机构改革：克了哪些难，还要闯几关

刘江林

“物理整合已经完成，但化学反应还没有真正挥发。”对于过去一年机构改革的进展，55岁的自然资源部调控和监测司原巡视员董祚继如是评价，“改革的重点不在整合归并、加减计算，而在打破各部门自身利益倾向，转变政府职能。”

一、编制未定先“走”人

“编随事走、人随编走”，这是本次机构改革遵循的原则之一。在司法部司法研究所研究员任永安的印象中，该部是本轮改革中最早进行人员重组的部委之一，2018年4月初，国务院原法制办的180名机关人员就搬到了司法部办公，由于时间仓促，很多搬迁工作甚至在夜间进行。生态环境部一位人士表示，由于搬进的人员众多，办公场地变得很拥挤，近期该部内部已经有是否需要重新选址办公的声音。

2018年4月初，原国家质检总局开始做思想动员工作。彼时，7名原局领导的去向均已基本明确。而对于很多干部而言，其时并不知晓接下来可能的去处，“直接领导在与干部面对面谈的时候，先问，你是想去海关总署还是市场监管总局，然后说尊重个人的意愿，但最后还是要服从组织决定。”海关总署一位处级干部表示，该人士之前任职于质检总局。

一般来说，都会选择去“发展前途更好”的地方，一个典型的例子是，市场监管总局新闻司是正局级单位，而海关总署新闻办只是正处级单位，对原质检总局从事宣传岗位的干部来说，在倾向性上更愿意去规格更高的市场监管总局新闻司。

二、过渡期“加长板凳”

“过往的机构改革，突出困难是富余人员和领导职位的安排。”清华大学政治研究所所长于安觉得本轮改革基本解决了人员调配和思想认同工作。较典型的是国家标准化管理委员会和国家认证认可监督管理委员会，这两个原副部级单位的职责划入市场监管总局后，改由4个局级单位承担他们的原有职能，对外仅保留牌子。

其中原国家认证认可监督管理委员会整个系统有800多人，委机关大概是100余人，属参公管理单位。据了解，改革后原来的委机关只有10余人进入对应的司局，对超出编制的人员，市场监管总局实行自然过渡，以保证人员的妥当安置和分流。

其中一种方式是分流到新设的一些临时机构，其二是分流到相关事业单位，其三是到达58岁以上的干部一律退居二线，最后一条路是自主择业。

多个新机构组建后，带来的突出问题是，中层及以下工作人员的发展空间在一定程度上被压缩，晋升的机会减少、晋升时间拉长，对干部职工心理造成一定影响，容易引起思想波动。

在观察人士看来，受影响最大的是40～50岁的第二梯队干部，对三四十岁的第三梯队干部影响还不明显。

但一个反常的现象是，过去一年，第三梯队中青年干部下海的势头有所抬升。前述海关总署处级干部说：“在海关和原质检系统，受机构改革影响，从事跨境贸易监管业务的中青年干部，被高薪挖到互联网公司，从事跨境贸易政务工作的比例在提升，尤其是在拥有大型电商平台的江浙地区。”

在基层，“被改革者”受到的心理影响会更甚。东部省份某市农林局一位人士表示：“差不多近半年时间，一些处室的干部们都在观望、等待，会和什么单位的处室合并，是否要职变成闲职，这意味着最后在哪里退休的问题。”

为了平稳推进机构改革，一些部委和地方采取“加长板凳”的方式，将改革前的部门负责人悉数纳入新单位的班子，争取以“时间换空间”。

某中央党校副局级干部介绍，新中央党校经济学教研部，目前有一正五副共6名领导，而正常的配备应该是一正两副。与以往“机构一合并，人就开始分流”的做法不同，这次中央党校设立了三年左右的过渡期。按照常务副校长何毅亭的说法，在三年过渡期内不搞一刀切，要科学配置，加长板凳，逐步消化。

三、杜绝“圈子”，肃清“流毒”

人虽没有立即分流，但是否能迅速融入新的机构，也是检验改革成果的一把尺子。据司法部司法研究所研究员任永安介绍，国务院法制办和司法部合并后，一些原法制办干部到司法部上班，心理上会有些不好受，“但融入进去后，发现司法系统有警衔，还有具体司法行动的补贴，福利待遇比过去有提高，心态上就好了很多”。

本轮改革中，由多部门整合而成的新机构，都面临多支干部队伍如何融合的问题，尤其是中层干部。据了解到，大部分重组的部委均采取重新洗牌的方式任免中层干部，让原来分属不同机构的人员交叉任职，力图打破旧有的隔阂，通过人员融合加快推动业务融合和文化融合。

据中国行政体制改革研究会副会长许耀桐观察，“干部任用会避免因以某一机构为主而导致的一家独大现象，杜绝小圈子”。2018年9月，自然资源部在内部明确提出，要严肃党内政治生活，坚决杜绝国土圈、海洋圈、测绘圈、地质圈等圈子文化。董祚继说：“部管局在过去被戏称为‘不管局，就是说部委很难真正对下属局发挥领导作用。本轮机构改革后，部委对其管理的国家局的宏观指导和政策协同在增强。”

四、“隐层面”未尽之事

长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。此轮机构改革后，一些突出问题仍然存在，有些部委承担关键性辅助和技术支持职能的事业单位，并没有随内设机构划转到新机构。

过去规划的编制环节均是按不成文的管理进行，无明文规定，带来的问题是规划的随意性较大，政出多门。通过本轮机构改革，规划与建设分离，落实多规合一后，减少了规划数量，但全国统一的空间管制性规划如何制定，在自然资源部内部仍存有分歧。

“原发改委、住建、国土等不同部门对具体规划的理解并不完全一致，新部门组建后，从熟悉业务到真正管好，会有一个较长的过程。”董祚继说。

改革后，市场监管总局同样面临新的融合问题，名义上是大部，但内设业务机构仍保持相对独立运行，以市场监管总局新闻宣传业务为例，原质检总局和原工商总局新闻办的干部，现在仍各自负责原来业务的宣传工作。

融合难题之外，一些新领域还存在多頭管理的问题。2018年12月26日，全国人大常委会公布了外商投资法草案，对于外商投资管理，规定了多个部门和多个层次。在商务部研究院外资研究所所长马宇看来，外商投资管理的核心是市场准入，从国际通行做法来看，都由一个机构来管理外商投资，但目前我国的商务主管部门和投资主管部门均参与其中。

“现在对机构改革成效得失的讨论还不够。”有受访专家表示，“成效得失应该公开讨论，听取各界不同声音，吸收具体行业和地方执行层面的改革经验，真正的改革应该兼有各种视角。”

（摘自《南方周末》）