美国到底有没有产业政策？——从《美国先进制造业领导战略》说起

顾强，王瑞妍，董瑞青，师帅

一、引言

2018年10月5日，美国有关机构出炉了一份制造业立国报告——《美国先进制造业领导战略》。该战略由美国国家科学技术委员会（NSTC）下属的先进制造技术委员会组织撰写，重点是如何激活美国制造的创新力，从而维持美国在全球先进制造业的领导地位，并特别强调，“当我们发展美国制造业时，我们不仅增加了就业岗位和薪资水平，而且也强化了美国精神”。美中贸易逆差、贸易战，只是前台木偶，一个国家的制造业核心竞争力，才是后台的关键吊线。作为世界头号强国，山姆大叔一直活跃在全球政治经济舞台的中央，总以裁判者身份来指责其他国家通过制定发展规划来扶持、干预、补贴本国制造业。

那么，美国到底有没有产业政策呢？在美国，产业发展主要依靠市场机制，是不是意味着政府无所作为呢？事实上，美国推行的是一种比较隐蔽却卓有成效的战略指引与政策集成，某种意义上就是一种产业政策。基于此，本文在阐述《美国先进制造业领导战略》基本内容的基础上，分析了美国政府采取的相关产业政策，及对我国发展先进制造业的启示。

二、《美国先进制造业领导战略》概述

2012年，奥巴马政府发布了《先进制造业国家战略计划》。时隔6年，美国再次发布《美国先进制造业领导战略》。该报告展示了新阶段美国引领全球先进制造的愿景，提出通过发展和推广新的制造技术；教育、培训和匹配制造业劳动力；扩大国内制造业供应链能力三大任务，确保美国国家安全和经济繁荣。报告明确了未来四年三大任务的具体行动和成果目标，并做了具体分解，由美国国防部、能源部、商务部、卫生部、科学基金会、宇航局、教育部等多个部门负责推进和执行，是联邦各机构制定具体计划的上位战略规划。

报告从影响先进制造业创新和竞争力的八大因素出发，将“技术、劳动力、供应链”三方面作为保障先进制造业领导地位的核心要素，既提出了目标，又明确了路径。一是在技术方面，明确了捕获智能制造系统的未来、开发世界领先的材料和加工技术、确保通过国内生产制造得到医疗产品、保持在电子设计和制造方面的领先地位、增加粮食和农业制造业机会等5个战略任务，15个重点技术方向，即智能和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、工业网络安全；高性能材料、增材制造、关键材料；低成本的分布式制造、连续制造、组织和器官的生物制造；半导体设计工具和制造、新材料、器件和架构；食品安全加工、检测和可追溯性、食品安全生产和供应链、改善生物基产品的成本和功能技术。二是在劳动力方面，明确了吸引和发展未来的制造业劳动力（优先发展STEM教育）、更新和拓展职业技术教育途径、推动学徒制和获得业界认可资质、将技能工人与需要他们的行业相匹配等4个战略任务，及9个细分优先举措。三是在供应链方面，明确了提高中小制造企业在先进制造业中的地位、鼓励制造业创新生态系统建设、加强国防制造业基础建设、加强农村先进制造业建设等4个战略任务，并设立了11个优先项目（见表1）。

表1 《美国先进制造业领导战略》的主要目标和基本任务

此外，报告还对2012年《先进制造业国家战略计划》实施进展情况进行了评估，总结了6年在推进技术研发、完善教育与培训体系、建立多类型的公私合作机制、优化投资模式、提升公私投资强度和投资比例等方面取得的进展，肯定了美国制造业计划（Manufacturing USA）框架下，14个美国制造业创新中心（研究所）成立后在促进技术发展、与中小企业合作、培训制造业劳动力等方面取得的成绩。

三、美国近年主要产业政策总结与分析

虽然在美国的经济发展历程中，市场是产业发展的主要推动力，但政府并非放任不管，也通过发展战略、行动计划、实施方案、评估报告、政策指引等方式，提升先进制造业核心竞争力。如，上文所提到的战略规划。

