人才流向对公共服务的倒逼机制

刘颖 姜钰洁 王凌玥 吴婉婷 吴昕萌

摘 要：本文以大学生求职的“城市依赖症”为引，全面分析整个社会群体求职时对城市的选择，同时通过对不同类型城市的公共服务变化的调查探究，进一步深入解析人才流动与公共服务之间的内在联系。在肯定公共服务影响人才流动的基础上，研究人才流动对公共服务的反作用机制和效果，在分析问题原因的同时借鉴经验，并总结给出可行性意见

关键词：人才流向;公共服务;倒逼机制;多元城市类型;政府

中图分类号：F810.455文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）05-0185-04

一、 问题提出

大学生作为社会的一个庞大求职群体，面对不同类别的城市，他们有着不同的印象和选择。2017年，选择一线城市就业的毕业生超过三分之一，甚至有毕业生宁可找不到工作也要死守大城市。各个城市对人才有着不同的吸引力，基于大学生求职的“城市依赖症”，面向各类求职群体，我们通过走访、问卷等形式，将求职城市分为三个类别：第一，吸引指数巨大且稳定，能够留住人才（以上海为例）;第二，吸引指数较弱且呈下降趋势（以武汉为例）;第三，吸引指数大且呈上升趋势，此类城市逐渐成为更多人才的选择（以杭州为例）。那么对于三种不同类型的城市，人才流动对公共服务倒逼机制和倒逼效果分别是如何呢？

在人才流动方面，以上三类城市的情形迥然不同。根据《2017年人岗争夺战及职场流动力大数据报告》以及《BOSS直聘2017年最具人才吸引力城市TOP50》（见表1），上海的吸引力指数位居榜单第二位，人才净流入率分别为5.23%;杭州吸引力指数位居第四，人才净流入率为11.21%，位居人才净流入率榜单首位;武汉吸引力指数位居第九，人才净流入率为负值。

在知识就是经济的年代，人才是城市发展的重要组成部分，人才流动也对该城市的公共服务产生了影响：

对于人才吸引指数巨大的超一线城市来说，人才甚至是供过于求，政府希望优中选优，尽可能筛选各行各业顶尖人才作为城市进一步发展的智力之源，因此必须更加优化和完善公共服务体系，促成更强大的吸引力。对于人才吸引指数低，人才大量流失的一类城市，即应当深究其因，城市存在公共服务某方面的短板，与其他城市之间形成了优劣之差，降低了人才的综合幸福指数。此时人才流动对公共服务或许起到了一定的完善激励作用。对此，本文将进行深入举例分析，并提出实际政策建议。

二、 人才流动对公共服务的倒逼机制

（一）第一类城市——上海

2018年是我国改革开放40周年，在社会总体经济趋势由粗放型向知识经济转型的大背景下，社会处于转型加速时期。上海作为我国发展最早的城市之一，城市发展已进入成熟阶段，一直吸引着国内外大量人才。人才流动与公共服务间相互作用、相互影响，国内外人才的大量涌入使得上海的政府政策、基本公共服务等问题成为改革与研究的热点，并对其产生了深刻影响。

1. 落户政策

作为对城市建设、经济社会发展贡献颇多且具有较高知识水平的青年群体居留上海，高学历青年流动人口的社会融合过程并不是简单的劳动力迁移过程，而是自身发展对当地政治、经济、社会贡献程度的发展。

上海一直是大学生择业及高端人才的热门选择。由于上海人才供需不平衡，供小于求，多元化人才的流入及人才水平的不断提高，上海人才内部产生竞争，完成了自然选择与剔除，由留住普通人才转向留住“高精尖”人才。

为了适应这一变化，上海落户政策更侧重倾向于留住高端人才与创新人才。

2018年上海落户政策强调了留学生落户，创新创业、投资、企业人才落户政策的便利性。如创新创业、投资、企业人才落户政策适用对象为创业人才、风险投资管理运营人才;企业高级管理和科技技能人才;企業家等，不同的资质条件，依据衡量标准，可相应减少居转户持证年限和社保缴纳年限：5年、3年、2年、直接落户。这体现出上海落户政策由于人才自然选择转向吸引高学历、高级专业、高新技术人才及国际化人才，普通人才失去竞争优势，人才的自身素质、经济实力以及社会参与至关重要。

