浅谈对现阶段行政事业单位内部控制实施的思考

陈翠翠

内部控制是近年来行政事业单位开始逐渐重视的领域，特别是在组织机构、财政预决算、政府采购业务管理、固定资产管理等工作中频频出现内部控制的需求，内部控制报告的编报已成为行政事业单位年度重点工作之一。在行政事业单位内部控制实施过程中仍存在一些问题，影响其成效的发挥，需要采取措施予以解决，本文就此进行探讨。

一、行政事业单位内部控制涉及的内容和目标

（一）行政事业单位内部控制涉及的内容。1.单位层面的内部控制建设情况，该情况主要考核内部控制机构组成、运行、改革、实行制衡机制的四个方面建设，这就需要对行政事业单位形成有效的管理机制，从加强领导，落实责任出发，对主要经济活动的管理结构进行梳理，形成自上而下的重视，从而健全工作机制，制定工作方案，层层落实工作责任，从而扎实开展内部控制建设。2.业务层面内部控制建设情况，包括内部控制管理业务领域、内部控制业务工作职责分离情况、内部控制业务轮岗情况、建立健全内部控制制度情况以及内部控制制度执行情况五个方面建设，主要对新形势新任务下开展的新经济业务的管理结构进行了有效设计，进一步明确了相关业务活动的职能部门、岗位设置、不相容岗位、执行人员和监督部门，制定工作流程和管理制度，编制工作流程图，强化业务控制。这其中涉及了预算、收支、政府采购、国有资产、建设项目合同等业务的管理，可以说涵盖了行政事业单位内部管理的全过程，是全方面全范围全口径的业务内部控制管理。3.信息系统层面内部控制建设情况，包括内部控制信息系统建设阶段与投入资金规模、内部控制信息系统建设是选择第三方介入还是本单位开发、内部控制信息系统涉及的范围、内部控制信息系统是否及时基于制度更新进行改造升级、内部控制信息系统互联互通实现情况和内部控制大数据平台建立情况六大板块内容。从内容来看，鼓励通过科技化、信息化手段提升内部控制效率，实现内控的标准化和流程化，以便于提高内部控制的效果。目前内部控制系统建设并未在全国范围内铺开，只在部分省市试行，系统建设工作还需进一步加强。

（二）行政事业单位内部控制的目标。内部控制是为了在引导和督促行政事业单位和部门在全面建立和有效实施内部控制的基础上，依托制度规范和信息系统，全面规范本部门本单位经济活动和业务活动，进一步发挥内部控制在提升行政事业单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政和廉政建设的重要作用。

二、行政事业单位内部控制存在问题

（一）部分单位对内部控制工作重视度不够，意识不足，内部控制制度不完善，对建立内部控制机制缺乏积极性。目前行政事业单位的内部控制建设主要由财务部门牵头，而内部控制涉及到本单位各个部门，这就需要各部门领导提高对内部控制工作的重视程度和参与程度，单纯的成立领导机构、领导小组等却未真正的参与进去难以确保内部控制工作的真正开展。客观上，部分行政事业单位或部门存在人员不足情况，如许多独立核算的二级部门往往只安排了出纳和会计两个人员，无法根据制度设计的轮岗或安排相互制约的人员。

（二）内部控制工作流于形式，未能真正实施到位。目前行政事业单位内部控制工作主要是通过编报行政事业单位内部控制报告来体现，导致出现重考核，轻日常内部控制管理的现象。部分单位一部分制度甚至是出于应付考核的目的而出台，照搬照抄上级或其他单位的制度，不能结合本地区本单位实际情况，或者不考虑是否具备实际操作性，导致在实际工作中存在无法执行的现象。如涉密单位内部控制工作如何开展、涉密国有资产业务的如何管理等。此外由于内部控制在执行中受领导主观意识、执行人员素质影响，制度执行刚性不足，不够重视内控制度的跟踪执行效果，在执行过程容易出现错误和偏差，有时候由于行政压力往往以“例外”、权宜之计为由绕开制度限定的某些环节，影响了内控的有效性。

（三）对内部控制的监督考核机制不完善。目前行政事业单位监督考核部门主要是财政部门，而且部分财政部门的考核主要是通过填报内部控制报告系统，按照系统评分，最后结果将显示优、良、中、差四个评价等级。仅仅依靠系统的评分来确定该单位或部门是否达到什么等级，无法达到真正内部控制管理的需要。在真正执行工作中，可以实行监督的部门未能真正参与进来，如法制、审计、政工、纪委等部门，也导致无法真正监督到位。

