西北地区易地移民搬迁扶贫——既有成效、现实难点与路径选择

郭俊华，赵 培

(西北大学 经济管理学院，西安 710127)

一、问题的提出

易地移民搬迁(也称易地扶贫搬迁)是我国政府正在探索实施的精准扶贫精准脱贫方略的重要举措之一,目的是通过贫困人口的易地搬迁打破“贫困—环境恶化—再贫困”的恶性循环,实现搬迁群众脱贫致富和迁出地生态环境改善的双重目标,这与我国促进区域协调发展、建设环境友好型社会、实现乡村振兴等重大战略目标是一致的。2017年6月23日,习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出,对居住在自然灾害频发、生态环境脆弱、生存条件恶劣等“一方水土养活不了一方人”深度贫困地区的贫困群众实施易地搬迁工程,是解决深度贫困的好办法。易地扶贫搬迁通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”,已经成为我国精准扶贫重要方略之一[1]。

易地移民搬迁与国外理论研究中的环境移民、生态移民含义既有联系又有本质区别,是极具中国特色的政府主导型扶贫模式。我国学者对于易地移民搬迁的研究主要集中在4个方面:一是对易地移民搬迁的政策演进、机制体系、减贫效果的分析:如翟绍果等人梳理了易地搬迁政策的演进过程并提出其创新路径[2];白永秀等人构建了易地扶贫搬迁机制体系[3];李聪认为易地移民搬迁可使贫困群体的经济、社会、文化资本在新的生存空间整合重置,有效降低农户贫困脆弱性[4];邰秀军等人认为集中但不连片的安置方式将更有利于贫困户减贫脱贫[5]。二是对搬迁户的识别、意愿、贫困类型等的研究:如殷浩栋等人构建了扶贫搬迁户识别的多维指标体系[6];时鹏等人认为经济理性是农户搬迁的主要动机[7];刘伟等人证明了确定搬迁农户的贫困成因和类型有助于建立精准扶贫工作机制[8]。三是对搬迁后农户生计问题的研究;黎洁分析了影响搬迁农户生计恢复力的主要因素[9];金梅、汪磊、徐锡广等分别从不同的角度研究了易地移民搬迁对农户生计资本的影响[10-12]。四是对易地扶贫搬迁政策的执行、实践难点、后果等的研究:如何得桂提出易地移民搬迁政策执行存在偏差,应尽快完善制度建设以提升政策执行力[13];周恩宇等认为现阶段扶贫搬迁在操作上忽视了搬迁户社会融入和社会文化治理问题[14];王宏新提出易地移民搬迁政策应加强科学评估,更加重视生态环境建设、更好地处理短期与长期的关系[15]。

已有研究为本文的分析提供了理论基础与方法借鉴,本文基于西北地区易地移民搬迁精准扶贫的背景及成果,分析其现阶段面临的难点。西北地区位于我国西北内陆,地形多为山地、盆地、沙漠和戈壁,其特殊的自然地理特征导致大部分地区不适宜人口居住且极易滋生贫困,形成较多的深度贫困区。截至2018年底,西北地区贫困人口总数263.56万人,在全国1 660万贫困人口中占比15.88%,且陕西、宁夏、新疆、青海、甘肃的贫困发生率分别为3.2%、3%、6.51%、2.5%和5.6%,均远高于全国1.7%的平均水平。面对艰巨的脱贫攻坚任务,西北地区亟需寻求更有效的脱贫方式,在深度贫困区开展原地传统方式的扶贫工作难度很大且效果不显著,脱贫后极易返贫,因此,易地移民搬迁工程成为深度贫困人口脱贫的必然选择。

二、西北地区实施易地移民搬迁精准脱贫取得的成效

西北贫困地区与生态脆弱区在地理上高度重合,西北地区较早开始探索通过易地移民搬迁方式来改善贫困人口生存、生活、生产条件,其移民搬迁大致分为3个阶段:第一阶段(1949-1980)为计划经济时期人口迁移,在国家开发大西北的号召下,有计划、有组织的人口迁入,主要表现为大批青壮年从东部省份迁入大西北。第二阶段(1981-2011)对自然灾害频发、生态环境脆弱的县域进行区域性避灾移民搬迁和生态移民搬迁。如:青海省三江源藏区生态移民工程;甘肃省古浪县15万人搬迁安置工程及民勤绿洲生态移民工程;宁夏吊庄移民及中部干旱带县内生态移民工程;新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州扶贫移民搬迁工程等。第三阶段(2012至今)为瞄准贫困户的精准扶贫易地移民搬迁,将易地移民搬迁作为精准扶贫的重要手段之一,对满足搬迁条件的贫困户或贫困村实行易地搬迁,既改善了贫困地区居民的生产生活条件,帮助他们实现脱贫致富,又有效遏制了迁出区生态环境恶化的趋势,形成脱贫致富与生态保护良性互动的效果。