美国政府颁布实施一系列形式各异、涉及广泛、手段多样的产业政策（见表2）。从18世纪独立建国到现在，美国政府各种类型的产业政策一直以不同形式存在着，多以政府部门战略计划、咨询报告、发展战略、政策评估等形式发布，并由美国立法机构、行政机构和司法机构共同实施，在美国经济社会发展中发挥着重要作用。从目前看，产业政策体系由产业技术政策、区域政策和其他改善经济环境、促进就业等方面的政策组成，由多个实施机构联合开展和推广。正如本次发布的《美国先进制造业领导战略》，将由美国国防部、能源部、商务部等多个政府部门协作实施。

美国产业政策通过联邦政府机构的各种计划之间进行衔接协调，形成较强政策合力。例如，美国商务部国家标准与技术研究院（NIST）通过设立MEP中心的方式在美国各州开展了制造业拓展伙伴计划（Manufacturing Extension Partnerships, MEP）。该项目始于1988年，美国通过《综合贸易与竞争力法案》，决定设立MEP，其主要目的是对抗来自日本等国家在消费电子、钢铁业等制造行业的快速崛起和竞争压力。MEP的宗旨是提升美国制造业生产力和技术水平，各个州和地方的制造业拓展中心通过与美国企业、大学等教育机构，州政府、NIST等联邦机构和实验室通力合作，促进和加速先进制造技术在美国的转化和应用。《美国先进制造业领导战略》在总结过去六年的先进制造战略进展中提到，MEP中心与美国14个国家制造业创新中心加强合作，将正在开发的和已经成熟的技术嫁接给美国各地的中小型制造企业，有效促进了先进制造业科技成果的转移转化。

表2 美国政府的产业政策体系

美国的产业政策坚持以“保持国家竞争力”为最优先原则。以量子信息与量子通信领域为例，美国对量子通信的理论和实验研究最先被列入到国家战略、国防和安全的研发计划，早在20世纪末，美国政府便将量子信息列为“保持国家竞争力”计划的重点课题，持续支持。2016年 7月，作为对量子信息科学资助力度最大的国家，美国连续发布了两份战略报告，即《推动量子信息科学：国家挑战与机遇》和《与基础科学、量子信息科学和计算交汇的量子传感器》，审视了其量子信息科学的布局，提出了推动美国量子信息科学发展的政策措施。截至目前，美国政府对量子信息基础研究和应用研究的资助经费约为每年2亿美元。国防部（DOD）、国家标准技术研究院（NIST）、国家科学基金会（NSF）资助了量子信息科学的基础研究；国防部高级研究计划局（DARPA）和情报高级研究计划局（IARPA）资助了一系列有针对性的、有限期的长期计划；能源部（DOE）从2017财年开始启动支持量子信息科学研究的新项目（见表3）。

2018年6月，美国国会众议院科学委员会立法启动一项为期10年的“国家量子计划”，同年9月13日正式通过成为国家法案——《国家量子倡议法案》。10年计划的第一个五年将拨款13亿美元支持量子计算研发工作，从而保证美国在量子信息领域的领先地位。“国家量子计划”明确了美国在该领域的发展方向与目标，将对美国量子信息技术的研究与生产线进行资助，确定资助出资单位（包括NIST、NSF、DOE、NASA、DOD等），设立白宫直接管理的国家量子协调办公室以保障机构间的协调，同时设立监事委员会进行监督。“国家量子计划”对于资助的预算做了详细阐述：未来五年，4亿美元给NIST用于量子信息技术的研发与技术交流资助；NSF出资2.5亿美元支持量子科学的教育普及与人才支持，培养未来劳动力；能源部出资6.25亿美元支持基础研究，协调发展，成果转化工作。

