装备基地级维修服务PPP采购系统分析

冯海斌， 郑绍钰， 张千宇， 黄 韬

(1. 国防大学联合勤务学院研究生管理大队， 北京 100036； 2. 陆军装备部装备项目管理中心， 北京 100072；3. 国防大学联合勤务学院联合勤务管理系， 北京 100036)

传统的装备采购体系主要从军队装备部门的视角，构建了面向获取有形装备实体的装备采购系统[1]，其由采购主体、客体、信息、活动和方法等要素构成。但是从系统工程的角度来看，构成要素不够全面，也未体现出装备基地级维修服务PPP(Public-Private Partnership)采购合作共生的本质。特别是在我军装备维修服务采购尚处在探索阶段，PPP模式作为一种新兴的采购模式，基于PPP模式的装备基地级维修服务采购应用理论研究尚属空白。因此，迫切需要对装备基地级维修服务PPP采购[2]系统的构成要素进行分析，以明确其研究对象，并按照系统工程的研究思路，分析装备基地级维修服务PPP采购系统的层次结构和基本特性，进而深入揭示其合作共生的本质属性。

1 构成要素

一般的装备服务采购系统通常是由采购客体、采购主体、供给主体和采购环境4个子系统构成。与一般装备服务采购不同，装备基地级维修服务PPP采购过程增加了合作生产环节。因此，作为一个开放的复杂巨系统，装备基地级维修服务PPP采购系统是由采购客体、采购主体、合作主体、采购介体和采购环境5个子系统构成，如图1所示。

1.1 采购客体

采购客体是指装备基地级维修服务PPP采购的对象，即装备基地级维修服务。但装备基地级维修服务包含的内容广泛、形式多样，且密级不同，不是所有的装备基地级维修服务都能采取PPP模式进行采购。根据装备基地级维修服务类型和PPP模式的适用范围，应用核心竞争力理论[3]和项目区分理论[4]，从是否为装备基地级核心维修服务和装备基地级维修服务项目的经营属性2个维度来界定采购客体。笔者所指的采购客体主要是指经营性装备基地级非核心维修服务，其分为纯经营性装备基地级非核心维修服务和准经营性装备基地级非核心维修服务2类。

1.2 采购主体

采购主体是指装备基地级维修服务PPP采购的购买者，即军队装备部门。由于在装备基地级维修服务PPP采购过程中，军队装备部门需要履行行政管理和行政监督职能，因此，采购主体只能是军队装备部门自身，而不能授权其下属装备维修机构，代表其与社会资本签订PPP项目合同。在装备基地级维修服务PPP采购项目中，军队装备部门授权代表其履行具体合作职能的所属装备维修机构，通常可作为丙方(第三方)写入合同，但不能作为甲方(军队装备部门)写入合同。采购主体是装备基地级维修服务PPP采购项目的发起方和主导方，主要承担项目的规划、管理和监督等职能，其对装备基地级维修服务PPP采购的认识程度和管理能力直接决定项目的成败和绩效的高低，并间接影响装备基地级维修服务PPP采购项目的整体运营状况。依据“军委管总、战区主战、军种主建”[5]的根本原则，装备基地级维修服务PPP采购主体主要包括军委装备发展部和各军兵种装备部2级装备部门。

1.2.1 军委装备发展部

军委装备发展部是履行全军装备采购管理工作的职能部门[6]，是在中央军委统一领导下，归口管理全军装备采购工作。装备基地级维修服务采购作为装备采购工作独特而重要的组成部分，属于军委装备发展部的管理范畴。按照“军委集中统管、军种具体建管、战区联合运用”[7]的体制要求和“军委负责总体规划计划，军兵种具体组织实施”的运行机制，军委装备发展部主要负责全军武器装备基地级维修采购规划计划和通用信息系统装备基地级维修采购工作。