陕西南部地区(也称陕南,包括汉中市、安康市、商洛市三市)地处秦岭巴山腹地,脆弱的地质环境和复杂的地形使当地居民长期遭受洪水和地质灾害的威胁。1983年7月31日,陕西安康遭受的洪水灾害导致870人死亡,经济损失4.01亿元。为减轻地质及洪水灾害带来的危害,陕西展开以避灾减贫为特色的易地移民搬迁工作,于2011年启动了备受瞩目的大规模避灾扶贫移民搬迁工程,计划在地质灾害频发的安康、汉中、商洛三市搬迁居民240万人,使陕南贫困群众搬离地质灾害多发区和生态环境脆弱区,打破“受灾-重建-再受灾”的恶性循环,为秦巴山区深度贫困地区人民群众脱贫打下基础。截至2018年底,陕西省共完成266.7万建档立卡贫困人口的移民搬迁工作,易地搬迁脱贫成效为五省(区)之最。甘肃省通过易地移民搬迁实现113.48万人脱贫,宁夏、青海、新疆也都顺利完成“十二五”规划的移民搬迁工作,为“十三五”全面加快开展易地移民搬迁工作奠定了良好基础,为精准扶贫精准脱贫工作的开展助力，见表1、表2。

表1 西北地区2011-2015年易地移民搬迁情况

注:数据来源于各省(区)“十二五”农村脱贫攻坚工作总结及“十三五”农村脱贫攻坚规划

表2西北地区2016-2018年建档立卡贫困人口
易地移民搬迁情况汇总表万人

年份陕西宁夏新疆青海甘肃2016281.52.617.7616.120173448.399.2182018302.53-15.9

注:数据来源于各省(区)政府工作报告,陕西省数据来源于省扶贫办公室提供资料,新疆2017、2018年数据来源于新疆日报新闻稿件

“易地扶贫搬迁脱贫一批”作为“五个一批”脱贫攻坚措施的重要组成部分,它的开展使西北地区精准脱贫工作成效显著。至2018年底,西北地区累计脱贫1 230.44万人,农村贫困人口规模大大缩小,贫困发生率大幅下降。其中陕西省累计脱贫418.5万人,甘肃省累计脱贫478.6万人(见图1)，贫困发生率由2012年的17.5%、28.5%分别降至2018年的3.2%和5.6%(见图2),均实现2/3以上建档立卡贫困户顺利脱贫。

图1 西北地区2012-2018年农村贫困人口规模变化情况

注:2012-2016年数据来源于国家统计局住户收支与生活状况调查,2017、2018年数据来源于各省(区)政府工作报告;图2、表3数据来源同此

图2西北地区2012-2018年农村贫困发生率变化情况

西北地区农村贫困发生率下降速度快于全国平均速度,但由于贫困面广,贫困程度深,截止2018年底,各省的贫困发生率仍高于全国平均水平,脱贫任务依然十分艰巨。2011-2017年,西北地区易地移民搬迁采取集中安置为主、分散安置为辅的安置方式,累计搬迁贫困人口418.31万人,使深度贫困人口过上了“挪穷窝、移穷业、断穷根”的生活。搬迁安置实行“五靠近”原则(即靠近中心村、靠近集镇、靠近生态旅游区、靠近产业园区、靠近城区),通过逐步完善迁入地基础设施以及扶贫产业规划的实施,增收体系的建立,社会保障的落实,农村居民的人均可支配收入实现大幅度增长。其中新疆维吾尔自治区农村居民人均可支配收入增长最快,年均增长达到930元,是西北地区中首个农村居民人均可支配收入超过1万元的省份。精准扶贫、精准脱贫工作的开展推动西北地区农村经济快速发展,宁夏、陕西农村居民人均可支配收入年均增长速度均超过900元,青海、甘肃农村居民人均可支配收入年均增速稍缓,分别为819元和716元(见表3)。农村人均可支配收入的快速上涨说明西北地区精准扶贫工作成效显著。