在电子信息领域，网络与信息技术研究发展（NITRD）项目是美国加速发展和部署先进的网络信息技术，以维持美国在科学、工程上的世界领导地位的重要政策。2017-2019年支持资金每年持续超过50亿美元。NITRD项目的执行机构众多，包括美国商务部、国防部、能源部、国家安全部等43个部门和机构。NITRD有众多研发计划，如大数据领域的《大数据研究和发展计划》（2012）和《联邦大数据研究和发展战略规划》（2016），人工智能领域的《国家人工智能研究和发展战略规划》（2016）。作为NITRD的执行机构，美国国防部下的国防先进研究项目局（DARPA）2017年提出了“电子复兴计划”（ERI），旨在通过加强现有商业电子协会、国防工业企业、高校研究者和国防部的合作，实现电子技术性能的重大提升，重点为芯片架构创新、芯片设计创新和材料与集成创新提供5年15亿美元资金支持（见表4）。

表3 美国近几年量子信息领域重点产业政策

（续表）

表4 美国电子信息领域重点政策

在智能制造领域，自2011年奥巴马公布推动《先进制造伙伴计划》，美国政府不断通过支持创新研发基础设施、建立国家制造创新网络、政企合作制定技术标准等多种方式为制造业注入强大的驱动力。例如，2012-2014年，相继出台《制造业促进法案》、《先进制造伙伴计划》、国防部《制造技术（ManTech）战略规划》、《振兴美国制造与创新法案》等，重点支持模块化、智能化、增材制造、绿色可持续制造等高端制造装备发展。美国国家标准与技术研究院积极部署《智能制造系统模型方法论》、《智能制造系统设计与分析》、《智能制造系统互操作》等重大科研项目工程。国家层面的《国家机器人计划》已发布2.0版本，大力推动机器人智能化的发展（见表5）。

表5 美国制造业领域重点产业政策

美国的产业政策从基础技术研发、人才培养、区域发展、知识产权保护、监管等方面入手，多管齐下，充分发挥其战略引领作用。以信息通信产业为例，从上世纪90年代起至今，美国政府发布了多项重大的信息通信产业政策，这些极具前瞻性的规划和法案对美国信息通信产业的发展产生了深远的影响，促进了美国信息基础设施的建设，促使其在网络通信技术、互联网应用、人才发展方面形成了极强的核心竞争力，为美国信息技术的快速发展奠定了坚实基础。以“国家宽带计划”为例，该计划由联邦通信委员会向美国国会提出，其后由联邦通信管理局负责提升学校和图书馆的网络连接状况，促进数字内容和学习系统的创建；由美国联邦通信委员会负责频谱的分配，督促相关企业进行基础技术研发，保证网络如期建设；由劳工部建立在线平台，扩大职业培训和就业安排的机会；十家运营商接受了总共年度15亿美元的资金支持用于农村地区宽带的建设。联邦政府针对该计划的投资总额超72亿美元，通过设立多项基金保证计划稳步展开（见表6）。

表6 美国近30年信息通信领域重点产业政策

美国的产业政策是一种多维保障、多维支撑、以营造最优产业发展环境为目标的复杂体系。以生命技术与医药产业为例，美国政府通过一系列制度供给及产业政策保障体系，提供了极为有利的产业发展环境，最终成就了美国生物医药领域在全球的领导地位。美国生物医药产业政策体系主要由政府研发资金支持政策、专利保护政策、新药许可政策、药品监管政策、药品定价和费用补偿政策、区域发展政策等几方面构成（见表7）。

在支持基础研究方面，美国白宫和国会均设有专门的生物技术委员会来跟踪生物技术的发展和前沿，通过设立如《人脑活动图谱研究十年规划》、《人类胚胎干细胞研究指导方针》、《精准医学计划》、《癌症登月计划》、《21世纪治愈动议法案》等规划和法案持续保障和支持生命科学领域前沿科技的领先地位。而美国国家卫生研究院（NIH）、美国农业部（USDA）、美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）通过立项以科研资金的形式直接资助和引导生物产业研究。其中NIH在过去7年间以多种类型的科研项目（项目列举省略）累计投资金额高达上千亿美元，直接或间接促成了210种新药的诞生。