1.2.2 各军兵种装备部

各军兵种装备部作为履行其装备采购管理工作的职能部门，在各军兵种的统一领导下，在军委装备发展部的业务指导下，归口管理本军兵种装备采购工作。同理，各军兵种装备基地级维修服务采购也属于其装备采购工作的一部分，是各军兵种装备部的工作职能。各军兵种装备部主要负责本军兵种专用装备和具备资源禀赋优势的通用装备的基地级维修服务采购工作。

1.3 合作主体

合作主体是指装备基地级维修服务PPP采购的合作对象，即社会资本。从装备基地级维修服务合作对象的所有制性质来看，合作主体包括国有企事业单位、集体企事业单位和民营企业，目前尚不包括个体企业和外资企业。合作主体是装备基地级维修服务PPP采购项目的运营方和参与方，主要承担项目的设计、建设和运营等职能，其资源禀赋优势和运营管理能力也直接影响装备基地级维修服务PPP采购项目的成败和绩效的高低，并间接影响装备基地级维修服务PPP采购项目的整体运营状况。装备基地级维修服务PPP采购合作主体主要包括军队装备修理工厂、军工集团、地方军工及民口配套单位、优势民营企业共4类。

1.3.1 军队装备修理工厂

军队装备修理工厂是国家投资，军队管理，担负军队装备修理任务的国有企业，具有国有军工企业和军队装备保障力量的双重属性。军队装备修理工厂是我军战略战役装备维修保障的主要力量，承担装备基地级修理和支援保障任务[8-10]，其地位和作用与美军的工业和技术卓越中心(Centers of Industrial and Technical Excellence，CITE)类似。

由于军队装备修理工厂具有“半军半商、半兵半民”[11]的双重属性，在装备基地级维修服务PPP采购项目中，通常作为军队装备部门的授权实体来履行设计、出资、建设或运营等具体职能。由于军队装备修理工厂还是国有企业，因此，它也可以作为社会资本与非直属的军队装备部门开展装备基地级维修服务PPP采购项目合作。

1.3.2 军工集团

军工集团作为国家特大型国有企业，由国务院出资并直接管理，承担着国家国防建设重大项目的生产经营职能及国防科研生产任务，从事为国家武装力量提供各种武器装备的研制和生产等经营活动。目前，我国共有中国核工业集团有限公司、中国航天科技集团有限公司、中国航天科工集团有限公司、中国航空工业集团有限公司、中国船舶工业集团有限公司、中国船舶重工集团有限公司、中国兵器工业集团有限公司、中国兵器装备集团有限公司、中国电子科技集团有限公司、中国航空发动机集团有限公司、中国电子信息产业集团有限公司和中国工程物理研究院十二大军工集团[12]。

我国的国防工业体系是仿照前苏联举国体制建立起来的，长期以来，十二大军工集团及其前身一直是国防工业体系的绝对主体，以它们为基础构建了我国航空、航天、船舶、兵器、电子和核6大领域，产业链贯穿从上游的材料、元器件、设备一直到武器系统的健全的国防工业体系[13]。因此，军工集团是当前装备基地级维修服务PPP采购合作主体的主力军。

1.3.3 地方军工及民口配套单位

地方军工企业是相对于国资委直属的军工企业(十二大军工集团)而言的，是在文化大革命前夕，根据国家建设战略决策，由各省、自治区以及直辖市投资兴建的国防工业企业[14]。在20世纪80年代,随着国有企业改革实施和军转民，大批企业已进行了转产、改制[15]，其中也保留了一批优质的地方军工企业。民口配套单位是指以民品的开发、研制、生产为主，依托其在民用领域的专业优势，为武器装备提供相关配套产品的非军工企事业单位[16]。地方军工及民口配套单位以地方国有企业和民口中央企业为主，以高校、科研院所和民营企业为辅，在武器装备科研生产中承担了大量军品配套和部分装备部组件以及部分整装科研生产活动，积累了丰富的武器装备科研生产经验，具备了一定的装备维修服务保障条件。同时，随着现代武器装备系统日益复杂，其基地级维修服务协作配套单位不断增加，重大装备基地级维修服务的协作配套单位有时高达数千家。因此，地方军工及民口配套单位是当前装备基地级维修服务PPP采购合作主体的重要组成部分。

