河南信阳行政区划的过去、现在和将来

摘 要：本文按照我国行政区划的5个历史时期，结合信阳的实际，以新中国的成立为界限，可以将其分为解放前和解放后两个阶段进行研究，在此基础上分析现状，指明未来的发展趋势并提出若干完善建议。

关键词：信阳行政区划;历史考察;未来建议

行政区划，通常是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了便于行政管理，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。

中国的行政区划历来注重历史沿革，“沿”即继承过去的基本制式，“革”即是在此基础上的创新。纵观历史，我国的行政区划大致可以划分为以下5个时期：萌芽时期（先秦），郡县制时期（秦、西汉），州制时期（东汉、魏、晋、南北朝、隋），道、路制时期（唐、五代、北宋、南宋），行省制时期（元、明、清、民国、新中国）。信阳行政区划的发展沿革与中国政治制度的发展紧密相连，既反映了中国政治制度发展的基本规律，又因战略地位的重要而具有一定的特殊性。按照我国行政区划的5个历史时期，结合信阳的实际，我们以新中国的成立为界限，可以将其分为解放前和解放后两个阶段进行研究，在此基础上分析现状，指明未来的发展趋势。

信阳市位于河南、湖北、安徽3省交接处，是长江、淮河、黄河、汉江之间的战略要地。目前全市总面积18819平方公里，总人口867万，辖2个市辖区8个县（事实上还有6个管理区、开发区）。信阳地势南高北低，是岗川相间、形态多样的阶梯地貌。市域的西部和南部是由桐柏山、大别山构成的豫南山地，面积近7000平方公里，占全市总面积的36.9%。两山首尾相接，连成一体，蜿蜒于豫鄂边界，是江淮两大流域的分水岭。大别山在信阳境内长约200公里，占豫南山地的80%;东段山脊高峻雄伟，海拔在千米以上，西段宽阔低缓，以千米以下低山为主，间有丘陵分布。桐柏山在信阳境内69公里，占豫南山地的20%，山势高峻陡峭。在桐柏山和大别山之间有著名的义阳三关，东为九里关、中为武胜关、西为平靖关，历来为兵家必争之地。市域的中部是丘陵岗地，位于豫南山地以北，明港、寨河、固始连线以南，海拔50-100米，面积7000多平方公里，占全市总面积的38.5%。由于受淮南水系的强烈切割和冲淀，形成高差20-40米的丘陵起伏，岗谷相间的形态组合特征。此区梯田层层，河渠纵横，塘堰密布，水田如网，酷似江南风光，是信阳的粮食生产基地。市域的北部是平原和洼地，面积4000多平方公里，占全市总面积的24.6%。其中平原海拔30-59米，面积占全市总面积的17%;洼地海拔22-35米，主要分布在淮河两岸，面积占全市总面积的7.6%。

在中国历史上，行政区划遵循山川形便、犬牙相入的原则。这两条原则是同时并用的，开始是以山川形便为主、犬牙相入为辅，但越到后来，犬牙相入的原则越占上风，这一点反映了历史上中央政府对地方的控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈强的客观事实。

一、新中国成立前信阳行政区划的历史考察

（一）萌芽时期——先秦

中国商、周时期实行分封制，即采取“封建邦国”的办法进行统治。商王及周天子除王畿附近的土地由自己直接统治外，其他土地和人民都分封给大小各级领主，作为他们的采邑。各领主在自己封地内独自为政，因此在整个王朝疆域内无所谓地方行政区划。春秋中期后，有些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权，就将新开拓的疆土，或从私家剥夺来的土地，不再进行分封，而由君主直接统治，于是开始出现了地方行政区划。

最早的地方行政区划是县，相对最稳定的一级行政区划也是县。据现有的文献记载，最早设县的是楚国和秦国。例如春秋时期楚文王在位时（公元前689年～前677年）灭申（今河南南阳）、息（今河南息县西南）2国为县。郡的出现也在春秋而较晚于县。初期都设在边远荒僻之处，经济开发程度低于县。以后边郡地大，于是分置数县;内地事多，数县上置郡以统之。这个时候，以郡统县的制度才逐渐确立，郡县大小也渐趋一致。

西周至春秋时期，今信阳市境内分封有申、息、弦、黄、江、蒋、蓼等侯国。申国（姜姓），都城在今河南省南阳市北，其疆域后来扩展至今信阳市平桥区、信阳市浉河区一带，另筑谢城（遗址在今信阳市平桥区平昌关镇）。息国（姬姓），为周文王之子羽达的封地，国都在今息县城西南6公里的青龙寺。弦国（隗姓），国都在今光山县城西5公里处。黄国（嬴姓），国都遗址在今潢川县隆古鄉。江国，国都在今正阳县，辖地包括罗山县北部。蒋国，为周公旦之子姬伯龄封地，国都曾设在今淮滨县期思镇。蓼国，相传为夏朝皋陶裔孙封地，春秋时国都建于今固始县城东北6公里的蓼城岗。

