赞皇县“多规合一”关键技术要点研究

文｜中国城市建设研究院有限公司 陈珊珊

1、引言

随着2018年3月，中华人民共和国自然资源部的成立，我国城乡规划管理的格局、空间规划体系发生了巨变，“多规合一”作为新常态下国家夯实公共决策的技术基础，是全面深化改革的一项重要任务，也是贯彻落实党的十九大报告和中央城市工作会议精神的重要内容，具有特殊的现实必要性和紧迫性。

在此之前2016年3月石家庄市政府办公厅印发《关于推进县（市）、区“多规合一”工作的意见》，明确行唐、赞皇县为石家庄“多规合一”试点县，要求加强对重点难点问题的调查研究，为全市开展“多规合一”工作提供经验。就技术上而言，赞皇县现有各类规划在技术上缺乏统一的规划语言与技术标准，“多规合一”是赞皇县规划主管部门转型发展、资源统筹、提升规划管控能力的必然选择。

2017年初赞皇县“多规合一”项目正式开始运作，并于2019年3月正式通过审查。本文在赞皇县各类规划基础数据信息化整合、差异图斑分析及冲突协调、“五线”划定等关键技术要点上探索了一批可复制可推广的经验做法，为未来其他地区“多规合一”工作提供借鉴和参考。

2、研究区概况

赞皇县地处太行山东麓，河北省西南陲，坐标位置在北纬37°26′-37°46′，东经114°2′-114°31′，是国家级贫困县。本次研究确定以赞皇全县域为研究范围，多规合一工作的重点与核心内容是整合《赞皇县“十三五”规划发展纲要》（2016-2020）、《赞皇县城乡总体规划》（2013-2030）及各乡镇总体规划、《赞皇县土地利用总体规划》（2010-2020）（中期调整）、《赞皇县生态文明示范县建设规划》四类规划。

3、技术要点一：各类规划基础数据信息化整合方案

对于赞皇县来说，各类规划方案相互交叉、相互关联、相互覆盖，又相对独立自成体系，发改提目标、国土定指标、建设定坐标、环保提限标，各类规划理念上矛盾重重，在实际操作层面上更是各种“打架”。

3.1 数据平台的统一

《赞皇县城乡总体规划》（2013-2030）及各乡镇总体规划矢量数据大多都使用CAD 操作平台，DWG 格式的文件没有投影，坐标系也是独立的平面坐标，缺乏地理坐标；同时图中的所有图形元素均无拓扑关系，无属性信息，既无法进行拓扑运算，也无法进行基于数据库的各种分析和计算。《赞皇县土地利用总体规划》（2010-2020）（中期调整）、赞皇县生态红线图采用的是GIS 系统，拓扑关系严格，属性信息丰富，既能够进行人机交互式的数据操作和编辑，更强于采用基于数据的批量统计、分析和计算，能够从地理数据库派生出一系列新的信息和结论。

因此开展数据拼合必须统一数据平台，即对CAD 格式和GIS 格式文件进行转换。根据《河北省市县“多规合一”成果数据标准（试行）》（后称“标准”）的要求，赞皇县“多规合一”矢量数据成果最终以数据库的形式呈现，所以在项目操作上，将所有的CAD 文件转为GIS 格式文件，统一在GIS 平台上进行数据的属性赋值、空间叠加分析、统计、计算以及数据库的建立。

项目实操中，我们引入了FME 软件，进行数据平台统一。FME 软件全称Feature Manipulate Engine，是一款空间数据转换处理软件，由加拿大Safe Software 公司开发， 该系统在转换中具有重构系统的功能，从而实现了超过250 种不同空间数据格式(模型)之间的转换。使用其Quick Translator 工具，迅速可以把DWG 格式中的填充文件转为SHP 格式中的面文件，并保留其用地分类的图层名称作为属性。

