强化共抓共治共享，筑牢长江上游生态屏障

文传浩 唐中林

治好“长江病”，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。这要作为长江经济带共抓大保护、不搞大开发的先手棋。

2016年1月5月，习近平总书记在长江上游重庆主持召开的推动长江经济带发展座谈会上强调，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑;推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。

2019年4月，习近平总书记再赴重庆考察，17日在听取重庆市委和市政府的工作汇报时强调，重庆要在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用，“要深入抓好生态文明建设，坚持上中下游协同，加强生态保护与修复，筑牢长江上游重要生态屏障。”

长江上游地区的绿色生态屏障建设是长江经济带生态环境治理、修复、保育的关键所在，也是实现长江经济带生态环境高水平保护的重中之重。

长江上游生态屏障建设的重要瓶颈

生态屏障建设是跨区域、跨流域、跨山地，多省市共同参与、协作的系统工程。在生态屏障建设过程中，如何解决跨界难题，实现“共抓”大保护，对于实现长江上游地区生态环境有效治理意义重大。当前，长江上游地区的生态屏障建设依然面临着一系列严峻挑战。

一是生态屏障建设条块化分割、碎片化现象严重。长江上游地区生态环境本底脆弱、敏感、复杂，空气污染、水污染、水土流失、石漠化等环境问题突出。针对这些治理重点、难点，长江上游相关省市近年来已经采取一些列强硬措施遏制环境进一步恶化。但在面临跨区域、跨流域、跨山地的环境污染问题时，往往难以形成治理合力，“监管盲区”“三不管”地带普遍存在，究其原因是当前以政域为基本管理单元的属地管理模式造成的生态屏障建设主体、客体的条块化及碎片化。

二是生态屏障建设与经济发展矛盾依旧突出。长江上游地区的生态屏障建设面临的一系列污染及破坏问题，看似是生态环境问题，实则为区域经济发展问题。长江上游地区人类社会经济系统对自然生态系统的索取、污染排放远超自然生态系统的承载力水平、供给能力及净化能力。20世纪50年代以来，长江上游地区人口急剧增多、资源掠夺性开采严重、生产力布局及产业安排存在诸多不合理，如长江上游地区的川南、渝西、六盘水地区矿业资源开采项目大规模上马，导致原本就脆弱的生态系统承载力水平进一步降低。此外，在长江上游沿江城市泸州、宜宾、重庆等大量布局重化工行业，导致相关城市“化工围城”及“化工围江”现象突出。这些不合理的经济活动严重破坏了自然生态系统的物质、能量循环，从而导致一系列生态失调、环境恶化事件相继发生，并对区域经济发展造成诸多不利影响。

三是生态屏障建设手段一刀切，科学导向不足。造林绿化是构筑长江上游地区生态屏障建设的主要工作，1998年以来，退耕还林、天然林保护工程等生态修复工程在长江上游地区大范围展开，区域造林面积、绿化覆盖度等指标得以大幅提升，但在工程实施过程中依然存在不少问题。主要体现在如下几个方面：屏障建设缺乏合理规划和科学布局，理论技术与生产脱节严重;片面追求集中成片造林，造林工程一刀切导向明显，如在岷江上游干热河谷的非宜林地上马造林项目等;造林树种中乡土树种占比较小、盲目引进外来树种;人工純林面积扩大，生物多样性保育不足。

四是生态屏障建设成本共担及利益共享机制尚不健全。长江上游生态屏障建设涉及长江上游地区诸多省市，长期以来上游地区诸省市间发展水平不一，生态屏障建设投入差异、认知差异较大，导致生态屏障建设的成效不一，自上而下的行政指令驱动下的屏障建设模式并不可持续。因此，构建一套科学合理的生态屏障建设成本共担及利益共享机制对于提升生态屏障建设质量、促进生态屏障建设与地区居民福祉提升的协同及可持续耦合演进迫在眉睫。

长江上游重要生态屏障建设的实现路径

针对上述瓶颈问题，长江上游地区应以上游省市“一张图”、“一盘棋”的一体化机制建设，深入推动长江上游地区在绿色产业发展、生态环境治理体系、生态补偿机制构建等多领域自上而下及自下而上的双向协同推进。