在专利保护方面，通过 NIH等资助获得的重大突破成果向专利和商标局（PTO）申请知识产权保护，如新药创制方面《拜杜法案》的出台，明确允许私人持有政府资助研究成果的专利所有权，并可将其转让给制药企业。仿制药普及方面，《药品价格竞争与专利期补偿法》简化了专利到期后的仿制药许可手续，允许仿制药企业在相关专利期满之前提交申请和开展生物等效试验，对美国仿制药工业产生了积极而深远的影响。

在新药审批许可方面，美国食品药品监督管理局（FDA）在临床试验和新药上市阶段采取IDN备案制等一系列可提高审评效率的政策，使得美国药品标准评审周期明显低于其他国家， IND周期约为1个月，NDA周期约为10个月，新药上市进程加速明显。

在法律监管方面，美国推出《生物技术管理协调框架》、《国家生物技术产品监管体系现代化战略》等文件，进一步推动生物技术产品监管体系现代化。

在药品定价和费用补偿方面，美国政府采取最重要的《患者保护与平价医疗法案》和《全民健康保险计划》等。巨额的政府公共保健支出，成为美国生物医药快速发展最强有力的后盾。

在推进区域发展方面，美国政府还出台了《州政府生物技术议案》, 该议案囊括了美国所有州政府的生物技术工业发展战略, 其目的是为生物技术公司营造良好的政策环境,促进生物技术工业的发展。

在维护国家安全防御方面，美国在2014年发布了《美国生物盾牌计划》，2016年发布了《美国在防止生物攻击中需采取的行动报告》，2018年发布了《美国国家生物防御战略》，全面评估生物防御需求并持续监测国家生物防御战略的实施情况，以确定政府应优先考虑的生物防御资源和行动。

表7 美国生命技术与医药领域重点产业政策

（续表）

但在多元化社会、三权分立的政治体制、分散决策的条件下，美国产业政策作用也并不是万能的。2003年，美国政府投资17亿美元，启动氢能源计划，由此引发了一场世界氢能源研究热潮。但由于总统任期结束，后续没有得到政策关注，氢能源汽车至今都没能进入商业化生产。在20世纪90年代美国IT革命的过程中，以创新能力建设为核心的美国功能性产业政策，对积累产业创新条件、放大技术革命效应、促进实体经济进步的作用是有目共睹的。然而，进入21世纪以来，当IT革命的热潮逐渐消退时，美国产业政策在思路和手段上缺乏新意，对实体经济创新的作用在很大程度上被过度的金融创新淡化，由此出现了“新经济”泡沫。继而在2007年下半年，美国发生了20世纪大萧条以来最为严重的经济危机。政府通过产业政策旨在营造良好的市场环境，却不能替代企业成为创新主体; 美国处于领先、发达的经济阶段也决定了产业政策的作用在于因势利导，而非直接选择产业发展方向，更不能改变产业革命的周期和规律; 更为重要的是，着眼于实体经济创新的产业政策本身需要一个健康的宏观环境支持，在金融创新严重脱离实体经济需要、市场价格信号和利润率信号严重扭曲的情况下，产业政策的作用会大打折扣。

四、对我国发展先进制造业的启示

先进制造业是在传统制造业基础上，吸收信息网络、先进材料和工艺以及现代管理等新成果，广泛应用于产品研发设计、生产制造、营销管理、售后服务全过程的新型现代产业，保障了现代社会发展的物质供应。先进制造业具有技术先进、知识密集、附加值大、成长性好、带动性强等特征，既是国家综合国力和核心竞争力的重要体现，也是我国未来国民经济发展的主导力量。经过多年发展，我国已成为先进制造业大国，部分产品技术水平跃居世界前列。但也要清醒地认识到，我国先进制造业与世界先进水平相比仍存在较大差距。