1.3.4 优势民营企业

优势民营企业一般是指在特定装备市场领域拥有核心自主知识产权、研发生产能力强、具有良好信誉的企业[17]。本文中的优势民营企业特指尚未参与武器装备科研生产和维修保障的优势民营企业。在军民融合深度发展的大背景下，我国国防科技工业体系变革的目标是打破原来国家包办、国有独揽的封闭式的国防工业体系，建立“小核心、大协作”的军民融合的国防工业体系，即核心军品科研生产能力仍由国有军工系统掌握，非核心军品充分依托国民经济体系协作[18]。随着国家、军队不断出台相关政策、降低门槛，越来越多的优势民营企业加入了民参军的热潮。据不完全统计[19]，截至2017年11月底，我国已有2 600余家企业获得武器装备科研生产许可证，其中民营企业达1 100多家，比“十一五”末增加127%；约3 600多家企事业单位获得装备承制单位资格证，其中民营企业达1 800余家，占比超过一半。优势民营企业通常具有管理、技术和资金等方面的资源禀赋优势，在一些行业和领域已经走在前列。积极吸纳优势民营企业进入武器装备维修领域，对于打破行业垄断、激发创新活力、提高装备维修服务采购效益具有重要意义。因此，优势民营企业是未来装备基地级维修服务PPP采购合作主体的重点发展对象和潜在合作主体。

1.4 采购介体

采购介体是指装备基地级维修服务PPP采购合作的介质，即采购服务保障介质。首先装备基地级维修服务PPP采购合作双方之间需要物质、信息和能量交换的媒介和载体；其次装备基地级维修服务PPP采购涉及军事、政治、经济等领域和采购、法务、金融等行业，无论是采购主体，还是合作主体都不完全具备上述专业能力，因此，需要采购服务介质来保障采购工作顺利实施。采购介体作为装备基地级维修服务PPP采购项目的服务保障方，主要承担项目运营支持服务职能，其服务保障能力间接影响装备基地级维修服务PPP采购项目的成败和运营。装备基地级维修服务PPP采购介体可分为有形介体和无形介体，有形介体主要包括PPP咨询机构、采购代理机构、金融机构和保险机构4类；无形介体主要包括PPP采购信息平台系统、PPP项目对接协调机制和PPP项目合作协议等。由于无形介体较为简单，本文重点分析有形介体。

1.4.1 PPP咨询机构

PPP咨询机构是指专门从事与PPP项目相关的智力支持服务的企事业单位，其服务内容主要包括但不限于PPP项目的实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估和绩效评价以及相关法律、投融资、财务、采购代理、资产评估服务等[20]。为了促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接，推动PPP咨询服务市场规范有序发展，在各省、市政府以及社会资本合作(PPP)咨询机构库的基础上，2017年3月国家财政部专门组织出台了《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》[20]，明确了PPP咨询机构的资质条件、服务范围、监督管理和退出机制，构建了由405家优质PPP咨询机构组成的国家级政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库，能够为装备基地级维修PPP采购提供有力的PPP咨询服务。

1.4.2 采购代理机构

采购代理机构是指接受采购人委托从事政府采购货物、工程、服务采购代理业务的社会中介机构[21]。装备基地级维修服务PPP采购通常采取竞争性采购方式组织实施，采购过程中既可以遴选综合性的PPP咨询机构代理采购，也可以遴选专业的采购代理机构具体实施采购。特别是对采取招标采购方式的项目，采购环节是装备基地级维修服务PPP采购的关键环节，直接决定项目的成败和效益的高低。按照“计划与执行分开”“术业有专攻”的原则，遴选专业的采购代理机构具体实施装备基地级维修服务PPP采购是各级装备部门的首选方案。为了确保采购代理机构的质量，建立健全专业服务机制，培育竞争环境，2017年9月军委装备发展部从全国69家优秀招标代理服务机构中遴选出13家拔尖机构，建立了“全军装备采购招标代理服务机构名录[22]，可为装备基地级维修PPP采购提供有力的采购代理服务。