从公元前688年开始，楚国相继吞灭上述各国，委派县尹（尊称为县公）进行管理，设置了直属于楚国中央管辖的地方政权——申县、息县、期思县，是为今信阳市境内设县之始。

（二）郡县制时期——秦、西汉

公元前221年，秦始皇统一六国，在全国推行郡县制。初并天下时为36郡，以后在南北新开拓的疆土上增置和原有郡的分置，至秦末约有近50郡。秦代以郡辖县，今信阳市境内淮河以北属陈郡，淮河以南属衡山郡、九江郡。今信阳市境内设7县，即九江郡蓼县，治所在今固始蓼城岗;九江郡安丰县，治所在今固始县石佛店乡;九江郡雩娄县，治所在今商城县东北隅的李集乡;衡山郡西阳县，治所在今光山县境内;衡山郡期思县，治所在今淮滨县境内;陈郡息县，治所在今息县境内;陈郡城阳县，治所在今信阳市平桥区长台关乡楚王城遗址。

西汉沿秦制，郡县辖区缩小，汝南郡息县改名新息县，又增设5个县。即汝南郡安昌县，治所在今信阳市平桥区平昌关镇;汝南郡弋阳县，治所在今潢川县城;江夏郡轪县，治所在今光山县境内;江夏郡鄳县，治所在今罗山县高店乡;江夏郡钟武县，治所在今信阳市平桥区中山铺村。

（三）州制时期——东汉、魏、晋、南北朝、隋

188年（东汉中平五年），汉灵帝使“州”成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的时期，经三国、西晋、东晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位，时间延续了400年左右。

东汉时今信阳市境内分属荆州江夏郡、豫州汝南郡、扬州庐江郡。东汉初年，新息县、弋阳县、雩娄县、蓼县、轪县等县改置侯国，改钟武县为平春侯国，置褒信侯国（国都在今息县包信镇），后相继恢复为县制;又置义阳县，治所在今信阳。

三国时信阳市属魏国，分属荆州江夏郡和豫州汝南郡、豫州弋阳郡、豫州安丰郡。新置弋阳郡（治所在今光山县境内），是为今信阳市境内设郡之始。后又设义阳郡（治所在今平桥区平昌关镇），旋省去，西晋时又重设该郡，治所设于仁顺城（在今信阳市浉河区境内）。

西晋时信阳市分属豫州、荆州。

东晋时，豫州治所迁至西阳县（今光山县境内），是为今信阳市境内设州之始。

南北朝时期战争频繁，较多时期内以淮河为界，北朝占据淮北，南朝占据淮南。各朝或为安置流亡人口而侨置州县，或为招纳士族而虚设官衔，州郡越变越小，县越来越多，甚至有名无实，直至隋朝才渐趋稳定。值得一提的是，南朝梁设置的光州（治所在今光山县城）和北周设置的申州（治所在今信阳），尽管后来名称多变，却是唐至清代都比较稳定的地方政权。

南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋朝建立后，隋文帝杨坚于583年（开皇三年）罢天下郡，以州领县。589年灭陈，结束了近400年的分裂局面，重新统一南北，并将州县两级制推行至全境。607年（大业三年）隋炀帝又改州为郡，直到618年（唐高祖武德元年）唐朝建立共持续11年。从此州即是郡，郡即是州。具体到信阳来讲，隋代今信阳市境内分属义州（607-618年这11年间更名为义阳郡）、光州（607-618年这11年间更名为弋阳郡）、蔡州（607-618年这11年间更名为汝南郡）管辖。义州在607-618年这11间更名为义阳郡（治所在今信阳），统5县：义阳县、钟山县、罗山县、礼山县、淮源县。光州在607-618年这11年间更名为弋阳郡（治所在今光山县），辖光山县、乐安县、定城县、殷城县、固始县、期思县6县。蔡州在607-618年这11年间更名为汝南郡（治所在今汝南县），新息县、褒信县属于蔡州。

（四）道（路）制时期——唐、五代、北宋、南宋

618年唐朝建立后，唐高祖李渊改郡为州，恢复州领县制。唐玄宗天宝元年（742年）至唐肃宗乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用，以至于有人便误以为唐朝的制度是一州管一郡，有人则误以为唐朝一个政区使用两个名称。其实，唐朝的一州就是一郡，不过唐朝一代290年，274年都叫州，另有16年叫郡。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了;宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐、五代十国、北宋、南宋时期进入了道（路）制时期。