（四）制度建设还缺乏系统性、科学性。由于业务整体呈多元化趋势，内控制度的建设跟不上形式发展的步伐，覆盖范围还不够全面细致深入，制度建设还缺乏系统性、科学性。部分单位的内控制度未按规定程序经过内部公开征求法制部门的意见审核备案就草率出台，缺乏有效论证和检验，仅仅停留在纸面上，而不具备很强的说服力和约束力，给舞弊留下了空间。

三、行政事业单位内部控制优化措施

（一）加强领导重视，确保责任落实。在内部控制工作实施过程中，要提高单位主管领导对内控工作的重视程度和参与程度，明确工作责任的落实。进一步明确和落实相关各项业务活动执行部门和监督部门的责任，把单位开展经济活动涉及的职能部门纳入内控建设责任对象，形成工作合力，及时推动落实各项整改工作，此外还要制定完善的奖惩机制或激励机制来激发执行人员的自觉性、主动性和参与性。

（二）以制度为依托，形成良好的内部控制管理氛围。行政事业单位在依托国家制度规范和信息系统的契机下，在财政部门引导和监督下结合本单位（部门）工作实际建立规范、可行的内部控制制度，建立和完善职能部门、岗位设置、不相容岗位、制定工作流程和管理制度，实行系统化、规范化管理，从而强化业务控制。工作方法上，要自觉梳理有关行政、执法、保障服务方面涉及经济活动的业务，以易产生风险的环节和发现的问题为导向，在修订完善现有制度基础上，进一步建立健全内控制度，保证全面覆盖单位所有类型经济活动，在单位层面和业务层面构建起完整的制度约束体系。

（三）以内部控制建设大环境为契机，多元化提高内部控制力度。目前内部控制建设工作在全国如火如荼的开展中，许多省市已将内部控制工作纳入该单位（部门）绩效考核。可见内部控制建设工作的趋势也是机遇，应抓住其机遇，从资金管理的源头，及时发现问题，总结经验，加强组织队伍和岗位业务建设，对主要经济活动的管理结构进行了梳理；对新形势新任务下开展的新经济业务的管理结构进行了有效设计，进一步明确了相关各项业务活动的职能部门、岗位设置、不相容岗位、执行人员和监督部门，制定工作流程和管理制度，编制工作流程图，强化业务控制。进一步提升工作效率，整合管理资源，梳理权责清单，杜绝重复工作。同时利用信息化手段，建设多个内控系统，通过科技化、信息化手段提升内部控制效率，实现内控的标准化和流程化，极大的提高了内部控制的效果。

（四）密切沟通，内外结合提高内控水平。一方面优化内部控制环境，大力宣传和鼓励单位加强内部控制建设工作，可在年度工作会议、业务工作会议上强调内控建设的重要性和紧迫性，帮助各单位（部门）牢固树立现代管理的思想，形成风险管理的观念，自觉主动的开展内部控制建设活动；加强对重点敏感岗位工作人员的学习和培训工作，切实提高单位内部控制水平。另一方面充分利用社会专业力量，发挥外部单位的促进作用，邀请具备资质的企业和专家为本单位进行内部控制的设计，通过购买服务搭建科学、精细化的内部控制系统，涵盖财务核算、资产管理、人事管理、项目管理等，进一步补强弱项，全面提高内部控制水平。

(五)加强监督落实，确保内部控制工作进度。进一步整合监督资源，加强监督部门的联合联动，落实内部监督监管，定期开展联合资金检查、风险排查、绩效考评，及时对经济活动运行的过程和结果进行专项评价，向决策层加强汇报，强化内控建设的落实。

总之，内部控制是近年来财政重点关注和开展的重要工作之一，是非常必要也是非常重要的，它影响到行政事业单位管理的方方面面，从管理层到职能部门，纵向到底、横向到边，全员、全过程参与，齐抓狠抓，形成一种良好的内控环境，才能把内控工作做好。在科学的内控环境下，进行全面风险评估，做好控制活动，加强行政事业的信息与交流，全方位的监督控制，为建立健全现代财政制度、加快“六强”型财政建设、共圆复兴梦想做出贡献。