1.4.3 金融机构

金融机构是指装备基地级维修服务PPP采购项目的融资方。由于装备基地级维修服务PPP采购项目通常投资规模大、建设(运营)周期长、收回成本慢、经济利润不高但长期稳定，而且资产专用性强、沉没成本较大，通常需要持续稳定的资金流来支持项目建设(运营)。装备基地级维修服务PPP采购项目的金融机构通常包括银行和非银行金融机构(如军工集团融资机构)2类。在实际采购中，根据项目规模和融资需求的不同，融资方既可以是一二家金融机构，也可以是由多家银行或者机构组成的银团，具体融资方式除债权、股权融资外，还包括PPP基金、资产证券化等。

1.4.4 保险机构

由于装备基地级维修服务PPP采购项目的资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着诸多无法预计的风险，因此合作各方，特别是社会资本一般都会针对其面临的各类风险向保险机构投保，以最大限度地分散和转移风险。同时，由于项目风险一旦发生就有可能造成严重损失，因此装备基地级维修服务PPP采购项目对保险公司的资质要求高于一般PPP采购项目。

1.5 采购环境

采购环境是指装备基地级维修服务PPP采购的外部合作条件，即采购中所面临的、对系统产生影响的外部因素的总和。装备基地级维修服务PPP采购环境主要包括军事环境、政策环境、市场环境、社会环境和科技环境5个方面。在装备基地级维修服务PPP采购过程中，这些因素都在以特定的方式影响和制约着采购主体、合作主体及其之间的横向或纵向合作，并通过相互之间作用的微观耦合影响装备基地级维修服务PPP采购的宏观效应。

1.5.1 军事环境

作为一种军事采购活动，装备基地级维修服务PPP采购需求，即装备基地级维修任务是其根本牵引和最终目的，而军事环境是影响其采购需求的决定性因素。军事环境主要包括装备维修需求与国防经费预算2个方面：装备维修需求是装备基地级维修服务PPP采购的必要条件和首要决定因素。从宏观上讲，影响装备维修需求的军事因素主要包括军事战略、军事理论、战争目的[23]和装备实力等。国防经费预算则限定了包括装备维修等装备费在内的国防开支的预算额度[24]，是装备基地级维修服务PPP采购的充分条件和重要决定因素。在军事战略、军事理论、战争目的、装备实力和装备维修经费等多种因素的综合作用下，军事环境直接产生和决定了装备基地级维修任务—装备基地级维修服务PPP采购需求。

1.5.2 政策环境

装备基地级维修服务PPP采购作为一种政府采购活动，健全的政策法规是军队装备部门和社会资本的行为规范和利益保障。美军装备基地级维修服务PPP采购的实践也充分表明：政府和军队推进装备基地级维修服务PPP采购的通行做法是通过立法来促进和规范PPP采购。美军通过制定一系列装备基地级维修服务PPP采购的政策、法律、法规和指南，来引导、调动各级装备部门、建制维修基地和私营企业等各方面的积极性，不断指导、规范它们之间的合作行为，从宏观上营造了装备基地级维修服务PPP采购的良好氛围。因此，完善的政策和健全的法规对于军队装备部门与社会资本之间开展合作，进行装备基地级维修服务PPP采购具有重要的引导、保障和规范作用。

1.5.3 市场环境

对于任何市场经济活动来说，良好的市场环境都是市场机制发挥作用的必要条件和根本前提。其主要包括充分的竞争机制、合理的调控机制、开放的价格机制。其中，竞争机制能够发挥市场对资源配置的决定性作用，有效降低装备基地级维修生产成本和PPP采购交易成本；调控机制能够发挥军队对维修需求的主导性作用，有效防止经济利益最大化，保持基地级维修服务供需总体平衡；价格机制能够发挥价值对价格高低的根本性作用，激励军队装备部门和社会资本改进维修技术、增强管理能力、不断提高装备维修劳动生产率。