虽然西北地区农村居民人均收入大幅增长,但与全国平均水平相比差距依然显著。全国农村居民人均可支配收入于2014年突破1万元,而西北地区直至2016年只有新疆突破万元,且全国农村居民人均可支配收入增速为1 117元(见表3),远高于西北地区增长速度。说明西北地区农村经济的发展仍落后于全国平均水平,精准扶贫精准脱贫的任务依然十分艰巨,因此要不断克服易地移民搬迁精准扶贫的难点,因时因地施策,推动西北地区贫困群众与全国人民一道迈入小康社会。

表32012-2018年农村常住居民人均可支配收入 元

三、西北地区易地移民搬迁精准扶贫面临的难点

习近平总书记精准扶贫思想要求在精准扶贫上做到“六个精准”,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。西北地区复杂的地理环境和庞大的贫困人口使精准扶贫下的易地移民搬迁之路漫长而困难,数量大而任务艰巨。本文分别从识别、环境、项目、资金、体制、心理等不同角度进行分析,剖析当前西北地区易地移民搬迁精准扶贫的难点。

(一)贫困人口精准识别难

扶贫对象精准意味着扶贫工作不能仅停留在贫困县、贫困村的识别和帮扶上,需要对农村地区开展全面深入细致的调研工作,要求准确识别每一个贫困户、贫困个体的贫困程度和致贫原因,为精准帮扶、精准施策奠定基础。但西北贫困地区自然地理环境较恶劣,生态环境脆弱,交通不便,使得贫困人口精准识别工作难度加大。部分贫困地区为少数民族聚集区,有独特的民族文化、生活习惯和居住习惯,更加为精准识别增加难度[16]。青海、新疆等地农村居民居住较为分散,游牧民族居无定所,导致贫困测量成本大大增加,降低了可操作性,且部分地区临界贫困户(边缘贫困户)较多,成为贫困人口精准识别的难点。

过去贫困人口的识别认定是由村干部上报至乡镇干部,再逐级上报至县、市,这样的识别存在较多难题。一是赋予乡镇、村干部较大权利,极易产生弄虚作假,为获取扶贫补贴将贫困名额给亲友的现象,导致真正贫困人口被排除在外,产生虚假识别。二是层层上报时滞较长,每一级需要再统计整理,耗费大量人力、物力、财力,贫困人口的识别认定快则3个月,慢的甚至半年以上。三是贫困的识别标准过于单一,对于没有工作,以务农、养殖、卖菜为生的贫困户,其收入难以核准。四是虽然建立了贫困户档案,但精准识别依然缺乏全面性、连续性,缺乏动态管理。

(二)区位环境改变难

易地移民搬迁旨在消除贫困和防止生态环境进一步恶化,以可持续发展为基本原则,要考察安置地的资源环境承受力,并据此确定安置规模和进度[1]。但西北地区独特的地理区位环境和多民族聚居的特点,使移民搬迁面临诸多困难。一是西北地区深居内陆,土地面积大,但多为高原、山地和荒漠,且气候干旱,降雨量少,风沙大,荒漠化问题严重,生态环境脆弱、土地承载力较差的现状使得可供选择的大规模移民安置区较少。二是高寒山区、草原地区、偏远城镇和村庄的居民较少,居住分散,在这些地区修建电力、公路、学校的成本太高且不具有规模效应,导致这些地区基础设施建设不完善,居民吃水、用电、出行十分困难,且居民都依赖农、牧业生存,维持生计的方式较单一。三是少数民族聚居地区实行民族区域自治制度,各民族的文化、风俗、生活习惯存在较大差异,文化融合较难,这使得移民搬迁安置工作后的各项融合更加困难。自然地理环境无法改变,生态环境的修复也是一项长期工程,基本公共服务供给严重不足,基础设施建设需要大量的资金、人力、物力的支持,这些都成为易地移民搬迁精准扶贫的难点。

