美国智库对中国能源安全问题的聚焦——以布鲁金斯学会为例

王雍铮 李涛

（四川广播电视大学，四川成都，610073；四川大学，四川成都，610064）

一、研究背景

能源是人类社会生存和发展的基石，也是一国经济健康发展和核心竞争力的重要保障，该问题的研究早已超出了纯粹经济学的范畴，牵动着国家政治、军事、环境、战略等领域的神经。因此，林伯强将中国的能源安全定义为：以合理的价格满足经济发展需要的能源供给稳定性，以及对人类生存与发展环境不构成威胁的能源使用安全性[1]。

2018年的《BP世界能源统计年鉴》显示中国目前仍然是世界最大的能源消费国，占全球能源消费总量的23.2%[2]，是全球能源需求快速增长主要来源。伴随着中国的崛起，中国对国际能源市场和秩序、能源地缘政治以及全球气候环境也产生着举足轻重的影响。因此，中国的能源安全问题引起了美国的关注。作为美国外交政策指示器和风向标的智库，在其外交决策中具有重要作用。因此全面了解和掌握美国智库对中国能源安全战略的研究情况，对中国的国际判断和国内外能源决策具有重要意义。此外，美国智库在研究思路上有着自己的特点，对其研究有利于我们克服研究视角的局限。

目前，国内学界以智库视角对中国能源安全问题的关注还较为零星且粗糙，没有形成系统性的研究成果。根据CNKI的检索情况显示，仅有两篇学术论文专门有所论述，它们是：韦磊[3]和刘颖[4]。但美中不足之处在于：一是发表时间较早，主要讨论彼时中美能源关系的热点问题，如中美能源摩擦等，对当前我国能源安全面对的新形势、采取的新举措未有涵盖。二是偏重于智库在中国能源问题上的观点介绍，对智库研究队伍的构成、研究成果的数量和影响力、研究特点和不足之处未进行深入探讨。

布鲁金斯学会作为美国历史上第一个现代意义的智库，在詹姆斯·麦甘《全球智库报告2018》综合排名上仍位列全球第一[5]，其研究素来兼具深厚的历史底蕴和现实关照。和其他具有鲜明政治立场的智库不同之处在于，学会涉华议题一直凸显经济元素，能源问题又因牵涉中美战略等各种因素倍受关注。故本文选取它在官方网站上发表的1997-2018年有关中国能源安全的文章观点作为研究对象，采用量化分析和文本分析的方法对其研究成果进行考察。

二、布鲁金斯学会对中国能源安全问题研究的基本情况

（一）研究机构和研究队伍

布鲁金斯学会对中国能源安全问题的研究最初主要来自于外交政策部下辖的东亚政策研究中心。该中心是美国对华政策研究基地，拥有一批重要的涉华问题专家。进入新世纪后，由于中国的迅猛发展，于2006年又专门设立了约翰·桑顿中国研究中心和清华-布鲁金斯公共政策研究中心，且后者是学会建立的第一个海外研究中心，足见美国智库对当代中国问题的高度关注。布鲁金斯学会2014年任命环境政策专家齐晔担任清华中心主任，在中国能源使用和环境影响方面开展重要研究。

在研究队伍上，则呈现以下特点：第一，学科背景丰富、研究领域广泛。经笔者统计发现，他们在博士阶段选择最多的专业为经济学，而政治学、国际关系学次之。在本科阶段，有的学者所学专业和该领域并无直接联系，如著名中国能源问题专家邓丽嘉（Erica Downs）本科获得的是计算机理学学士学位。学者们的研究兴趣也并不囿于“能源安全”一点，地区研究、全球治理等问题都有涉猎。第二，学者构成渠道较为多元。主要来自以下几个体系：一是政府部门。美国智库的这一“旋转门”机制在老牌智库布鲁金斯学会身上体现得淋漓极致。桑顿中心前两任主任杰弗里·贝德（Jeffrey Bader）和李侃如(Ken Lieberthal)都曾在政府担任要职。二是大学等学术机构。这反映了布鲁金斯学会的一个价值取向：即应用对策性研究还须扎根于严谨踏实的学术研究中。此外，也有一部分学者来自于国际组织和大型跨国企业。第三，华裔学者的力量越来越彰显。目前对中国能源安全问题比较关注的代表人物有齐晔、俞樵、孙韵（音译）等。他们都是在国内完成了本科学业后才前往美国学习，在进入布鲁金斯学会之前或已在美国高校执教多年或曾在其他智库担任过分析员，在政策研究方面积累了一定的经验。中国当前现代化进程中面临的环境污染、能源利用效率等现实问题成为了他们最为关注的焦点。