1.5.4 社会环境

装备基地级维修服务PPP采购作为一种国防服务采购活动，和谐的社会环境是军队装备部门与社会资本开展合作的社会基础和有利条件，主要包括不断深化的军民融合机制、广泛参与的公共治理机制、充分及时的协调沟通机制和稳定可靠的相互信任机制等。和谐的社会环境能够有力促进和不断巩固军队装备部门与社会资本之间的沟通合作，及时解决装备基地级维修服务PPP采购中出现的矛盾问题。

1.5.5 科技环境

装备基地级维修服务PPP采购作为一种协同创新活动，先进的科技环境是提高装备维修效益的有效手段和强劲推力，主要包括先进的材料技术、先进的设计技术、先进的制造技术、先进的检测技术、先进的信息技术等。先进的科技环境能够明显提高装备维修劳动生产力，显著减少装备维修社会必要劳动时间，极大地改善装备基地级维修效率和效益。

2 层次结构

装备基地级维修服务PPP采购系统的层次结构是指在一定空间范围内的各构成要素(子系统)在PPP采购过程中的空间配置和结构比例。根据装备基地级维修服务PPP采购系统构成要素及其相互作用关系，可分为采购核心层、采购服务层和采购环境层3个层次，如图2所示。

2.1 采购核心层

采购核心层是装备基地级维修服务PPP采购系统的内核层，是系统运行的“发动机”，主要由采购主体子系统、合作主体子系统和采购客体子系统构成。三者分别是装备基地级维修服务PPP采购项目的发起方、管理方和运营方(建设方)，其中采购主体子系统和合作主体子系统，在装备基地级维修服务PPP采购系统中处于战略和资源的核心位置，具有选择、控制和领导合作伙伴的能力，拥有其他组织不具备或难以复制的资源禀赋优势，二者之间基于资源禀赋优势互补耦合，既可通过无形介体直接开展合作，也可通过有形介体进行间接合作，进而在装备基地级维修服务PPP采购中，为其自身和其他子系统提供动力。

2.2 采购服务层

采购服务层是装备基地级维修服务PPP采购系统的中继层，是系统运行的“润滑剂”，主要由采购介体子系统构成。它是装备基地级维修服务PPP采购项目的服务方，在装备基地级维修服务PPP采购系统中处于战略和资源的辅助位置，具有法务、金融、财会、采购等专业服务能力，拥有部分资源禀赋优势(主要是资金)，在采购主体子系统与合作主体子系统之间以及与采购环境子系统之间起着桥梁和纽带的作用，为装备基地级维修服务PPP采购项目的顺利实施提供服务保障，并从中获得自身成长的动力。

2.3 采购环境层

采购环境层是装备基地级维修服务PPP采购系统运行的“大气层”，主要由采购环境子系统构成，是影响和制约装备基地级维修服务PPP采购的外部条件。采购环境层虽然不直接参与装备基地级维修服务PPP采购项目的运营，但却是装备基地级维修服务PPP采购系统的“生存环境”(军事环境、政策环境、市场环境、社会环境和科技环境)，是采购核心层这台“发动机”在采购服务层的“润滑”作用下，得以正常运转的“大气环境”。有利的采购环境是装备基地级维修服务PPP采购的催化剂和粘接剂，能够引导、促进和推动其系统的形成和发展。因此，为实现装备基地级维修服务PPP采购系统的预期功能，可运用他组织原理设置有利的采购环境，通过系统自组织行为调节、控制和推动其形成、维持和发展，从而实现特定的系统功能。

3 基本功能

装备基地级维修服务PPP采购系统作为一种典型的军事经济复合系统，其基本功能就是满足军队装备维修需求并实现资本自我增值的目的，功能对象主要包括军队和社会资本，并同时对当地社会的生产、生活产生一定的有益影响。因此，其基本功能主要体现在军事、经济和社会3个方面。装备基地级维修服务PPP采购系统的总体功能、构成要素及子系统间的关系如图3所示。