(三)贫困成因多、程度深

落后的生活条件和思想意识使部分贫困户陷入贫穷的死循环,难以改变现状。一是西北贫困地区的生产生活条件较为恶劣,部分地区饮水困难且水质酸性或碱性偏高,缺乏微量元素,导致地方病频发。村镇医疗条件的落后和居民生理健康知识的缺乏,使小病不治拖成大病,进一步增加了因病致贫的概率,造成一人生病全家贫穷的局面。二是大多数贫困家庭的收入来源单一,主要依赖农作物种植或畜牧业,而农业易受气候等自然灾害的影响,畜牧业易受疫情的危害,加剧了收入的不稳定。同时,家庭成员受教育程度较低,致使他们对新生事物的接受能力较差,先进的农用设备不会操作,新的养殖技术无法快速掌握,逐渐陷入贫穷的死循环。三是部分家庭观念落后,承袭养儿防老观念,生育小孩多达四五个,父母一方为照顾子女无法外出工作,直接减少了家庭的有效劳动力,且供养较多子女上学读书的花销增大,导致因学致贫的概率加大。四是一些贫困家庭地处偏远地区,历代贫穷,早已习惯了贫困的生活,懒于改变现状,既不愿外出打工,也不愿付出更多的劳动,而是等待政府救济,靠政府补助金勉强维持生活,即“依着门框闲抽烟,等着别人送小康”,陷入贫困陷阱。这些因病因学因懒致贫的贫困户,也成为易地移民搬迁精准扶贫进程中的一大难点。

(四)项目供给不平衡之难

扶贫项目供给应顺应精准扶贫的要求,根据贫困县(区、村)的贫困程度、致贫原因、贫困特性以及各扶贫项目的特点,瞄准精准识别的目标靶向,因地制宜的提供扶贫支持项目。但实际的项目供给过程存在四大难点:一是许多特困村缺乏扶贫项目实施需要的配套资金及基础设施,导致项目执行能力较差,在扶贫项目申请中往往无法成功,项目反而流向那些相对不贫困的村庄,造成扶贫项目并未使极度贫困地区受惠的现象[17]。二是地方政府向贫困县(区)提供统一的易地搬迁扶贫开发项目,并未充分考察各地方差异化的致贫原因、资源环境条件、人口因素等,扶贫项目的统一化致使其不符合贫困地的真实需求,造成项目供需不平衡、不匹配现象。三是项目执行只注重短期利益和局部问题,缺乏全局性和可持续性。地方政府关注短期的政绩和绩效,不考虑易地搬迁扶贫项目的长期效果以及贫困户是否能持续受益,导致项目未能发挥出应有的功能,贫困农户脱贫又返贫的现象经常发生。四是易地移民搬迁项目需要各部门协作才能完成,迁入地的住房、就业、教育、养老等民生问题需要提前规划解决,但项目实施过程中各部门缺乏协调合作,影响项目正常运行。

(五)扶贫资金整合使用难

扶贫资金的大量需求与资金供给不足的矛盾成为易地移民搬迁精准扶贫的难点之一。一是易地搬迁项目需要中央和省级资金投入、地方政府资金投入、搬迁农户资金投入配套才能完成,但地方政府资金受财政收入所限投入不足,农户又不愿自行出资搬迁的现状,使得易地搬迁项目无法正常运转。二是部分地区扶贫专项资金不足,难以满足各贫困县、乡、村对扶贫资金的需要,就向各贫困村平均分配现有扶贫资金,这严重违背了精准扶贫的原则。三是西北地区金融扶贫起步较晚,恶劣的自然条件,较差的基础设施,不合理的农村产业结构,以及地方政府认识不足,使得针对西北贫困地区的金融服务和金融产品较少,很多扶贫项目无法得到金融机构的支持,造成扶贫资金全靠国家财政的现象。四是各扶贫单位各自为政,将现有扶贫资金乱撒胡椒面,未能充分整合利用,大大降低了扶贫资金的使用效率,贫困群众的受益也大打折扣。