2. 城市建设

稳定增长的人口规模、高素质的劳动力队伍和能够提供多种服务的产业结构以及开放的市场和人口环境，是大都市得以成功实现创新和保持创新优势的关键因素。人才的涌入势必会给上海的发展带来变化，城市发展规划产生影响。

为了给更多精英人才在上海的发展带来便利及更好的居住环境，上海除扩大市区面积外，即将规划3个跨越沪苏浙的城镇圈：上海崇明东平—江苏海永—江苏启隆城镇圈、上海嘉定安亭—上海青浦白鹤—江苏花桥、上海金山枫泾—上海松江新浜—浙江嘉善—浙江平湖城镇圈。长三角联动发展，上海将进一步加强功能统筹以及交通对接、环境共治、设施共商，高质量推进长三角一体化发展，深化务实合作打造功能性平台，提升服务能级，加速了人才的流动流通。

（二）第二类城市——武汉（吸引指数低，人才流失）

武汉地处江汉平原东部，长江中部，水陆交通便利。市内拥有多所211国家一流重点大学。然而地理位置优越且教育出众，交通便利的武汉，所培育的人才却大量流失到其他地区，经过我们小组的持续调查，就公共服务方面得出两点原因：科研投入与公共环境，并以此探究武汉人才流动对公共服务的反向影响。

1. 科研投入

毫无疑问，工资待遇与就业发展前景是大部分大学生就业首先考虑的问题，但是作为刚步入社会并面对巨大竞争压力的大学生，找一份高薪稳定的工作并不容易。武汉是科研所、设计院和高等院校的集聚地，大部分大学生在就业时会考虑企业的科技创新和研发能力。但武汉很多企业的市场开发能力不足，科技产业集聚不强，薪酬水平和科技研发就此削弱，导致大量人才流失。

针对这一问题，2017年武汉市人民政府出台了《武汉市科技计划体系改革方案》。这一文件将现行科技计划体系调整为企业技术创新专项、科技成果转化专项、应用基础前沿专项、科技创新平台专项等四类专项。并就产业集聚能力和科技研发提出研发投入补贴、培育高新技术企业、发明专利授权补贴等政策。

方案颁布经过一年的试行，武汉人才逐渐回流，产业集聚和科技研发能力增强，武汉的人才吸引力也在不断提升。据人才报告显示，2018年前三个季度，在方案的刺激下，武汉整体招聘需求同比增幅44.7%，呈现出人才集中涌入态势。2018年， 武汉实现人才净流入，流入率为1.24，人才吸引力正在稳步提升，而2017年同期人才流入率只有1.14。在四个一线城市中，北京成为武汉最大人才来源地之一，流入率高达1.52。

2018年1月至10月，武汉人才流入城市前五个来源城市（北上广深杭）占比高达54.8%，人才引入地集中度较高。深圳成为武汉引入人才占比最高的城市，占据了流入人才的17.2%。目前，武汉市在稳步提升，人才的流失对公共服务产生的反作用正逐渐回馈，使得武汉成为离开北上广深求职者选择的top2。

2. 公共环境艺术

大学生在择业过程中，还会考虑城市的居住适宜度，因此城市的公共环境显得尤为重要。公共环境分为两个部分：环境保护和城市整体布局。

近年来武汉市在城市发展过程中，环境问题不断加剧，和省内其他发达城市相比，城市环境的文化艺术性也不高，直接导致刚毕业的大学生对这座城市居住可行性的评价不高。

针对这一问题，武汉市委颁布了《环境保护管理职责规定》等一系列条例来强化环境保护以及城市公共环境美化。以武汉的临空新城为例，临空新城的空间布局呈“一核两心、三区多园”的模式，以提高服务水平和服务质量为核心，大力发展商务、休闲旅游业等服务，配套发展科教文卫和社会服务业等。新城的规划一经试行，城市的环护意识增强，城市美化也逐渐形成一套系统化方案，武汉也得以快速发展。

