全面实施绩效管理，提升政府预算管理水平

张莉 农业农村部机关服务局

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”这一论断为今后一段时期深化财税体制改革、强化预算管理指明了方向、明确了任务。政府预算是全国预算的主要组成部分，其预算绩效管理情况对实施全面预算绩效管理具有示范引导作用。

一、深刻理解实施政府预算绩效管理的重大意义

1.实施政府预算绩效管理是新预算法的基本要求。新预算法确立了预算的绩效原则，实质上也就确立了国家治理的绩效原则。全面实施预算绩效管理，特别是实施政府预算绩效管理为全面实施绩效管理奠定了基础，提供了示范。以政府预算绩效管理为抓手，推动实施全面绩效管理，符合新预算法的基本要求。

2.实施政府预算绩效管理是现代预算与现代国家治理的内在要求。现在我们已进入新时代，新时代需要实施现代预算与现代国家治理。现代预算及现代国家治理两者关系是全方位的：整体共生性、具体相关性、制度同构性的有机统一。整体共生性表现在价值诉求、体系构成、形态特质和功能实现。具体相关性表现在预算模式、预算权力、预算过程、预算机构对国家治理的影响和功效上。制度同构性意味着现代预算和现代国家治理都以民主政治与依法治国作为共同的制度基础。这一关系决定了以预算绩效管理为抓手，推动全面实施绩效管理，符合理论的逻辑，是现代预算与现代国家治理的内在要求。

3.实施政府预算绩效管理是提升政府治理能力、实现治理体系现代化的本质诉求。现代政府治理是以经济、效率、效益、法治、责任、公平、公开、透明为原则的政府治理，是以“结果导向”和“以人民为中心”为导向的政府治理。预算绩效管理是以财政资金的使用绩效为红线，从项目支出广泛扩大到部门整体支出以及政策、制度、管理等多个方面，极大推动了各预算主体全面实施绩效管理。实施预算绩效管理，更可能地将经济、效率、公平、透明等绩效原则和绩效理念贯穿在预算部门工作的各类型、各层次、各环节，更可能构建起“结果导向”的绩效生成机制，也更可能形成可测量、可评价、可报告、可考核、可问责的现代化政府治理。

4.实施预算绩效管理是国家权力科学运行的客观需要。现代国家权力的科学运行基本要求是规范、顺畅、有序。而预算绩效管理对实现现代国家权力科学运行具有积极意义。第一，预算部门是绩效管理的第一责任部门，预算绩效管理促使预算部门在履职和行政中树立绩效理念，有助于实现绩效管理部门全覆盖。第二，预算绩效管理有助于政府部门形成全过程预算绩效管理机制，为政府部门向人大报告提供了较为真实的事实依据和数据基础。第三，在预算草案、报告、决算等环节审查预算及其绩效，是人大预算审查监督的重要内容。预算绩效管理为人大预算审查监督提供便捷途径，也是其有效监督的基础条件。最后，预算绩效管理通过公开绩效目标、预算以及决算情况，使政府变得更加透明化、可视化，为人民评议、监督政府提供了客观依据。

二、政府预算绩效管理现状分析

政府预算绩效管理已在许多省市进行了试点，取得了显著成效，积累了经验。2018年9月，国家出台了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求全面实施绩效管理。在各地区实施政府预算绩效管理中也发现了一些问题，需要我们引起重视。

（一）政府预算绩效管理取得积极成效

具体表现在：首先，制度建设不断健全和完善。从2004年我国率先对科技、教育项目支出实施绩效评价以来，预算绩效管理改革走过了15个年头。先后出台了项目支出、部门整体支出、中央对下财政转移支付支出、财政支出政策绩效评价办法、共性和个性评价指标体系、绩效动态监控管理办法、绩效目标管理办法等管理办法或管理规定，为全面实施政府预算绩效管理奠定了坚实制度基础。其次，范围不断扩大。从项目支出到部门整体支出，再到政府财政综合支出，以及目前的财政政策绩效评价，就中央和地方的实践来看，绩效管理范围逐步扩大。再次，评价范围和资金规模不断扩大。最后，绩效目标管理模式不断拓展，绩效管理质量显著提升。