(六)体制机制创新难

常规的扶贫机制和手段在脱贫攻坚阶段恐难奏效,且逐渐暴露出诸如脱贫群众返贫,扶贫项目或资金受限较多,只注重扶贫短期效益,扶贫资源瞄准偏离等问题,创新出更科学、更高效、更可持续的精准扶贫体制机制,成为西北地区易地搬迁扶贫工作的难点。一是扶贫工作以政府主导为主,由各级政府扶贫办和地方扶贫工作小组负责,其他政府部门、社会组织和地方私营企业参与度不高,缺乏多方合作协调,导致扶贫工作形不成合力,降低了扶贫效率。二是在政绩考核体系的压力下,扶贫工作人员在开展工作时将注意力放在贫困指标数据的变化上,只注重短期内给钱、给物,使贫困人口数量快速减少和贫困发生率大幅下降,忽略了对贫困群体脱贫能力的培养,更没有为其制定中、长期脱贫规划,导致暂时性脱贫。三是贫困治理本身是一项包含人口学、社会学、经济学、生态学等多学科,有自身动态演变规律的学科,且其理论性、实践性很强,又具有地域特征,极难把握。西北贫困地区缺乏城市与农村的人才流动机制,专业的扶贫机构和相关人才十分稀缺,短时间内要做到因地制宜的创新扶贫体制机制,仍需不断攻克难关。

(七)贫困户脱贫主动性不足

部分易地搬迁贫困户在政府的帮助下脱贫,后又返贫,逐渐陷入持久贫困的恶性循环状态。这一现象与政府扶贫政策的可持续性不足有关,但根本原因是贫困户自身脱贫内生性不足。一是易地搬迁贫困户在搬迁前主要从事农作物种植或畜牧业,搬迁后家庭耕地拥有量大大减少或新的生活环境不适宜继续从事畜牧养殖,但其务农的思想观念难以转变,不愿到附近工厂打工,仅依靠农业生存使他们很快又陷入贫困状态。二是易地搬迁户往往对安置地生活条件和工资水平期望太高,当现实条件无法满足期望时,他们经常放弃工作机会,靠政府补助金生活。三是易地搬迁贫困户受教育程度普遍较低,对知识获取能力差,且对政府组织的就业培训和专业技能培训参与积极性不高[18]。没有专业知识和专业技能使得他们在劳工市场上处于劣势,只能从事一些技术含量低且收入较低的工作,不利于长期脱贫。四是习惯于贫困生活状态的贫困户甚至不认为自己贫困,没有摆脱贫困的欲望和能力,缺乏脱贫的志气,坦然接受政府的救助和资金补贴。这种落后的思想意识使贫困户很难真正摆脱贫困,呈现出脱贫主动性不足的难点。

四、西北地区易地移民搬迁实现精准扶贫脱贫的路径选择

易地移民搬迁精准扶贫是一项浩大的工程,需要多方合力产生凝聚力,才能使搬迁地实现产业兴旺、生态环境改善、人居水平提高、生活富裕等目标。在国家精准扶贫战略的指引下,提高贫困识别精准度、创新产业扶贫模式、优化扶贫项目供给、完善公共服务供给等是西北地区实现精准脱贫的主要实施路径。

(一)提高贫困人口识别精准度

首先要采用群众票选的方法识别真正的贫困户,并进行公示公告。贫困村、贫困户的识别标准要向社会公开,贫困户的收入水平、致贫原因等档案资料要在村中公开,接受村民监督。各级政府扶贫办设立电话监督专线,将监督电话在扶贫办官网及各村公示,为群众举报虚假贫困识别提供便捷途径。不断强化村、乡(镇)、县(区)三级公示制度,确保贫困识别结果公平、公开、公正。

目前西北地区扶贫信息化程度较低,还未完全实现实时报送数据、快速在线审核、迅速汇总数据、实时更新数据和网络查询,无法做到扶贫资金使用动态监管和扶贫信息即时公开。西北地区亟需建立基层扶贫信息共享平台,完善扶贫监测体系,逐步实现扶贫工作的信息化管理。要求每一个或两个贫困村有一名扶贫信息管理员,专职负责扶贫、脱贫、返贫信息的采集、整理、上传和分析,确保信息及时、准确录入扶贫监测系统并定期更新。扶贫办在扶贫信息共享平台可快速查询各县、各村、各户的详细贫困信息,无需层层上报,既缩短识别时滞,又提高识别精确性。扶贫信息共享平台要向全社会开放,群众可快速查询、了解扶贫动态,做好监督工作。