唐代，淮南道申州（唐玄宗天宝元年至唐肃宗乾元元年即742-758年这16年间改州为郡称义阳郡），治所在义阳县（今信阳），辖义阳县、钟山县（北宋初省入义阳县）、罗山县3县。淮南道光州（唐玄宗天宝元年至唐肃宗乾元元年即742-758年这16年间改州为郡称弋阳郡），治所先设于光山县，712年移至定城（今潢川县南城），辖定城县、殷城县、固始县、光山县、仙居县5县。新息县和褒信县属河南道蔡州（唐玄宗天宝元年至唐肃宗乾元元年即742-758年这16年间改州为郡称汝南郡）。

五代十国时期，各州辖县仍旧。申州先后属于后梁、后唐、后晋、后汉、后周，光州一度属于南唐。

北宋初年，申州先后改称义阳军、信阳军（因避宋太宗赵光义的讳而改义阳为信阳），军仍治信阳县，隶属于京西北路，辖信阳县、罗山县2县。淮南西路光州（州治在今潢川县）辖定城县（今潢川县）、固始县、光山县、仙居县（南宋时省入光山县）4县。原殷城县为避赵匡胤和赵光义的父亲——宋宣祖赵弘殷的讳而改称商城县，后废县改为商城镇，并入固始县。新息县、褒信县属京西北路蔡州（州治今汝南县）。

南宋，今信阳市分属南宋荆湖北路信阳军（治所在今信阳市），南宋淮南西路光州（州治在今潢川县），金南京路蔡州（州治在今汝南县）。

自从758年后，郡彻底正式退出了中国行政区划系统。两宋300多年则始终只有州，从没有叫过郡。可是在《元丰九域志》《宋史·地理志》等書中，每一个州名之下都要挂上一个郡名，那又是怎么回事呢？原来宋朝每一个州有一个郡名，就像过去每个人都既有一个名，又有一个字一样。州名是这个州的正名，郡名是这个州的别名，等于是人的名字。宋朝的郡名绝大多数都沿袭唐朝的旧名，改用新郡名的很少;一些新置的州，朝廷往往还要赐一个郡名，但也有一些新置州没有郡名。例如北宋范仲淹的名篇《岳阳楼记》中写道：“庆历四年春，滕子京谪守巴陵郡。”这里的巴陵郡便是北宋岳州的别称，岳州则是正式名称。在北宋和南宋，光州的别称是弋阳郡，光州是正式名称。

（五）行省制时期——元、明、清、民国、新中国

自元代开始，中国又出现了一种新的行政区划制度，其最高一级的行政区划单位为行省（简称为省），因此称为行省（省）制时期。该时期从13世纪后期至今，历经元、明、清、民国、新中国等时期近800年，行省制度对中国影响深远。

1.元、明、清时期

元代，今信阳市境内分属河南江北等处行省汝宁府信阳州、河南江北等处行省汝宁府光州、河南江北等处行省汝宁府息州。信阳军先后改称信阳府、信阳州，归河南江北等处行省汝宁府管辖，辖罗山县、信阳县，州治罗山县。河南江北等处行省汝宁府光州辖固始县、定城县、光山县3县。河南江北等处行省汝宁府息州（金朝于1208年设置，明代初年降为县，州治所在今息县县城）辖新息县、褒信县、新蔡县、真阳县（今正阳县）4县。

明代，今信阳市境内分属河南布政使司汝宁府信阳州、河南布政使司汝宁府光州。河南布政使司汝宁府信阳州辖罗山县、确山县（后改属汝宁府），州治今信阳。河南布政使司汝宁府光州辖光山县、固始县、息县、商城县（1475年由固始县析置）。原信阳县（信阳州附廓县）、定城县（光州附廓县）省去，分别由信阳州、光州管实土。在明代信阳州、光州都是河南布政使司汝宁府下属的散州，并不是直隶州。

清代，今信阳市境内分属河南省南汝光道汝宁府、河南省南汝光道光州。信阳州为散州，无辖县，信阳州、罗山县归河南省南汝光道汝宁府管辖。光州于1724年升为河南省直隶州，归河南省南汝光道管辖，辖光山县、固始县、息县、商城县共4县。