（二）研究成果和发布类型

美国智库对决策体系和公共舆论产生影响最常用的方式且较易查询的是其公开出版物。出版物按照时效性、学术性和篇幅长短大致分为三类。第一类：短平快的时评和情况简报；第二类：研究报告；第三类：耗时较久学术性最强的专著。前两类属于小型出版物，也是智库研究成果的特色之处，其数量一定程度上反映了智库在该领域的研究态势，因此笔者对学会1997-2018年间在中国能源安全研究领域发布的小型出版物的数量情况进行了统计，详情如下图1：

图1 1997-2018年布鲁金斯学会有关中国能源安全问题之小型公开出版物数量统计图（笔者统计）

如上图所示，2000年以前，学会对中国能源安全问题的研究成果很少，相关论述只是零星地包含在中国经济增长、加入WTO、节能减排等议题中。但是对华能源安全研究在进入新千年后急剧升温，说明中国经济高速发展带来的能源问题已被引起重视。

为了进一步厘清布鲁金斯学会对美国相关政策的影响途径和渠道，在数量统计的基础上，笔者对1997-2018年该领域研究成果的发布类型进行了统计，如图2所示：

图2 1997-2018年布鲁金斯学会中国能源安全问题研究之成果发布类型统计图（笔者统计）

由上图可见，包括研究报告、时评在内的传统小型出版物仍然占据了学会的半壁江山，占比为51.9%。其中学者针对突发事件和热点问题实时撰写的专栏，这一形式占据了36%的比例。而学会在利用社交网络和自媒体发布研究成果，占比高达39.5%，且呈上升趋势。听证会则是智库影响政府高层决策的重要形式，虽然这一方式比例最小，但影响力不容忽视。

三、近年来布鲁金斯学会对中国能源安全问题的聚焦和认知

（一）中国海外油气供应战略对中美关系的影响

近年来美国页岩气革命异军突起，大大降低了其能源的对外依存度，这使得本世纪初期在该国甚嚣尘上的“中美能源冲突论”一度有所缓解。然而，特朗普上台后将中美列为“战略竞争”关系，而且鉴于国际地缘政治新秩序下，一国保障能源安全的能力已成为其在国际社会中影响力不亚于军事实力的重要权力，因此学会的部分专家认为中国当前继续推动的海外能源进口多元化战略和能源外交，即便对美国维护其能源供应安全不构成直接威胁，也有必要警惕中国。这一观点与特朗普“美国能源主导”论中强化能源作为地缘战略工具的思想，可谓一脉相承。

总的来说，他们认为中国的海外能源战略已经对美国的诸多方面造成了严重影响，主要表现在：

第一，对美国的全球战略产生了地缘政治挑战。中东和印度洋——马六甲航道仍是美国能源战略的中心。学会副会长布鲁斯·琼斯（Bruce Jones）认为： “美国从全球领导者的角色和该地区盟友结构出发，在短时期内并不会退出中东”[6]。因此，中国通过“一带一路”等举措加强与中东油气领域的合作是陆权对海权的挑战。爱德华多·阿比瑟兰（Eduardo A. Abisellan）更是将中国维护海上能源通道安全的努力与强化海上军事力量联系起来，认为中国一方面在南海、东海投射军事力量；另一方面采取反介入和区域阻绝（A2/AD）战略的新手段，即通过软实力、积极的经济进取战略等非对称性方法加强与美国传统盟国的联系，构建一个由主要石油路线上的友好国家或代理国组成的网络来保护其能源和经济利益。这一“迂回的战略”提升了中国的战略地位和对抗美国地区霸权的能力[7]。

