共治化。

标本兼治“全过程”——模式精细化

为了更深入地做好源头治理，真正做到标本兼治，新闵所通过向事前预防延伸，探索“预防与化解”相结合模式，达到“止新化旧”目标，为政府、为社会提供：事前评估与预防，从法律方案设计根本上防止新矛盾产生，同时对可能产生的风险进行评估，提出预警与治理方案;事中预警与化解，及时预防与化解产生的新矛盾，预防矛盾的激化;事后跟踪化解，对于产生的矛盾及时化解，预防矛盾的激化。“全过程”预防与化解信访矛盾提供精细化的公共法律服务，使信访矛盾预防化解精细化。

绩效评价

新闵所目前已经成为业界公认的闵行区乃至上海市律师提供信访法律服务的第一品牌律所。新闵调解所成立以后，10余年来成功化解了30人以上的群体性信访矛盾300余起，为此，新闵所主任江净律师在2007年被评为上海第二届十大平安英雄。

2009年，新闵所信访法律服务经验做法得到了时任上海市委书记俞正声和市政法委书记吴志明的充分肯定，并在全市得到推广。市委主要领导倡导“引入律师参与市领导调研信访突出矛盾工作”，其中，新闵所25名律师组成律师团队作为时任市长韩正的特别助手，参加市领导对41件信访积案调研活动并出具了法律意见书，为化解信访积案打下了基础，新闵所信访法律服务品牌得到了全市认可。

2018年，新闵所受聘成为上海市信访办法律顾问，目前已出具240余份复查复核法律意见书。新闵所也为近五年闵行区信访工作取得成绩作出了贡献，全程参与了信访接待、初访答复、信访复查、分级分责、积案化解等各项信访工作，共为闵行区信访办出具信访复查核查法律意见书200余件，化解了诸多重大疑难信访矛盾。

创新启示

群体性社会矛盾的解决，要追求法理和情理的兼顾，解决矛盾有时不能只依赖司法途径，可以由律师发挥第三方专业作用，站在当事人中间，站在政府与百姓中间，解决法理与情理兼顾的问题。因此，新闵所通过20余年律师参与信访工作实践、研究并创建律师信访ADR“五全机制”，成功借助律师所、调解所、法援室三位一体的矛盾化解平台，运用律师调解、化解手段，将律师参与矛盾化解工作由形式转变为长效工作模式，充分发挥了律师在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的重要作用，这是律师参与信访工作机制的一次重要创新，更是律师参与社会治理、参与预防与化解社会矛盾的一次全面创新。

同时，新闵所的“五全机制”来源于实践经验归纳与总结，符合十八届四中全会“健全多元化化解纠纷机制”的要求，深入貫彻落实了司法部、国家信访局《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，符合信访工作和信访矛盾预防和化解的实际需要，也符合上海市“6+1”基层治理的文件精神，能够有效地从源头上预防和化解信访矛盾，具有有效性、可行性、操作性，可以在全市范围内复制和推广，对于上海市律师参与信访工作和信访矛盾预防和化解具有示范性的意义。