2.中華民国时期

中华民国成立后，北洋政府于民国二年（1913年）在全国废府、州改县，河南省信阳州、光州于1913年分别改为河南省信阳县和潢川县。北洋政府时期，省下设道，信阳县、罗山县、息县、潢川县、光山县、商城县、固始县7县归河南省豫南道（道治在信阳）管辖。1914年，豫南道改称汝阳道（道治在信阳）。需要说明的是，豫南道（后更名为汝阳道）辖信阳县（今信阳市）、南阳县（今南阳市和社旗县部分地区）、南召县、镇平县、桐柏县、邓县（今邓州市）、内乡县（今内乡县和西峡县）、新野县、泌阳县、沘源县（今唐河县）、方城县、舞阳县（今舞阳县和舞钢市）、叶县（今叶县和平顶山市部分地区）、汝南县（今汝南县和平舆县）、正阳县、上蔡县、新蔡县、西平县、遂平县、确山县（今确山县和驻马店市）、罗山县（今罗山县和湖北省大悟县部分地区）、潢川县、光山县（今光山县和新县）、固始县（今固始县和淮滨县部分地区）、息县（今息县和淮滨县部分地区）、商城县（今商城县和安徽省金寨县部分地区）、淅川县等27县，包括今河南省信阳市、南阳市、驻马店市和平顶山市部分地区、漯河市部分地区。作为豫南道（汝阳道）道治所在地，信阳成为民国北洋政府时期河南四个中心城市（开封、洛阳、信阳、汲县即今卫辉）之一，这是信阳历史上的辉煌一页，也是信阳作为豫南中心城市的历史渊源所在。

1927年撤销汝阳道，改设豫南行政区，1929年撤销。1932年，国民政府在省、县之间设置行政督察区，为省派出机构，河南省第九区行政督察专员公署驻潢川县城，辖潢川县、光山县、固始县、商城县、息县、信阳县、罗山县、经扶县（1932年10月设置，即今新县）8县。1949年1月，该专员公署不存。这个河南省第九行政督察区的管辖范围与今天的信阳市管辖范围完全一致，这也是在新中国成立前的历史上唯一与今信阳市行政区域完全一致的一次，只不过行政中心在潢川县。

二、解放后信阳行政区划沿革梳理

（一）1949—1952年的信阳专区和潢川专区

中华人民共和国成立后，省县之间设专区，代表省政府管理辖区各县市。今信阳市境内分属河南省信阳专区和河南省潢川专区。

河南省信阳专区原为1947年中原解放区豫皖苏区所属的第八专区，1949年2月与第七专区合并，改称汝南专区，3月与桐柏区的第一、第二专区合并，改称确山专区，7月确山专员公署迁至信阳市，改称信阳专区。辖信阳市、驻马店市2市及信阳县、确山县、遂平县、西平县、上蔡县、正阳县、新蔡县、汝南县等8县。1950年将汝南县汝南镇改设汝南市，属信阳专署领导，信阳专区辖3市、8县。1951年撤销汝南市，并入汝南县，由汝南县析置平舆县（驻平舆镇），信阳专区辖2市、9县。

河南省潢川专区原为中原解放区鄂豫区所属的一专区和二专区，1949年合并为潢川专区，专署驻潢川县。辖潢川县、光山县、新县（原经扶县）、商城县、固始县、罗山县、息县等7县。1952年由固始县、潢川县、息县3县析置淮滨县（驻乌龙集）。

（二）1952——1965年的信阳专区

1952年10月，潢川专区撤销，原潢川专区所属潢川县、息县、固始县、商城县、新县、光山县、罗山县、淮滨县（驻乌龙集）等8县划入信阳专区。撤销信阳市，改为信阳镇，划归信阳县;撤销驻马店市，改为驻马店镇，划归确山县，这时信阳专区辖17县2镇。1953年信阳、驻马店2镇改设为信阳、驻马店2市，划归信阳专区领导，信阳专区辖2市、17县。1958年撤销驻马店市，原驻马店市改设为镇，并入确山县，信阳专区辖1市、17县。1960年撤销信阳县，并入信阳市;撤销淮滨县，并入息县、固始县2县，信阳专区辖1市、15县。1961年恢复信阳县（驻平桥镇），信阳专区辖1市、16县。1962年恢复淮滨县（驻淮滨镇，即原乌龙镇），信阳专区辖1市、17县。

（三）1965——1998年的信阳地（专）区

20世纪60年代中后期，国家逐步恢复一些历史上被撤销的专区，以便把较大的专区分为几个规模适当的专区。1965年河南省的周口专区、驻马店专区便在此背景下成立。

1965年河南省从信阳专区分出确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县8县，另从南阳专区划出泌阳县，成立驻马店专区，驻驻马店镇（县级），驻马店镇后改为县级驻马店市。1970年，驻马店专区改称驻马店地区。2000年，驻马店地区撤地设市，驻马店市辖驿城区、确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县、泌阳县10个县（区）。