3.2 住建系统内部的规划整合

按照《河北省市县“多规合一”规划编制技术导引（试行）》（后称“导引”）要求城乡规划数据在采用经法定程序审批实施的城市（乡）总体规划基础上，纳入已经上级或本级人民政府审批实施的工业园区总体规划、乡镇总体规划和村庄规划，形成城市（乡）总体规划拼合图，对于未经批准的各类规划可作为参考。

赞皇县城乡总规及各乡镇总规数据均为DWG 数据格式，赞皇县“多规合一”操作城乡总规拼合时，本可以在CAD 平台上直接进行数据合并编辑，但由于DWG 格式文件无法进行拓扑运算，也无法进行基于数据库的各种分析和计算，因此在整合住建系统内部规划时，将各类用地文件直接转化为SHP 文件，使用“分析工具-叠加分析-联合”工具进行数据联合叠加，在GIS平台上进行数据运算，通过数据融合最终形成赞皇县城乡规划拼合图（如图1）。

3.3 用地分类标准的统一

图1 赞皇县城乡规划拼合图

图2 差异图斑分析图两规均为建设用地图

图3 差异图斑分析图两规均为非建设用地

赞皇县城乡总规用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，赞皇县土地利用总体规划用地分类标准采用《市（地）级土地利用总体规划编制规程（TD/T1023-2010）》。为实施同一空间平台城乡总体规划和土地利用总体规划的比较分析，需将两类规划在用地分类标准上有效衔接。因此，根据“导引”中表4.2.1 《“两规”用地分类对照表》，最终将两规的用地斑块统一到城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地、水域、农林用地、其他非建设用地九种分类上。

按照“导引”的要求，“多规合一”在统一用地斑块的同时，需要将用地分为建设用地和非建设用地两大类进行整合。实操过程中，根据赞皇县城乡规划拼合图图斑属性表，按属性分别选择建设用地和非建设用地，通过字段计算器分别对其进行赋值计算，将城乡用地拼合图整合成建设用地和非建设用地两大类；用同样的道理将赞皇县土地利用规划图也进行建设与非建设的分类赋值计算。

通过数据集成形成赞皇城乡规划拼合用地图斑、赞皇土地利用规划用地图斑，并且分别明确出建设用地与非建设用地的范围，为下一步用地差异对比做准备。

4、技术要点二：差异图斑分析及冲突协调

“多规合一”的目的就是为了解决各部门规划之间的用地差异冲突，而解决这些冲突首先就是要标识出这些差异冲突，因此差异图斑对比分析成为“多规合一”中的关键环节。

4.1 差异图斑分析原理

土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。差异图斑的对比分析说到底就是将两套规划用地图斑进行叠加和分析比较，计算各部门规划冲突上的数量化差异。实践中，通过“分析-叠加分析-联合”工具，对赞皇县城乡规划拼合图和土地利用规划整合底图进行叠加分析，利用字段计算器进行求差、求和等计算即可得出建设用地差异对比原始叠合数据。

4.2 赞皇县“两规”建设用地与非建设用地划定一致区域分析

通过赞皇县城乡规划拼合图和土地利用规划整合底图叠加分析， “两规”均为建设用地图斑为541 个，面积为11.49 平方公里；“两规”均为非建设用地图斑为11792 个，面积为762.33 平方公里。

图4 差异图斑分析图土建城非图

图5 差异图斑分析图土非城建

4.3 赞皇县域“两规”建设用地与非建设用地划定不一致区域分析

经分析，“城规”与“土规”建设用地因为各种原因导致的差异图斑共计2998 个，差异面积汇总为45.19 平方公里。其中土建城非差异图斑1773 个，差异面积32.72 平方公里；土非城建差异图斑1225 个，差异面积12.47 平方公里。

4.4 差异图斑冲突协调

实践中对于差异图斑的处理遵循以下协调原则：占用基本农田及生态红线范围内的，原则调整避让基本农田及生态红线；根据“导引”，位于中心城区及各乡镇镇区的图斑原则按照城市（乡）总体规划的建设用地边界划定，村庄应按土总规落实；土总规中的有条件建设区的，原则按照建设用地增长边界处理；城市（乡）总体规划空间布局未覆盖的区域（村庄、其他零星区域），除美丽乡村外原则按土地利用总体规划落实；交通、水利、风景旅游、特殊用地、河流水系控制范围等，原则按土地利用总体规划落实。