第二，损害了美国对非洲、拉美地区能源生产国推行民主化改革的成果。有学者认为西方国家是上述地区国家体系及其经济基础的缔造者，是帮助这些国家开展社会结构性变革，改变政治动荡与经济落后局面的总设计师。而中国凭借雄厚的国有资本，利用没有附加条件的低息甚至无息贷款对非洲能源行业进行大规模的投资，尽管促进了当地经济的发展，却忽略了透明、公平和人权，助长了腐败和专制，对西方多年来在该地区推进的民主化努力以及民主化成果造成了严重的负面影响[8]。不过他们也认为目前中国的行为还没有损害到美国在上述地区的核心利益，只是对其影响力形成了挑战。

第三，对美国领导下自由世界的秩序形成了挑战。例如旨在为亚洲基础设施项目提供资金，从而推动能源等领域可持续发展的亚投行，就被部分学者认为不仅破坏自二战结束以来由美国建立的布雷顿森林体系下的多边金融规则、实践和规范，因为中国提供的贷款限制较少从而使借方使用的透明度和可靠性大大降低，而且加强了中国在现有国际秩序中平衡美国的力量，挑战了美国国际自由秩序下的霸权地位。尽管中国在亚投行的领导地位在短期内不会威胁到美国的霸权，但是这一行为象征着中国迈开了在国际体系多个领域成为美国“同辈竞争者”（peer competitor）的步伐[9]。

尽管上述现实主义的声音在学会中不绝于耳，不过仍有以邓丽嘉、杜大伟（David Dollar）等为代表的学者从自由主义理论视角出发，继续强调中美能源关系的相互依赖性。邓丽嘉认为：第一，石油输出国所在地区的安全和稳定属于公共产品，中美两国在这一点上彼此“相互依存”。比如中国虽在阿富汗能源领域的大规模投资有“搭便车”之嫌，但这一行为所带来的基础设施建设、为当地提供就业机会、促进经济发展符合战后美国的阿富汗政策，间接促进了美国的国家利益[10]。第二，十年来，美国国内部分人士担忧中国能源企业的扩张行为已被证明是错误的。中国国有石油企业的商业利益与国家利益并非想象中那么协调，其海外扩张更多受“自下而上”市场行为的推动。第三，全球能源市场已经高度一体化，中国国有石油公司在海外开采石油，特别是在西方石油公司不能够或不愿意投资的油田中开采石油，实际上是增加而非减少其他消费国可以获得的油量，从而有助于缓解油价上涨的压力。杜大伟则表示：作为一个多边金融机构，英、德等其他西方成员国将确保亚投行治理的透明性，因此美国的担心是多余的[11]。

综上所述，学者们对中国海外能源供应战略的态度可谓判若鸿沟。相对而言，在当前特朗普政府的能源外交新现实主义色彩愈加浓厚的背景下，可以预见前者的声音将愈来愈多。其中布鲁斯·琼斯的观点最具代表性，他建议已相对实现能源独立的美国将能源因素作为对华施压的工具，因为能源安全事关中国的国家核心利益——经济的持续发展和政治稳定。

（二）当前国际能源市场变化对中国能源安全造成的影响

全球能源格局正在调整：一是供应格局向多元化发展。传统以中东地区为输出中心的态势正逐渐被中东、北美和非洲三个地区所取代。美国随时可能超过沙特和俄罗斯成为世界上最大的石油生产国，页岩气技术上的重大突破已使其成为最大的天然气生产国，因此它将成为世界能源供应市场的主导力量。二是以中国为代表的亚洲新兴经济体的崛起，使得石油消费市场正从西方转向东方。三是新能源和非常规油气资源的开发造成了自2014年以来国际油价的持续走低。学会专家们认为上述三大变化将对中国的能源安全产生如下影响：