分出驻马店专区后，信阳专区辖1市、9县。1970年信阳专区改称信阳地区，地区驻信阳市（县级）。辖信阳市、信阳县（驻平桥镇）、息县、固始县、潢川县、新县、罗山县、淮滨县、商城县、光山县10县（市）。

（四）1998——至今的信阳市

1983年以来，国家积极推进地级市管县体制改革，越来越多的地区被撤销并设立相应的地级市，到1994年，河南只剩下南阳地区、商丘地区、信阳地区、周口地区、驻马店地区这5个地区了。在这种背景下，经国务院批准，河南省1994年撤销南阳地区，1997年撤销商丘地区。

1998年6月9日，经国务院批准，河南省撤销信阳地区和县级信阳市、信阳县，设立地级信阳市，信阳市设立浉河区、平桥区;信阳市辖原信阳地区的罗山县、光山县、新县、商城县、固始县、潢川县、淮滨县、息县和新设立的浉河区、平桥区。2000年，河南省又撤销周口地区和驻马店地区，至此河南省告别了地区这一建制。

由此不难看出，信阳自古以来行政区划的历史沿革十分复杂，并不是一开始就是目前的状况。中国从元朝实行行省制度以后，信阳就一直属于河南省，最初信阳是属于汝宁府的，后来潢川成为今信阳一带的行政中心，之后由于交通特别是京广铁路的因素，促使信阳的地位不断提升，成为信阳市乃至豫南的行政中心。

三、完善信陽市县级行政区划的若干建议

行政区划是国家行政管理的重要手段，是政权建设的重要组成部分，关系经济健康发展、社会和谐稳定、民族安定团结、国家长治久安。党的十八大以来，党中央将行政区划作为党领导人民依据宪法法律、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，予以高度重视。习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源。党的十八届三中全会，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动，对行政区划工作提出了新的更高要求。

2017年3月李克强总理在《政府工作报告》中提出，要支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。2018年3月国家发改委网站公布的《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提出，2018年要加快培育新生中小城市，“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市。优化城市市辖区规模结构，制定《市辖区设置标准》《市辖区设置审核办法》，稳步推进撤县（市）设区，增强设区市辐射带动作用。”这为地方县级行政区划的调整提供了难得的机遇。

撤县改市是城镇型政区行政区划调整的一个类型。城镇化是国家现代化的必由之路，在保持经济健康发展，加快产业结构转型升级、解决“三农”问题、支撑区域协调发展和促进社会进步等方面具有重要作用。2017年经国务院批准，湖南省长沙市的宁乡县、陕西省榆林市的神木县、浙江省台州市的玉环县、河北省承德市的平泉县、四川省内江市的隆昌县、贵州省六盘水市的盘县相继撤县设市，分别设立县级宁乡市、县级神木市、县级玉环市、县级平泉市、县级隆昌市、县级盘州市。2018年以来，陕西咸阳市的彬县、江苏南通市的海安县、湖北荆门市的京山县、黑龙江大兴安岭地区的漠河县、山西朔州市的怀仁县、贵州黔西南布依族苗族自治州的兴仁县、安徽安庆市的潜山县、广西桂林市的荔浦县、山东滨州市的邹平县、甘肃平凉市的华亭县、云南昭通市的水富县、河北唐山市的滦县12地“撤县设市”先后获批。这些县撤县设市，都是国务院批准、民政部发文公布。撤县设市后，这些县级市由原来的地级市代管。

这些县的撤县设市透露了一个重要的信号，即中国暂停了20年的县改市，真正开始重新开闸。根据《决策》杂志报道，截至到2015年，已在民政部“排队”申请“县改市”的县，超过了200个。20世纪80、90年代，县改市在全国蔚然成风，特别是在沿海发达地区。其中，江苏省县级市数量甚至超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。河南省目前的21个县级市，基本上也都是在这段时期设立的。不过，县改市一度引起盲目跟风，从而带来不少问题。比如，许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市城乡概念模糊，城郊比例失调，大量占用耕地，市区农村人口比重过大等问题，“假性城市化”问题比较突出。1997年，国务院暂停了实施10多年的撤县设市政策。此后的近20年间，只有少数县成功改市，这些县主要集中在边疆和少数民族地区，并且还有不少的县为自治州的驻地。例如吉林省扶余县、云南省弥勒县、青海省玉树县（玉树藏族自治州驻地）、云南省香格里拉县（迪庆藏族自治州驻地）、四川省康定县（甘孜藏族自治州驻地）、四川省马尔康县（阿坝藏族羌族自治州驻地）等县的县改市。2016年5月，江西省星子县通过县改市改为县级庐山市，则是为了改变庐山“一山多治”局面，促进当地旅游经济发展的需要。