（二）当前政府预算绩效管理存在的问题

1.预算绩效指标体系设计困难。具体来说，政府部门公共支出量化考核不够明确，缺乏设计明确的考核标准。衡量预算绩效的最主要尺度就是应用绩效评价指标。因此，设立一个科学、公平、公正的绩效评价指标就十分重要。但建立这样的绩效评价体系是十分困难。因为公共产出产品难以衡量，政府的目标是维护人民利益和服务人民。当政府资金用于建设公共基础设施、开展社会保障等支出时，公民的幸福感以及公共产品的具体存在价值是难以用数字来衡量的。这就造成了支出的难以衡量。

2.认识不足，定位不准。目前，多个省市政府部门和财政部门对待预算绩效管理没有进行深入了解，引起重视程度不够。有些预算绩效人员没有将绩效考核与计量摆在重要的位置,甚至有时敷衍了事。

3.队伍缺乏，素质不高。预算绩效管理是一项技术性和专门性很高的工作，对人员素质要求较高。而现实中，有些地方尚未设立专门的绩效管理部门和成员，没有指定固定人员。相关的绩效人员的绩效管理水平较差，还有待提高，人员的积极性不强，不够主动，主要依靠政府自上而下推动去实施绩效考核与计量。

4.制度缺失，评价滞后。与国外相比，我国预算绩效管理起步较晚，至今为止还有一系列工作仍然处于探索阶段，有些预算法律法规还没有形成体系。而且现行的绩效管理制度不够统一，不同地区财政部门会有选择得采取利己的工作方案，难以在同等条件下对同类或类似资金绩效进行评价，这就难以保证相关工作的公平公正性。就滞后性来说，国内政府预算绩效评价往往是事后评价，没有在具体工作的开展过程中进行评价，难以及时纠正工作中的问题。

三、实施政府预算绩效管理的对策建议

1.构建科学预算绩效评价体系。按照“可评价、可比较、可监测、可公开”原则，积极构建科学预算绩效评价体系，体系要明确“设立必要性”“效益指标”“象满意度测评”等评价指标，进一步明确可以做哪些，哪些坚决不能做。体系要保证评价过程透明、评价结果公开，以此保证评价工作公平公正性。同时还要努力发挥绩效评价的功能，将绩效结果运用到具体工作中。通过构建有效的预算绩效评价体系，进一步提升资金使用效益。

2.强化理论选举，提高思想认识。突出强化绩效管理理念的宣讲。首先范围小应该局限在政府内部和政府人员中，还要走向市民，走向群众，宣传方式要做到多样化，要结合信息化的特点，充分利用多媒体、网络、期刊等方式，扩大宣传面，提升宣传吸引力。还可以通过专家讲座、业务培训等方式，使大家重视预算绩效管理工作，也能让各部门都知道自己在预算绩效管理工作中所扮演的角色，不能把所有的工作任务都交给财政部门，而是要各部门共同努力。

3.加强人员培训，建立专业队伍。应该在政府内部尽快建立专门的预算绩效管理办公室或办公小组。该办公室或办公小组必须配备专门的技术管理人员来进行管理绩效，负责各项绩效考核项目的选择与评定，收集资料并且进行实施管理和最后的绩效监督等。要定期对绩效管理人员进行培训，加强学习交流，并针对绩效实施过程中的问题进行研究，切实提升绩效管理人员的专业化素养。

4.完善管理制度，强化过程监督。预算绩效管理制度主要由法律法规、规章制度等组成。在规范相关法规、制度内容时，要将绩效评价作为必备内容。要进一步总结现有级政府预算绩效管理的经验教训，尽快出台完善绩效管理制度，努力实现同级别、同类型、同行业具有统一的可操作的预算管理制度。探索成立全国预算绩效评价协会，积极支持培育社会第三方评价机构，指导各类绩效评价机构开展绩效评价工作，努力形成规范的行业自律准则。要实施预算绩效评价报告全公开，使其自觉接受社会各界监督，切实提高财政资金整体使用效益。