第一，油价下跌虽然显著降低了中国的进口成本，对下行压力加大的中国经济无疑是重大利好，但是遏制了国内石油企业的发展，打击了其生产积极性，提高了能源对外依存的风险，对未来能源安全形成了挑战。此外，过去十多年中国对外能源战略决策的出发点都是基于全球石油和天然气将更为稀少和昂贵的判断上，因此一直通过巨额海外投资和长期合同确保能源的供应稳定，但当前油价的逆转增加了项目亏损的风险[12]。

其二，未来中东石油的供应方向将主要流向亚洲，导致中国今后在能源安全上将面临三大风险：价格风险、政治风险和污染风险。价格风险指油价波动带来的风险。政治风险则指中东地区局势的持续动荡将影响中国石油获取的稳定性。布鲁斯·琼斯认为，中国虽然加强了海上能源通道的军事力量，但现阶段其军事实力远不能取代美国，且无意卷入中东地区争端。因此海湾地区目前陷入了僵局——美国维护地区的安全与稳定，而中国却对涉及其经济命脉的核心资源缺乏有效控制。他就此推断美国是否愿意继续承担海湾国家保护者这一角色将逐渐成为中美关系紧张的一个主题[13]。污染风险则意味着碳氢化合物燃烧导致的环境污染对全球气候带来不可避免的危害和给中国未来的节能减排提出了巨大挑战。

其三，美国页岩气革命带来中美能源关系定位的转变使得能源合作有望成为中美关系的新亮点。2017年美国重新成为天然气净出口国，而中国2017年天然气仅占能源消费总量的7.3%，在能源局颁布的《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》中明确提出到2030年要将这一比例提高到15%。因此中美在天然气消费上互为供需，有着坚实的现实基础。特朗普上台后着力推动美国能源出口，学会专家也认为液化天然气扩大对华出口符合中国的经济和能源安全利益，亦是平衡中美贸易逆差的有效途径[14]。邓丽嘉还发现美国石油公司为了开发本国的页岩气能源拍卖了大量的海外石油资产，这为中国在第三国收购提供了机会[15]。

（三）低碳理念下我国的能源安全治理

首先，在清洁能源领域方面，学会曾是奥巴马时期中美清洁能源合作思想的“重要输出地”。这一思想的引领者李侃如博士在其众多的演讲、报告、国会证词中反复强调：中美在清洁能源的合作领域非常多且拥有互补能力，双方应该建立重要的合作关系。

在这一思想指导下，学会主要关注：一是我国低碳经济的发展情况。学会清华中心联合清华大学能源环境经济研究所自2011年起每年发布《中国低碳发展报告》，对我国每年低碳发展情况进行汇总分析。最新研究表明：按照热值计算，中国煤炭消费已于2014年达峰。这标志着我国煤炭驱动型经济增长的终结，是中国经济与能源体系转型的重要节点，意义重大而深远[16]。该研究团队还对中国至2050年的能源经济转型进行了模拟，结果表明，中国很有可能实现加速低碳能源转型，但在没有颠覆性技术出现的情况下，要实现超常规低碳能源转型，需要付出一定的经济代价。其二，中美双方在具体领域的合作举措。比如在页岩气勘探和开发上，有学者就认为除了加强技术上的交流，还应推进彼此在大气、水资源等环境监管政策上的实质性工作，以确保更加安全和负责地进行页岩气技术的开发。齐晔和达雷尔·韦斯特的研究团队还提出了将数字服务融入能源管理的创新方案，建议中国以“互联网+”计划为契机发展数字基础设施，为智能电网、智能仪表、能源网络的发展搭建平台。第三，探究中国近年来在清洁能源领域飞速发展的原因。专家认为这首先得益于中央政府的高度重视，将清洁能源创新置于经济发展的核心地位。其次，和美国将大量资金投向基础科学研发不同的是，中国在新能源领域的投入更看重市场应用效果[17]。

但是他们也指出双方在政治层面上缺乏互信是实质性合作难以推动的一个无法回避的障碍。比如在碳捕获和碳封存技术上，凯利·西姆斯·加拉格尔（Kelly Sims Gallagher）就认为：制约双方在碳捕获项目上最大的障碍从本质上来说不是技术，很大程度是经济、社会和政治因素。因此他建议今后的合作项目应该囊括政策、经济分析以及风险和公共舆论的评估[18]。