在难得的机遇面前，信阳市应该怎么办呢？信阳市目前共有2个市辖区、8个县，总面积18819平方公里，总人口867万。另外还有6个管理区、开发区，县一级的行政区划不尽合理，县过多，县级市为零，市辖区过少，管理区、开发区过多，明港镇名不副实（名为镇，建成区的面积和人口实际上已达到县城的规模），县一级的行政区划亟待优化。笔者认为根据轻重缓急和实际情况，近期应该积极推进潢川撤县设市，中期应该推进固始撤县设市，远期应该推进罗山撤县设区，同时在适当的时候优化市辖区的管辖范围，在适当的时候推进明港镇设立“镇级市”。

（一）近期积极推进潢川撤县设市

2016年信阳市政府印发了《信阳市人民政府关于印发信阳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（信政文〔2016〕57号），就加快推进潢川、光山两县组团式、一体化发展，构建市域副中心城市，支持撤县改市的工作做出了规划。《通知》提出要推动潢川县城向西南、光山县城向东北发展，加强城区对接，完善县城基础设施，增强综合承载功能。

1.潢光一体化与是否要设立“光州市”

推进潢川、光山一体化思路是正确的，笔者完全赞同。因为潢光一体化有很多优势：一是两县县城距离比较近。由于信阳面积比较大，多数县城之间相对比较远，而光山和潢川是距离最近的两个县，最近道路只有20公里左右。二是两县位置在全市比较居中。随着信阳经济一体化进程，宁西经济带已具雏形，初步形成了三个节点：西有信阳，东有固始，潢川、光山正处于中间节点，成为副中心后一定程度上可以弥补信阳中心城区在全市的位置上比较偏的劣势。三是两个县产业互补。两县都有各自优势产业，可以优势互补。

但据此而欲将潢川、光山两县合并申报设立光州市，笔者认为需要再斟酌。

首先名称不一定非得是“光州市”。光州与广州发音比较接近，发音不太标准的话不易区分，容易混淆。

其次两县合并申报地级市成功的可能性目前几乎为零。若两县合并能成功申报成为一个地级市的话，潢川、光山分别成为一个市辖区，这样能皆大欢喜，当然最好。但这种可能性目前甚至相当长的一段时间内几乎都是不存在的，我们要有清醒的认识。因为如果不是撤地设市，一般多设一个地级市要增加一整套的地市级领导机构，新增很多编制，在目前是不可能的。另外两县连县级市都不是，要直接成为地级市难度可想而知，自身的经济发展水平也达不到地级市的标准。

再次若两县合并申報县级市，则得不偿失。潢川、光山尽管距离很近，但毕竟是两个不同的比较大的县（潢川县面积1638平方公里，人口84万;光山县面积1829平方公里，人口92万），合成一个县级市则规模过大，不便管理。并且即便能成为东莞市、中山市、三沙市、儋州市、嘉峪关市那样的不设区的地级市（尽管这种可能性微乎其微），两县同样面临这样的问题。另外现在全国也几乎没有合并两个大县去设立一个县级市的事情，只有两个（或者三个）比较小的市辖区合并成一个市辖区或一个较小的市辖区与一个县合并设立一个新的市辖区的情况。减少一个市辖区与减少一个大县，影响与难度不可同日而语，在这个问题上我们千万不能犯历史性错误，否则追悔莫及。

2.推进潢川撤县设市

因此，现阶段我们是要将潢川撤县设市而不是将潢川、光山合并设市，名称当然可以再讨论，最好是潢川市，这样能减少不必要的损失，比如一些只用专名而不用通名的交通指示牌等就不必更改。力争在“十三五”时期完成潢川撤县设市的目标，实现信阳市县级市零的突破。

潢川长期以来是豫东南的政治、经济、文化、交通中心。清朝时是河南省光州直隶州的治所，管辖今天除了信阳市区和罗山县之外其他信阳的县。国民政府时期是河南省第九行政督察区的治所，管辖今天信阳全部的县、区。新中国成立初期是河南省潢川专区的驻地，管辖除今天除信阳市区外的信阳所有的县。潢川专区撤销后成为一般的县，目前潢川有着全省乃至全国的绝大多数县、县级市所没有的交通优势。有107、312国道，大广高速、沪陕高速，京九铁路、宁西铁路等几个十字枢纽，使潢川县具有沟通南北、承东启西的独特交通优势。县城古代很早就形成了南北两城对峙，潢河穿城而过的“吕”字型格局，一直是豫东南重镇。