在建立基层扶贫信息共享平台的基础上,扶贫信息管理员要充分发挥作用,及时网络录入、更新建档立卡贫困户信息,实现扶贫监测的动态管理,精准识别贫困人口。对于无固定工资收入的农户,要采用多指标考察体系评定其贫困状况,提高识别精准度。首先考察评定对象的耕地面积、农作物种植情况、经济作物种植面积等,依据农产品市场价格估算其年收入。其次根据考察对象的住房条件(住房面积、房龄、装修),家电拥有量,主要交通工具等来估计其经济实力。然后了解考察对象的年龄、身体健康状况、学历等,判断其是否拥有务工能力及务工可能所得收入。最后询问考察对象支出情况,日常生活支出、养老支出、医疗支出、下一代教育支出等,估算其年支出。根据各项指标综合评定考察对象是否贫困、贫困程度及致贫原因,切实提高贫困识别精准度。

(二)创新产业扶贫模式

产业扶贫作为当前精准扶贫方略的重点,已成为各地政府扶贫的重要手段之一。地方政府应根据市场运行规律,制定客观可行的区域产业发展规划,并在实践中不断探索、优化产业扶贫模式,实现企业获利和贫困户获益的双重目标。优化“公司+基地+农户”“公司+合作社+农户”“合作社+贫困户”“党支部+合作社+贫困户”等产业扶贫直接带动模式。要依托当地自有资源,选择适合本地区发展、具有比较优势和长远市场发展潜力的特色产业,并通过扶贫优惠政策吸引该产业内实力较强的企业参与产业扶贫。如恒大集团在贵州大方县易地搬迁与产业扶贫相结合,创新出搬迁点配套产业模式[19]。政府财政扶贫资金用于建设生产基地,企业负责提供技术指导、产品深加工及销售,各贫困村成立的合作社负责管理、培训、后勤等服务,各司其职,通力合作,既降低企业生产成本,又为贫困户提供就业机会,能够充分调动三者生产积极性,实现共同发展。

学习贵州六盘水“三变机制”改革,优化产业扶贫资产收益模式。将财政扶贫资金、村集体资金资产和农户自持的土地、资金、劳动力等生产要素整合盘活,入股合作社或企业,以定期取得分红,获得稳定资产收益,壮大集体经济[20]。其中,资源入股要依托产权制度改革,如实行土地流转制度,允许农户转让、出租土地、森林等资源的使用权,转换为企业股权,既减少生产经营成本,又提高资源整合使用效率,拓宽贫困人口增收渠道,实现稳定脱贫。

发展劳动密集型农业、牧业产业,优化产业扶贫就业创业模式。改变低附加值农产品直接出售的方式,大力发展现代农业,依托企业实现特色农产品原产地深加工,既延长农产品生产链,提高其附加值,又提供大量就业岗位,帮助有劳动能力的贫困户实现脱贫。同时,出台优惠政策吸引青年劳动力返乡创业,利用互联网平台和现代物流将特色农副产品和地方传统手工艺品出售出去,形成生产-加工-包装-销售的农业产业链,促进农村经济现代化,推动贫困村向小康村转变。

切实结合各贫困村实际情况及需求,优化产业扶贫混合带动模式。由于各贫困村人口年龄结构不同,受教育程度不同,拥有的资源禀赋差异明显,所以固定产业扶贫模式的照搬不可行[21]。产业扶贫并不局限于某一种模式,要切实根据农户、企业、政府所能提供的资源及其需求,把多种模式结合使用,因地制宜地探索出适合各地的产业扶贫机制和模式。

(三)优化扶贫项目供给

针对西北地区扶贫项目供给不平衡的矛盾,要遵循项目运行逻辑,逐步完善。首先要实现扶贫项目申请、确立、实施、评估各个环节的透明化,以便加强监管。在扶贫项目的分配过程中,必须把贫困程度作为首要考虑指标,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区的项目投入力度,对项目执行力较差的特困地区,更要加大帮扶力度,对项目实施全程跟踪指导,及时提供帮助。要减少项目申请过程中各种不合理的限制条件,为贫困地区申请扶贫项目扫清障碍,将宝贵的项目资源投入到最需要的地区。