（三）第三类城市——杭州（吸引指数高且呈上升趋势，潜力巨大）

近年来，杭州的高速发展与源源不断地人才流入有着不可分割的关系，而人才的引进对杭州的公共服务同样产生了反作用，本文将从住房、教育和海外人才引进三个方面，探究杭州人才流动对公共服务的反向影响。

1. 住房保障

多年以来，不断有企业反映，杭州房價的节节攀升使得购房问题成为人才停驻的一大障碍。以杭州未来科技城为例，截至2016年，其常住人口约42万人，其中流动人口占比高达66.7%，远超户籍人口，出现了明显的人口倒挂。对此，杭州出台《高层次人才住房保障实施意见》，将人才分为ABCDE五级，予以不同额度的购房或租赁补贴，最高高达100万。这一政策很大程度上缓解了人才购房压力，使得引进人才没有后顾之忧，专心投入工作。2017年国家统计局余杭调查队课题组统计显示，科技城所在的余杭区的住房补贴政策满意度指数和人才落户政策满意度指数是环境指数中最高的前两位，表明人才对杭州相应政策的满意度较高，政策出现了较好的效果。

纵观全国，凡能够针对城市自身情况相应调整人才住房保障措施的地区，收效都十分显著。例如深圳针对自身历史短、高校少、缺乏大学生的情况，于2016年发布《深圳市新引进人才租房和生活补贴工作实施办法》，对符合条件的本科生提供一次性生活补贴和公租房优惠等，同时投入巨额资金大力建设人才公寓，收到了良好效果。而上海面对外来人口大量涌入，人才吸引和落户政策都更侧重高端人才与创新人才，对普通人才有所限制。

2. 人才子女教育

最初，杭州大力度的政策有助于人才的快速流入。然而，若想长期留住人才，不能单依靠发放补贴和奖金等，必须考虑到人才落户后更多的问题。

以人才子女教育为例。杭州出台政策，高层次引进人才可以凭人才认定证明为子女办理转学手续，按照相对就近的原则执行。杭州市“人才新政27条”规定，对引进高层次人才的随迁子女，入读义务教育段学校或幼儿园、报考本市各类高中，与杭州本市居民子女一视同仁。同时，杭州加大了对基础教育的投资力度，仍以科技城为例，2016年其0—18岁人口占总人口3.63%，约15000人，却有着幼儿园、小学、中学共65所，较好地满足了人才对下一代教育的需要，这必将对未来的人才引进做出积极的贡献。

同样早在2010年，广东省教育厅对于符合要求的人才，做出了其子女入读包括幼儿园在内的各级各类学校与当地户籍人口子女同等待遇的决定，不但享受免费义务教育政策;还可在当地参加中高考，不受国籍、户籍等限制。更加国际化的上海则大力投入国际教育学校，2017年其数量达到124所，且呈不断增加趋势。2018年上海有9所新增国际学校开办和招生，通过外国品牌开展海外分校、多方合作办学等方式，为其引进人才的子女提供更加优质的教育。

3. 针对海外人才的公共服务政策

2018年，杭州市信息中心发布数据，杭州累计引进海外高层次留学人才 2.9 万人，外籍人才 1.5万人，海外人才净流入量居全国第一。这样的成绩与其针对海外人才对城市公共服务的需求而相应出台的一系列政策有着密切的关系。

图4是近年来海外人才来华选择城市的考虑因素，针对创业、就业、生活、育才等不同方面，杭州都相应出台了不同的对应措施。在公共服务方面，对海外人才居留落户、安家补助、子女入学、医疗保障和社交等方面给予优惠和便利。例如，针对外籍留学生和外籍学生提供更加便利的居留许可和签证措施。同时，杭州市政府设立“钱江友谊奖”，对外国人才给予 5 万元资助，提升海外人才对杭州的荣誉感和亲切感。由此，杭州在吸引人才方面成效突出，2018年，其对海外人才吸引力度超越武汉、广州等，位居全国第四。