根据上述差异图斑调整原则，对于赞皇“两规”进行衔接调整最终划定2020年建设用地区范围、有条件建设区范围、非建设用地区范围并叠2020年用地斑块绘制出2020年“多规合一”布局图。

图6 2020年“多规合一”布局图

图7 2030年赞皇县生态控制线规划图

图8 2030年赞皇县建设用地增长边界控制线规划图

图9 2030年赞皇县基本农田控制线规划图

5、技术要点三：“五线”划定

根据“导引”的要求，为统一各部门规划的空间边界，各部门需综合成一套统一的控制线体系，作为未来规划共同守护的底线，包括生态控制线、建设用地增长边界控制线、基本农田控制线、城镇开发边界控制线、产业区块控制线等5 条线。

5.1 生态控制线

划定生态用地的控制界线是妥善处理生态空间保护与城市建设发展的关系，实现三生空间相互协调的前提与基础，以生态空间为基础，为生产生活空间提供保障。

根据“导引”的要求，结合环保部对生态保护红线的划定要求，本次生态控制线划定方案空间边界的确定以主体功能区划、生态功能区划、生态脆弱区保护规划等规划为基础，根据《生态保护红线划定技术指南》，将多种生态区域进行空间落位，综合形成生态控制线总体空间范围。划定结果：赞皇县划定生态控制线292 平方公里，占县域总土地面积的34.9%。

5.2 建设用地增长边界控制线

根据“导引”，建设用地及其开发边界的控制界线，包括建设用地和有条件建设区。在2020“多规合一”布局图的基础上，结合2030年赞皇县城乡总体规划中建设用地边界及土地利用总体规划建设区、有条件建设区进行划定，将建设用地、有条件建设区范围线内的区域规划为建设用地增长边界控制线，作为赞皇多规合一中城乡建设用地扩展范围。

划线方案：赞皇县2030年划定建设用地开发边界面积78 平方公里，占全县国土面积9.3%。

5.3 基本农田控制线

考虑国家关于“基本农田数量不减少”和严格保护基本农田的要求，根据《赞皇县土地利用总体规划》（2010-2020）（中期调整）中划定的基本农田控制线确定“多规合一”基本农田控制界线。

划定结果：规划确定至2030年赞皇县基本农田保护面积为16362.52 公顷（约164 平方公里）。

5.4 城镇开发边界控制线

中央城镇化工作会议明确指出，要“按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”。将城镇建设用地和城镇周边的有条件建设区所围合的区域，划为城镇开发边界。

划线方案：至2030年赞皇县城镇开发界限共划定总面积32 平方公里，占县域总土地面积的3.8%。包括赞皇城镇建设用地和有条件建设区。

5.5 产业区块控制线

赞皇县产业区块的控制界线为由“工业基地-工业园区-城镇工业地块”组成的产业用地区块控制线，包括经省认定的各类开发区以及城乡规划中连片面积大于30 公顷的工业及仓储用地。

划定结果：按照产业集聚的要求，全县划定4 处产业集聚区。区块控制线共划定总面积12 平方公里，占县域总土地面积的1.4%。其中济河工业园为“城乡规划中连片面积大于30 公顷的工业及仓储用地”；其他的工业用地为经河北省认定的工业开发区用地。

图10 2030年赞皇县城镇开发边界控制线规划图

6、结语

综上所述，本文基于赞皇县“多规合一”项目实践情况，总结了三个关键技术要点。首先各类规划基础数据信息化的整合是多规合一项目的数据基础，为“多规合一”提供可靠的依据；其次差异图斑的提取及冲突协调是实现多规合一的重要技术手段；最后提出了五条控制线的划定方法，提高“多规合一”的科学性与可操作性，为未来的“多规合一”工作提供一定的参考性与指导作用。

图11 2030年赞皇县产业区块控制线规划图