扶贫项目的一致化和平均分配极易产生项目实施效果不佳、贫困地区未能真正受益等现象。扶贫项目供给要充分考察需求地的致贫原因、资源环境条件和人口结构特点,设计出适合需求地的差异化扶贫项目,使扶贫项目的各项功能得到有效发挥。鼓励贫困群众积极参与扶贫项目设计,广泛采纳合理建议,使扶贫项目更好地反映贫困群众最真实、最迫切的利益诉求,满足贫困户异质性、多元化的需求。提高地方政府扶贫积极性,强化其治理能力,鼓励基层政府根据当地实际需求设计一套行之有效的项目,交上级政府评估审批,克服扶贫项目供需不平衡的矛盾。

扶贫项目的设计和实施要站在全局角度,更加注重扶贫的长期效益,强调扶贫开发的可持续性。优化地方政府政绩考核机制,综合考评扶贫项目的实施效果、持续性及后期维护情况,更加关注贫困人口脱贫质量;建立扶贫项目责任机制,对于荒废的扶贫项目,要寻找其原因,追究项目负责人责任,杜绝扶贫项目无故终止、扶贫资金浪费现象;制定扶贫项目维护机制,对于已经完成的项目,要跟踪观察,做好后期维护工作,及时给予政策、资金方面的帮助,巩固已有扶贫成果,减少贫困户脱贫又返贫现象。

(四)加大金融扶贫支持力度

在西北贫困地区建立金融扶贫工程,加大金融扶贫支持力度,拓宽扶贫资金来源渠道,促进易地扶贫搬迁项目正常运转。政府要鼓励、引导金融机构扩大在贫困地区的网点布局,强化农村地区网点营业能力,加大贫困地区资金有效供给。金融机构要逐步健全金融功能体系,依据西北贫困地区和贫困人口特点多元化金融业务,借“三权分置”改革契机,加大宅基地抵押贷款力度,为贫困地区注入发展所需资金;同时创新大病医疗保险、农业保险、创业保险等产品,降低农户经营风险,积极助力脱贫攻坚。

针对亟需易地搬迁又无资金搬迁的贫困户,金融机构要开放绿色扶贫通道,应用村民互保、小组联保制度向贫困户发放小额信用贷款,既简化贫困户贷款审批手续,又降低金融机构贷款风险,助推搬迁工作顺利开展。贫困地区中小企业的健康发展,既能为贫困人口提供更多就业机会,又能引导、带动贫困人口脱贫,提高贫困人口自我发展能力,打破贫困的恶性循环。因此，在创新满足贫困人口需求的金融产品的同时,金融机构更要扶持贫困地区中小企业及农村合作社的发展,满足其融资需求,为推进农业产业化发展、建立现代农业提供资金支持。

整合各类扶贫资金,规范扶贫资金使用方法,拓宽精准扶贫资金来源渠道,实现财政政策与金融政策的协调统一。各类扶贫项目资金要形成合理,资金使用明细公开化,建立精准扶贫投融资体系,克服扶贫项目实施后期资金不足的难点。地方政府要优化财政税收政策,大力支持金融机构扶贫,通过税收优惠、补贴等政策降低金融机构扶贫成本,提高其投资西北贫困地区的积极性。

(五)完善基本公共服务供给

自然地理区位环境在短时间内无法改变,西北地区应通过加大基本公共服务供给,加强基础设施建设来逐步改善人民生存生活环境,克服精准扶贫障碍。对于居住在深山区、干旱区、沙漠化严重地区、生态环境脆弱地区等有安全隐患地区的农户及贫困户,要与其充分沟通协商,在合理规划布局的基础上实现移民搬迁。

为更好的改善移民户的交通、医疗、教育条件,要相对集中的安置移民搬迁户,通过建设易地搬迁移民新村,向农户提供集中的公共服务和公共产品供给。这种集中管理的社区化发展模式,既能提高搬迁户的获得感,又能减少资源的浪费。政府要在加大易地搬迁基本公共服务供给的同时,允许社会资本参与,最大化供给总量,并提高农村公共服务供给比重,改善农村居民基本生活条件。建立合理、安全、便捷的农村道路体系,打破贫困偏远地区与外界的交通障碍,使农民生产的粮食、蔬菜、水果、肉蛋奶可以“走出去”,提高其收入水平。同时要加快自来水管道建设,让村民喝上放心水;提高农村电网覆盖率,做到村村通电,户户可用家电;加快宽带网建设,让村民用上互联网;加快医疗卫生服务网点建设,解决村民看病难问题;提高农村地区基本公共医疗保险覆盖率,逐步降低因病致贫的比重;提高教育供给在公共服务供给中所占比重,充分发挥教育在易地搬迁脱贫中的积极作用,提高贫困地区人口的脱贫能力。