3.撤县设市的好处

那么撤县设市之后，对潢川来说，到底有哪些变化呢？这要从县级市与县的区别说起：一是在性质上，县级市属于城市，而县只属于城镇，可以更好地发挥潢川的地区性副中心城市的作用，更好地推进潢光一体化;二是在定位上，县一般以农业为主，而县级市则一般被定义为以工商业或服务业等非农产业为主，可以更好地发展非农产业;三是在政府部门设置上，县涉农部门较多，而县级市则城市社会经济管理部门较多;四是在拨付转移支付上，县的转移支付一般只能用于农业相关领域，而县级市还可用于城市建设相关领域;五是县级市可以征收并使用城市维护建设税，县却不可以。

因此，对于撤县设市的红利，可以看出有以下几点：首先，县级市的一般要比县发达，且在工商业发展和城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于招商引资、吸引人才，同时也有利于提高居民的自豪感;其次，县级市比县拥有更宽的行政管理范围、更多的社会经济管理权限和更丰厚的财政资金;再次，县级市领导更容易受到重视和提拔;最后，县级市比县更容易争取到项目、资金和政策倾斜，且还能得到一批相当可观的城市建设费用。

（二）中期推进固始撤县设市

固始县是河南第一人口大县、农业大县，同时是全省确定的五个加快发展的区域性中心城市和十个省直管体制改革试点县之一。

2015年国务院批复的《大别山革命老区振兴发展规划》第六章第二节中专门提到：对具备行政区划调整的条件的县可按规定程序有序改市，支持红安、泌阳、固始等县城按设市城市的规模和标准建设，促进人口和产业向县城集中，培育成为特色明显、功能完善、环境优美的中小城市。

固始撤县设市意义重大，2020年全面建成小康社会后，这个问题要尽快提上议事日程。

（三）远期推进罗山撤县设区

撤县设区，是将地级市管辖的县（市）撤销，纳入该地级市的市辖区直接管辖。作为我国市县行政区划调整的重要形式之一，早在1997年“撤县设市”被明令禁止后，许多地区为推动当地的城市化改革就转而将目光投向了“撤县设区”，直到2005年，撤县设区的热潮才在中央的严格限制下渐渐冷却。近几年又重新掀起高潮，南京、广州、北京、上海、天津通过撤县设区，像武汉一样目前已无县、县级市的建制了，全部为市辖区。河南省近年来也有开封市撤销开封县设立祥符区，三门峡市撤销陕县设立陕州区，许昌市撤销许昌县设立建安区等成功实现撤县设区的案例。

对地方来说，推动撤县设区的动机有三：一是撤县设区后，该区县的所有数据将计入城市，城市在绩效评估中将获得更大优势;二是撤县设区利于地级市盘活更多土地资源，获得更多“土地财政”;三是尽可能多地保住既得利益和权力。

撤县设区的好处也显而易见：一方面，该区的招商引资、产业布局、基础设施建设等也将纳入整个城市进行整体规划，政府的公共服务水平也将从过去的县级水平提升到地市级水平，县城居民也将成为市民;另一方面，工资标准可能会相应提高。因此，对县来说，撤县设区也非常具有吸引力。

但是撤县设区只适用于距离地级市市区较近的县，特别是与地级市市区相邻的县。较远的县则不适合撤县设区，他们最终需要撤县设市。

罗山县是距离信阳最近的县，也是历史上与信阳关系最密切的一个县。元朝时信阳州管辖信阳、罗山两县，信阳州的驻地在罗山县;明朝时信阳州驻地迁回信阳，但仍管辖罗山;清朝时信阳州为散州，按清朝规定，散州一律不管县，信阳州与罗山县同归河南省汝宁府管辖;民国前期（北洋政府时期）信阳与罗山同属河南省豫南道（后改名为汝阳道），民国后期（国民政府时期）同属河南省第九行政督察区。建国初期罗山县属潢川专区，但不久潢川专区撤销后就归属信阳专区（后更名为信阳地区），1998年后归属信阳市至今。

信阳仅有的两个市辖区浉河区、平桥区面积都很大，人口都不少。浉河区面积1783平方公里，人口64万，是河南省面积第二大的市辖区;平桥区面积1889平方公里，人口85万，是河南省面积第一大的市辖区。因此罗山县撤县设区并非特别迫切，可以等到信阳发展到一定程度时再去谋划。但可以肯定的是信阳目前所管辖的所有县，只有罗山有可能成为市辖区，其他县基本上都没有一点可能性。