为推动我国先进制造业发展，实现由制造大国向强国的转变，我国也颁布实施了相关倡议。美国作为世界先进制造业强国，在产业政策制定、产学研用结合、重点技术领域攻关及人才培养等方面积累了丰富的经验。如，《美国先进制造业领导战略》中提到了扩大国内制造业供应链能力，而我国的文件表述语境是努力提高本土产品市场份额，这就往往成为中国政府干预市场的一个把柄。总的来说，《美国先进制造业领导战略》对我国先进制造业发展具有重要启示和借鉴意义。

（一）必须进一步提升先进制造业的战略地位

在先进制造业领域，美国政府有着极为清晰的发展战略。2011年6月发布《先进制造业伙伴计划》；2012年 2月发布《先进制造业国家战略计划》，提出三项基本原则和五大发展目标；2012年3月启动国家制造业创新网络计划，出资10亿美元支持创建若干国家制造业创新中心；2014年10月公布《振兴美国先进制造业2.0版》，通过支持创新、加强人才引进和完善商业环境等方式，确保美国在先进制造业领域的全球主导地位。近期又发布实施了《美国先进制造业领导战略》。在如此密集的政策支持和引导下，美国先进制造业发展呈现一定的回升势头，2018年1-9月份美国制造业增加了40万个就业岗位。

与美国先进制造业发展战略相比，我国明显底气不足。2015年发布的制造业相关倡议中，提出了3个10年的“三步走”战略，成为我国建设制造强国的重要行动纲领。但在中美贸易战愈演愈烈的背景下，规划执行面临严峻挑战。加快发展先进制造业既是我国迈进世界制造强国乃至经济强国行列的根本之举，也是发出中国声音、迈出中国步伐、走出中国道路的必然选择。

为此，我们要高度重视培育发展先进制造业，一方面要从国家层面加强统筹谋划，滚动制定先进制造业发展战略，使各种发展要素相互配套；另一方面要保持战略定力，进一步明确先进制造业在国民经济发展中的战略地位，保持发展战略的连续性、稳定性，研究建立促进先进制造业发展的长效机制。

（二）必须突破关键核心技术，提高产业自主可控能力

在《美国先进制造业领导战略》中，美国选取智能制造和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半导体、混合电子、光电子学、高级纺织品、生物制造、食品和农业制造等具有引领世界制造业发展的关键领域进行重点支持，确保持续的技术创新，进而引领世界制造业发展潮流。领域选取仅是第一步，如何实现这些关键领域持续性技术创新和产业化应用才是关键。在报告中，美国政府再次提及了“创新管道”的问题：推动基础研究到科研成果的转移转化，也就是“共性技术”的建设。政府需要出手，让科研成果的转移转化顺利通过创新的“死亡之谷”，已成为各个国家的共识。

先进制造业是制造业中创新要素聚集、成果应用迅速、技术竞争激烈的领域。为此，我们要强化创新驱动战略，不断提高制造业核心竞争力。要建立以企业为主体的创新体系，支持国家制造业创新中心建设，引导创新资源聚集聚合，推进“政、产、学、研、用”一体化，加快高校和科研院所创新成果的有序转化。

制定实施重点产业技术创新路线图，明确技术演进趋势和路径，合理配置和集成科技创新资源，提高技术创新及成果转化效率。充分利用好国家骨干科研院所、国家重点实验室、国家工程实验室、国家工程研究中心等资源，开展前沿技术和竞争前共性技术的攻关，为先进制造业培育提供支撑。

建立企业主导产业技术研发创新的体制机制，完善科技、产业与金融有效结合的创新机制，促进基础研究、应用研究、成果转化和产业化紧密结合、协调发展。加快先进制造业重大技术标准研究和制定，加强重点产业知识产权保护和专利布局，建立公共服务平台，开展重点领域知识产权试点、示范工作。

（三）必须推动资源配置方式的根本转变

《美国先进制造业领导战略》对美国的联邦和地方州机构的行政职能，提出了明确的建议，不断减少政府的繁文缛节、采用一切从简从新的手段。同时，报告对美国政府各个部门的角色也做了详细说明，像美国卫生系统HHS/NIH和自然基金委NSF的研发支持主要集中于基础研究，从中可以产生新的制造工艺和系统，而国防部、能源部、美国航天局、商务部DOC/NIST和农业部 USDA则既支持基础研究，也支持先进制造的早期应用研究。在这里，我们可以看到美国政府在做“简政放权”的体制性改造方面的努力。