此外，中国在全球气候治理领域的情况，也是学者们密切关注的议题。主要包括：第一，后巴黎时代对中国能源安全的战略影响。有学者指出：中国应切实衡量2030年国家行动目标的难度与社会成本，根据国情为未来更大力度的减排目标做好准备[19]。反映在行业和企业层面即应灵活处理现行的“抓大放小”减排政策，努力实现不同行业、不同温室气体边际减排。第二，中国在全球气候变化领域中的国际角色。学者们普遍认为气候领域的领导力正由西方世界逐步转向东方，中国已从被动的参与者转变为积极的建设者。尤其赞同中国将气候合作纳入南南合作的议题，拓展了对外援助的内涵，彰显了一个负责任的大国形象。第三，他们表示特朗普退出《巴黎协定》后，中国将有更大的行动空间发挥应对全球气候变化问题的引领作用。比如通过加强与欧盟国家合作，一致在外交上给美国施加压力，占据舆论高点。

四、布鲁金斯学会对中国能源安全问题的研究特点

（一）研究内容的特点

第一，强调问题研究的政策性和全球性。学会的能源安全研究以问题解决为导向，注重“经世致用”。除了在研究内容和方法上摒弃纯粹的学术探讨外，还通过多项方式：发布研究报告、政策简报，进行国会听证，组织研讨会，出版专著，发表时政评论等方式对国会、总统、政府部门三大决策层以及媒体和大众产生影响力。其研究报告多选取当下的热点问题，层层剖析，最后则以对美国的启示结尾。

作为知名智库，学会对中国的能源安全研究始终着眼长远，且强调超越美中关系的局限，从全球视角分析、评估中国能源安全战略和政策。依托于跨布鲁金斯能源和气候研究计划、能源安全和气候研究项目、国际秩序和战略研究项目，学会利用清华、多哈、印度三个海外中心的多元化人才和区域优势，力求从能源地缘政治经济学和气候环境角度综合考察中国的能源安全情况。自2012年起连续四年举办了“多哈论坛”，邀请美国、欧洲、中东、东亚的政府高官、能源企业高管、全球一流分析人员等通过发表演讲、展开小组讨论的方式，就21世纪能源地缘政治变化的关键议题进行交流，并开展结果导向性的研究。以中国为代表的亚洲新兴经济体对全球能源市场的影响是其关注的焦点。而学会对中国环境、能源和气候变化问题——中美之间少数几个全球性议题之一的持续关注，亦反映了智库为全球服务的国际化视野和情怀。

第二，把能源问题放在国际关系理论的框架下进行考察。能源安全问题兼具理论性和实践性，表现出极强的跨学科特征，因此缺乏理论支撑的研究成果往往难以让人信服。和国内偏重于单纯的政策分析模式不同，布鲁金斯学会擅于利用机构本身的国际视野和中国问题研究的深厚底蕴，借助国际关系理论建构模式分析研究中国的能源安全问题。国际政治对能源安全的研究有两大范式：自由主义和现实主义。现实主义理论者主要强调国际关系的“无政府”状态和权力等级结构，从地缘政治角度认为中美能源关系必然呈现出高度的竞争性。但是与其它保守型智库相比，学会的观点整体还是较为温和，从自由主义尤其是新自由制度主义的角度倡导国际合作、体现相互依赖能源安全观的论文和研究报告从绝对数量上更占优势。总的来说，其在对华能源问题上的态度与十年前并无大的改变：“作为世界上最大的两个能源消费国，中美是确保国际能源通道畅通和全球生态平衡的重要利益攸关方。中美应确保海上能源通道通畅，加强清洁能源开发，提高能源效率，分享合作收益”[20]。