（四）在适当的时候优化市辖区的管辖范围

信阳目前还有羊山新区、信阳高新技术产业开发区、上天梯非金属矿管理区、南湾湖风景区、鸡公山管理区、潢川经济技术开发区等6个管理区、开发区，这些都是经济功能区，不是行政区，他们的管理机构是党工委、管委会，而不是区委、区政府。在现实中，管理区、开发区地位、身份比较尴尬，存在很多矛盾。

与其他同级别城市相比，信阳的管理区、开发区过多。等到适当的时候，可将南湾管理区、鸡公山管理区、上天梯管理区、羊山新区变成市辖区，并优化浉河区、平桥区的管辖范围，形成多个市辖区以中心城区为中心呈扇形分布以城带乡的模式。当然这需要等合适的时机，目前基本上没有可能性。

（五）适当的时候推进明港设立“镇级市”

信阳市平桥区明港镇，总面积167平方公里，2016年城镇建成区面积29.4平方公里，总人口18.5万人，下辖23个行政村、11个社区，380个村民小组。明港镇工业基础雄厚，2016年，明港镇实现地区生产总值59.89亿元。

明港镇位于信阳和驻马店、南阳交界处，区位优越，交通便利。国道107和省道335在此交汇，京港澳高速、京广高铁贯穿南北，京广铁路和明（港）泌（阳）地方铁路在此交汇，附近有信阳明港机场和高铁明港东站、普速列车明港站。明港是河南为数不多的大镇、强镇、名镇，也是河南最有可能设立“镇级市”的少数几个镇之一。2010年4月，明港镇由中编办等6个中央部委确定为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一，河南省仅有2个镇（信阳市平桥区明港镇、安阳市安阳县水冶镇）入围试点。

而由“镇改市”而来的“镇级市”，目前在中华人民共和国的行政建制里是没有的。2014年底出台的《国家新型城镇化综合试点方案》将浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇列为“镇改市”国家试点。这种改革，不仅需要理论和机制体制创新，更要突破许多既有的限制。如果“镇级市”成为现实，从正省级的直辖市到正科级的，未来中国的城市将有5个级别（直辖市、副省级市、地级市、县级市、“镇级市”）。

国家今后将会创新行政管理体制，探索形成新型设市模式，逐步改变按行政等级配置公共资源的管理体制，对经济总量大、吸纳人口多的县和小城镇，赋予其与经济总量和人口规模相适应的管理权限。尤其是将推进镇区常住人口10万人以上建制镇的设市工作，增加城市数量。2016年12月，中办、国办印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》明确指出，对符合法定标准、具备行政区划调整条件，且行政管理体制改革成果显著的经济发达镇可稳妥有序推进设立市辖区或县级市工作。2017年2月，信阳市委、市政府出台《关于进一步加强城市规划建设管理的实施意见》，鼓励明港撤镇建市。

等国家“镇级市”政策进一步明确后，明港镇通过努力虽不可能成为全国首批但却很可能成为河南省的首批“镇级市”，当然要是能直接成为县级市自然更好，这对自身及信阳北部地区的发展具有重大意义。

总之，目前信阳市的县级行政区划的调整面临着前所未有的机遇。2019年1月1日起，《行政区划管理条例》施行，我们要认真贯彻、抓住机遇，提前谋划、积极运作，量力而行、尽力而为，调整好县级行政区划，为把信阳建设成为区域性中心城市、充满发展活力的生态经济先行区和全国有影响力的交通、信息、物流枢纽提供更好的保障，以便更好地造福信阳、添彩中原。

[参考文献]

[1]《中国历史地图集》，谭其骧主编，北京：中国地图出版社1982年版。

[2]《中华人民共和国行政区划简册2018》，民政部主编，北京：中国地图出版社2018年版。

[3]《中国历史地理学（第二版）》，蓝勇编著，北京：高等教育出版社2011年版。

[4]信阳市人民政府网站。

[5]《新中国设市模式分析——主要以河南省为例》，景晓锋，《山东青年》2017。

[6]《河南省县（市、区）地名来源探由》，景晓锋，《信阳社会科学》2015。

[7]《信阳行政区划沿革的历史考察》，景晓锋，《信阳论坛》2018。

[8]《河南省县市管理體制改革研究》，景晓锋，2014、2015中共信阳市委党校主体班课程。

[9]《元代以来河南信阳行政区划沿革考察》景晓锋，《信阳论坛》2015。