近年来，我国政府也在不断深化行政审批制度改革，推进简政放权、放管结合，加快转变政府职能，并取得了显著成效。为支持我国先进制造业发展，我们要继续深化先进制造业领域改革，使市场在资源配置中起决定性作用，全面释放企业发展活力。从减少行政审批事项入手，真正建立以企业为主体的投融资体系。全面实施负面清单制度，建立透明而公正的市场准入制度，让创新型企业脱颖而出。同时，要更好地发挥政府作用。各级政府要注重创造良好的市场环境，保障市场竞争的公平、公正、公开，激发人们的创业热情和企业创造活力。

（四）必须把制造业人才队伍建设放在突出位置

美国制造业的繁荣离不开其强大的人才队伍支撑。美国政府之前出台的《先进制造业国家战略计划》、《重振美国制造业框架》等政策，以及实施的“学徒计划”等措施，都从不同角度提出了提高劳动者素质的具体方案，并给予了相应支持。在《美国先进制造业领导战略》中，美国政府再次重申，发展先进制造业，需要优先发展STEM教育、更新和拓展职业技术教育途径、推动学徒制和获得业界认可资质、将技能工人与需要他们的行业相匹配。

中国目前正在兴起修补大学课程的教育，有备受关注的“新工科”教育，有面向人工智能的专项修补（如，2017年5月中国科学院大学成立人工智能技术学院，这是我国第一所进行人工智能教学和科研的独立学院）。撇开这些浪潮不论，美国在推进先进制造业技术人才发展的时候，其核心目的是在教育和工作之间，为学生建立强有力的纽带联系。这同样应该是我们“制造强国建设”与“人才培养”最为关注的地方。

人才是先进制造业发展最为重要的驱动因素。为此，我们要围绕先进制造业发展的需求，建立企业、高校、科研院所相互融合的人才培养模式，在培养创新人才的同时关注技术人才的培养。以企业需求为导向，创新产学研合作机制，建立校企结合的人才综合培训和实践基地，加快形成一大批产业技术创新领军人才和高水平团队。重视职业教育和技能培训，大力培养掌握先进制造业技术技能的劳动者，扭转企业和劳动力市场中技术技能劳动者严重短缺的局面。

（五）必须建立综合的政策集成体系

在支持先进制造业发展的各种战略计划中，美国从不吝惜政府的“有形之手”，财政专项资金、税收减免等各类政策纷至沓来。如，在《美国先进制造业领导战略》中，美国政府认为，稳固的国防工业基础是国家的优先事项。这里的国防工业基础主要包括具有创新和盈利能力的国内制造业部门，以及弹性供应链。美国国防工业和制造业所涉及到的工业根基，事关国家安全。为此，美国政府每年投入1 000多亿美元支持上述领域的科技研发、技术发明和产品创新，不断推动中小企业进入国内供应链体系，减少对国外某些产品的依赖，保障产业供应链安全。

我国促进产业发展的政策点多、面广、量少和互不协同。为推动我国先进制造业发展，我们要创新投融资模式，鼓励社会资本以股权、债权等形式参与先进制造业发展，拓宽先进制造业融资渠道。鼓励金融机构优先支持先进制造业发展，对中小企业发展给予更多的资金支持，特别是要加大金融资本对技术研发的支持。积极探索多种担保方式，完善担保机制与功能，努力改变中小企业融资难的现状。充分利用国家先进制造产业投资基金等资本平台，引导社会资金投入，支持重大工程的组织实施和关键共性技术研发、公共创新平台建设、新兴产业发展示范。进一步降低流转税税率，完善和落实股权激励等税收政策，进一步制定完善奖励发明创造、知识产权评估作价、知识产权收益分配等相关政策。