其一，上游省市一盘棋，强化生态屏障一体化机制建设。

针对生态屏障建设中存在的治理合力不足、条块分割及碎片化治理的客观现状，长江上游地区应强化生态屏障的一体化机制建设。在建设主体上，整合上游四省市相关部门的管理职能，成立一体化、扁平化的建设、治理机构，强化生态屏障建设中各省市间的协作、协同，以破除多头管理、多层级治理带来的相互推诿、管理效率低下困境;在建设机制上，进一步深化跨区域、跨流域、跨山地的生态屏障建设机制探索，以复合生态系统管理理论为指导，构建跨政域、跨地理单元的生态屏障共建、联防、联控一体化机制;在建设模式上，应坚持工程建设一张图、产业准入一条线、建设规划一盘棋的一体化治理模式，整体着眼，围绕屏障建设的空间布局、准入机制、生态红线等领域系统施策，提升屏障构建的系统化水平。

其二，绿色产业为主导，走产业生态化、生态产业化的产业发展道路。

坚持生态优先、绿色发展的战略定位，构建以生态产业化、产业生态化为主体的生态经济体系，是长江上游地区产业发展的优选道路。一方面，长江上游地区在产业发展布局中应更加强化区域协作、分工，避免重复布局、资源浪费，进一步推动优势互补，壮大上游地区优势生态产业，在产业发展道路上牢牢坚持绿色发展方向不动摇;另一方面，在产业发展方向上，构建上游地区产业布局的“正面清单+负面清单”，沿江区域坚决禁止新建水泥、采石、造纸、印染、重油等污染型产业，大力培育以环保产业为龙头的智能制造、新材料、新能源等战略性新兴产业;此外，合理规划产业园区的空间布局，进一步发挥长江黄金水道的航运优势，积极整合、优化调整现有产业园区的空间布局，促进优势相关产业空间集聚，围绕生态化产业、产业生态化的产业发展思维打造长江上游地区特色生态经济区。

其三，市场化多元化为导向，完善跨域生态补偿机制。

生态补偿是实现经济的发展增长与环境保护之间的有力平衡点。本着谁受益谁补偿的根本原则，针对长江上游地区省市之间、长江上游地区与中下游地区之间的屏障建设成本共担及利益共享问题，首先应进一步强化生态补偿机制的顶层设计，创新体制机制，实现生态保护者和受益者之间的良性互动，让生态保护者得到实实在在的利益;其次，坚持市场化、多元化的生态补偿体系建设，避免以靠行政、法律法规的方式进行驱动补偿，实现通过市场交易、市场经济的市场化运作方式来促进经济生产与环境保护之间的稳定、可持续推进;再次，建立健全垂直补偿、横向补偿、飞地经济的生态补偿多元组合，进一步推进中央垂直生态补偿及上下游、左右岸、干支流的横向生态补偿体系的机制创新及应用推广。

其四，多学科手段融合，构建科学的生态屏障建设体系。

生态屏障建设涉及的领域众多，在生态屏障建设中当以地区生态环境效益的最大化为目标，不仅实现造林面積、绿化覆盖度的提升，同时也应实现生物多样性保育及生态系统功能提升的可持续耦合演进。因此，在长江上游地区的生态屏障建设中，基于一体化的构建视角，明确地区生态安全格局，从而构建科学合理的建设规划体系及总体布局是建设工作的首要前提;其次，在生态屏障建设中，应更进一步强化多学科的交叉融合，通过强化基础科学研究推动生态屏障建设中的保护技术、工程技术创新及应用推广，提高屏障工程建设效能;再次，在生态屏障建设中各地应因地制宜，坚持适地适树适草原则，结合区域实际情况，制定针对性的造林实施方案;同时，坚持正确的屏障建设建设价值取向，在造林面积提升的同时，注重生态系统的生物多样性保育，注重生态系统自然生态模式的恢复，使工程区构建成为名副其实的生态屏障。

其五，以法律为武器，筑牢长江上游生态屏障。

针对长江上游地区存在的突出环境污染问题，应更进一步强化法律法规在生态屏障建设中的保障作用，以法律为武器，筑牢长江上游生态屏障。首先，在立法层面，制定并出台针对性强、问题导向明确的长江上游地区生态保护法律及地方性法规体系，以立法的形式明确相关企业、个人哪些行为可以为、哪些行为不可为，强化生态屏障建设中的一体化法制思维;其次，在执法及司法层面，严格执法，坚持依法监管、严字当头，深入强化全天候、全流程、全覆盖的监管机制，相关执法及司法部门应用好用足法律法规手段，严肃查处破坏生态环境的违法犯罪行为;再次，在普法层面，应进一步加强相关环境法律法规的普法宣传教育，让守护清水绿岸成为全社会的自觉行动。