3.1 军事功能

装备基地级维修服务PPP采购系统的首要功能，是满足装备基地级维修服务的军事需求。随着我军武器装备更新换代的加速，日益增长的装备维修需求与相对落后的装备维修能力之间的矛盾正在逐步显现出来，具体体现在2个方面：1)多元化的装备维修需求与有限的装备维修能力之间的供需性矛盾；2)老旧装备维修能力冗余、新型装备维修能力不足的结构性矛盾。装备基地级维修服务PPP采购系统既可通过“民参军”[25]突破军队自身有限资源的限制，运用市场机制在更大范围内统一配置军队和地方维修资源，有效地缓解多元化装备维修需求与有限的装备维修能力之间的供需性矛盾；同时通过“军转民”[25]调整优化装备维修能力结构，有计划地将老旧装备冗余维修资源向新型装备维修能力建设方面调配，有效地缓解老旧装备维修能力冗余、新型装备维修能力不足的结构性矛盾，从而全面缓解日益增长的装备维修需求与相对落后的装备维修能力之间的矛盾，更好更快地满足装备维修的军事需求。

3.2 经济功能

装备基地级维修服务PPP采购系统的次要功能，就是实现装备基地级维修资本自我增值。装备基地级维修服务PPP采购系统作为一种特殊的政府公共服务采购系统，通过军队与社会资本基于资源禀赋优势合作生产和提供装备基地级维修服务，既能够利用合作机制在包括军队和地方的更大的范围内配置维修资源，又能够利用竞争机制提高维修资源配置的效率和效益。无论对军队装备基地级维修资本，还是社会装备基地级维修资本，均可避免维修资源重复建设，减少增量维修资本的投入；同时提高现有维修资源和存量资本的利用率，从而在满足装备基地级维修服务军事需求的前提下，“互利共赢”地实现装备基地级维修资本的自我增值。

3.3 社会功能

装备基地级维修服务PPP采购系统的衍生功能，就是产生装备基地级维修的外部社会效益。一方面，装备基地级维修服务作为典型的俱乐部物品，本身就具有强烈的正外部性[26]。另一方面，从上述系统构成和层次结构分析可以看出：装备基地级维修服务PPP采购系统在一般装备采购系统的基础上，增加了军队装备部门和社会资本合作生产提供装备基地级维修服务的流程，通过这一流程军队与社会资本在共同完成装备基地级维修任务的过程中，实现了人员、器材、设备、设施、技术和资金等维修资源，甚至包括管理、文化和情感在内的多阶段、全方位、立体式交流与共享，在满足装备基地级维修服务需求和实现装备基地级维修资本增值的基础上，创造了新的就业机会、减少了污染物排放、加强了军民协同合作，从而实现了提升就业、保护环境和改善军民关系等一系列衍生的社会效益。

装备基地级维修服务PPP采购系统军事功能、经济功能和社会功能之间既相互联系、相互制约，又相互融合、相互促进，存在着紧密的对立统一关系，共同构成复合性的功能体系。其中：军事功能是装备基地级维修服务PPP采购系统构建的出发点，是实现其经济功能和社会功能的前提条件；经济功能是装备基地级维修服务PPP采购系统运行的立足点，是实现其军事功能和社会功能的必要条件；社会功能是装备基地级维修服务PPP采购系统发展的着力点，是实现其军事功能和经济功能的充分条件。因此，装备基地级维修服务PPP采购系统协调发展不仅取决于其军事功能的发挥，同时也取决于其经济功能与社会功能能否正常发挥，以及三者之间的匹配程度和耦合作用，忽略其中任何一个功能，装备基地级维修服务PPP采购系统的总体功能都不会达到完整高效。

4 结论

笔者基于系统工程方法，分析了装备基地级维修服务PPP采购系统的构成、层次结构和基本功能，可为全面、客观地认识装备基地级维修服务PPP采购系统，深入研究其运营机制，推进装备基地级维修服务PPP采购工作提供理论参考。下一步将结合我国军民融合的深度发展和武器装备机械化、信息化的跨越式发展，开展装备基地级维修服务PPP采购运营理论研究。