三、 得出结论

本文通过在三类城市中挑选出具有代表性的城市进行分析，发现公共服务与人才流动之间的关系在不同类型的城市中皆有一定的共性。在城市发展的初期，它们都在尽可能地扩充人才储备，这便伴随着一系列公共服务政策的产生，这些政策的范围小到人们的衣食住行，大到关于一座城市的发展蓝图，表现为公共服务对人才的吸引力。在城市的发展过程中，它们的综合水准渐渐拉开了差距，众多城市之间根据它们自身的特点被划分为不同属类，但没有一种属类是十全十美的。例如与上海同为一线城市的深圳市在推出“孔雀人才计划”的初期，吸引了大批国内外人才赴深大展拳脚，但是在深圳停驻超过一年的人才不到总人数的百分之一，在综合公共服务不完备的背景下，人才发展在达到某个顶峰之后又开始渐渐走下坡路，于是改善过后的公共服务新政便应运而生。

诚然，文中列出的所有城市案例都反映了人才流动与公共服务的双向作用，本文致力于探究人才流动对公共服务的反作用过程，研究中注重实际调研和对比分析，总结得出，一个城市的发展从某种意义上来说是人才流动和公共服务改善的过程，无论是人才的流入或是流出，都会引致公共服务政策的变革，最终形成一个良性的循环。

四、 政策建议

综合本文的分析，一个城市公共服务的水平高低与政府的决策有着密切的关系，接下来将基于人才流动对公共服务的倒逼机制提出几点针对性的对策。

（一）对于第一类城市（上海等）

该类城市已然是中国城市发展当中的领头羊，在综合角度来看其各项指标都优于它类，对人才的吸引力不容小觑，但是一座城市的容納力毕竟有限，人们生活的幸福指数差距悬殊，不少满怀壮志的青年人皆要面临落户难、买房难的窘境。大城市给人才提供了绝好的施展平台，因此政府更应当从公共服务的一些细节入手，让人们在快节奏的生活中感觉到真正的幸福感和归属感。例如上海曾为了吸纳更多人才拓宽城市版图，但城市新区的建设也应当快速完善起来，比如新城区的交通是否便捷，教育资源是否完备，诸如此类公共服务的小细节都是政府需要仔细考量的，如此才是发展的长久之计。

（二）对于第二类城市（武汉等）

通过上文的分析，该类城市正在面临人才流失的窘境，譬如一味发展工业而导致城市环境恶化，或是对前沿开发投入不足，导致科研发展停滞，人才无用武之地。这些都只是公共服务当中的一小类，但是一旦存在某个短板，就会迅速拉低整个城市的综合水准，并伴随着人才的流出。政府最好多关注民生动态，多倾听，有针对地去改善，补拙并不是一蹴而就的，它是一个注重长久发展的过程，在不断试行中找寻最优解，同时还可推行有利于增强城市吸引力的公共服务新政，帮助城市更快地扭转局势，挽回人才。

（三）对于第三类城市（杭州等）

以杭州为代表的第三类城市，在城市群中虽不是独占鳌头，但也不似第二类城市那样身处逆境，流失人才。这类城市以科技创新、开放进取的面貌吸引了大量国内外人才流入，政府也为他们制定了优厚的公共服务政策。城市和人才的创新成果举世共睹，与第二类城市的应对政策不同，现下政府更应该考虑的是为长久留住人才、拓宽创新领域而谋划，避免让当下的创新都市仅仅昙花一现。与此同时，城市在文化建设等增强软实力的公共服务上也丝毫不能懈怠，让科技与文明齐头并进，迈向更辉煌的将来。

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作者简介：

刘颖，女，江西人，南京审计大学金融学专业学生;

姜钰洁，女，江西人，南京审计大学会计学专业学生;

王凌玥，女，江西人，南京审计大学审计学专业学生;

吴婉婷，女，江西人，南京审计大学统计学专业学生;

吴昕萌，女，江西人，南京审计大学审计学专业学生。