（二）研究方法的特点

首先，着重于微观分析。美国学者受后现代思潮的影响，在中国能源安全的研究上，往往选取一个具体而微的课题，深入剖析，以求见微知著、管中窥豹。邓丽嘉以国有石油企业、国家发展银行为切入点，对其在能源安全战略中的作用、在国家能源管理体系中的地位、对外交政策的影响等方面进行了鞭辟入里的分析，视角独特，立论新颖，让读者不仅能够对中国能源行业各利益行为体的行为动机、博弈过程及其影响有清晰而全面的了解，而且最后往往以对美国的启示或对美国的政策建议结束，充分体现了智库研究的经世致用观。

第二，定量分析多，定性分析少，重视比较研究。美国学者大多依靠详实的数据、逻辑推理以及数理模型的方式来增强研究过程的客观性，提高研究结果的可信度。杜大伟从商务部搜集了1998年1月到2012年12月涉及49个国家和我国2005个在非中小私人企业投资项目的数据，按照石油输出国、非石油输出国但资源丰富国以及其他国家三个类别进行了分类排列，通过统计发现：中国在非投资项目实际大多集中在服务类和制造业，并不仅限于能源部门。

第三，比较研究也是美国学者经常采用的一种研究方法。通过比较，打破了研究视野中国家、民族、地区的界限，更容易清晰地发现和概括两国不同的发展轨迹中的共性规律，识别影响其能源发展的国家因素，从而为本国战略服务。在中国和印度两国的比较研究方面取得了一些成果。

（三）研究的价值取向的特点

研究的价值取向突出体现为以美国国家利益为出发点。智库，在美国被称为第四权力部门，其开展的政策导向性研究对决策层发挥了独特而直接的作用。正如罗伯特·考克斯所言：“理论总是为某些人和某些目的服务”[21]。学术研究没有国界，学术研究者却有自己的祖国。作为美国知识精英界的重要组成部分，布鲁金斯学会对中国能源安全的研究体现了强烈的“为我所用”意识和对国家利益的坚定维护。其研究报告大多以对美国的启示结尾。在笔者看来，美国对华能源安全研究的一个基本出发点是站在全球领导者的视角审视中国的能源安全战略，并且认为“只有全面融入以美国为首的西方能源体系，中国才能获取稳定的能源供应以及避免能源威胁论，而按西方的规则行事是融入该体系的先决条件”[22]。美国学者对本国制度的优越感和本国利益的优先考虑不时见诸笔端。有学者谈到：“加强与其它新兴国家的共同利益是未来能源环境治理最有效的体系；在地缘政治领域，只有美国能领导世界；变化的全球能源图景对美国有利，虽然有风险，但是给予了美国机遇。”[23]

五、启示和建议

综上所述，智库作为美国对华能源决策的孵化器和决策者的咨询师，其对华能源安全研究始终融合于美国对华战略的整体框架中。在当前中美战略竞争加强的整体态势下，即便在中美能源合作派云集的布鲁金斯学会，面对中美能源关系中的敏感问题，即凡是涉及美国国家安全和利益的领域，其立场开始趋向于强硬。主张采取“胡萝卜”+“大棒”的策略，利用中国当前在国际能源市场上举足轻重的地位迫使其承担更多的公共义务。在非敏感领域，如清洁能源的利用和开发上，则仍继续强调合作共赢。因此，中国一方面应将挖掘、扩大中美能源合作领域作为改善中美经贸关系的推进器；另一方面则须继续加强“一带一路”战略框架下同沿线国家的能源合作，扩大能源进口多元化渠道，保障国家能源供应安全，为构建人类命运共同体提供中国方案。

中国的能源安全研究可在以下三方面加以提升。

第一，综合性。综合性是指，能源安全问题是一项涉及自然资源学、社会学、政治经济学等多学科交叉的复杂科学问题。只有跳出单个学科研究的窠臼，才能更加准确地把握能源资源与社会经济、大国政治、环境保护之间的复杂因果关系和联动效应，从而为制定适时的能源安全战略提供科学依据。

第二，科学性。科学性则要求改变当前我国能源安全研究定性研究多，定量研究成果匮乏的现状。

第三，前瞻性。国内的能源安全研究应改变现有的长于解释政策、短于预判、追逐热点跟风的现象，加强能源安全战略的中长期研究，方能在中国能源安全版图的构建过程中更好地发挥思想输出者的作用。