(六)创新精准扶贫体制机制

创新精准扶贫体制机制,要脱离常规扶贫机制和扶贫手段的限制,立足西北地区脱贫现状,不断优化扶贫政策体系,努力克服以往扶贫工作开展后暴露出的各种问题。首先要根据各贫困县、乡、村的实际情况制定短期、中期、长期同时进行、相互配合的脱贫规划,杜绝暂时性脱贫。短期内,通过政策支持、资金补贴、金融服务、社会保障等方式,支持宜搬者搬迁、引导有劳动能力者致富、为丧失劳动能力者提供生活保障,为贫困农牧民提供实现脱贫必要的外部条件。中期内,通过制定符合贫困群体利益的经济增长政策,建立资源开发收益共享机制,依托合作社和当地企业以入股、增加就业等方式,拓宽贫困户增收路径,建立起可以长期发展较为稳固的经济基础。长期内,通过加强贫困地区基础教育建设,支持贫困家庭子女完成高等教育,提高贫困家庭长久脱贫能力,杜绝贫困的代际传递;同时政府引导各职业技校开放贫困户技能培训绿色通道,使拥有一技之长的贫困户永久脱贫。

创新精准扶贫体制机制,推动西北地区农、牧业走合作化生产之路。学习贵州安顺塘约村——通过走合作化生产道路仅用两年时间就自主脱贫的经验,改革一家一户分散生产经营的方式,从建立农村生产合作社开始,向集约化农业经济发展,有效提高贫困户自主脱贫能力。尝试以村或以乡为单位走合作化道路,强化合作社谈判地位和力量,既能以更低廉的价格买到质量更高的种子、化肥、农药等生产资料,又能以更高的价格统一销售农副产品,大幅提高贫困户收入,同时有利于贫困地区水利设施建设、农田和牧场的改造等基础设施的改善。农业合作化可以降低“谷贱伤农”的生产风险,也更容易得到国家政策支持和金融机构资金支持,通过这种形式将农牧民组织起来,有效提高其脱贫致富的能力和动力[22]。

(七)开展物质贫困、精神贫困双扶持

习近平总书记在中央政治局第三十九次集体学习时强调:“要注重扶贫同扶志、扶智相结合,把贫困群众积极性和主动性充分调动起来,引导贫困群众树立主体意识,发扬自力更生精神,激发改变贫困面貌的干劲和决心,靠自己的努力改变命运。”当前,我国扶贫工作已进入冲刺阶段,为打赢脱贫攻坚战,实现贫困群众永久脱贫,必须打破物质扶贫和精神扶贫不平衡局面,通过道德评议、教育引导、模范宣传等手段转变群众“等、靠、要”落后思想,树立自力更生、艰苦奋斗精神,激发贫困村、贫困户的内生脱贫动力。

开展精神扶贫工作,要通过长期教育、宣传、引导持续向群众传递正能量,潜移默化的转变群众落后思想观念。首先,要创新扶贫政策宣传方式,组织县、乡宣传队与艺术团合作,将法律知识、党的惠农惠民政策、扶贫新政、优秀传统文化以相声、戏曲、小品、快板等群众喜闻乐见的方式展开宣传教育,既有利于提高群众思想道德境界,改变陈规陋习和落后观念,又能丰富群众的精神文化生活。同时,要组织各乡评选“脱贫先进个人”“勤劳农户”“最美家庭”“美丽乡村”等各类道德模范和先进集体,深入开展道德讲堂,通过身边故事教育身边的人,充分发挥典型模范示范作用,积极营造比赶超越、不甘落后的奋斗氛围,带动群众鼓足干劲,积极脱贫。精神扶贫要依靠贫困地区广大基层干部群众,充分利用基层干部对各贫困户实际生活、思想状况熟悉的优势,通过定期座谈会、家访等方式,对部分好逸恶劳、等靠要缠、依赖政府救济的后进者给予思想上的帮助,激励其通过努力工作、勤劳付出获得稳定收入,靠自身努力脱贫致富。