湖南省水利风景区建设现状与发展思考

杨思宇 盛 东

(湖南省水利水电科学研究所，湖南长沙 410007)

水利风景区建设是实现美丽中国和生态文明建设的重要举措，在维护工程安全、涵养水源、保护生态、改善人居环境、推动区域经济发展等多方面发挥着重要作用。截至2018年，全国已建立878个国家水利风景区，2000多个省级水利风景区。

湖南省作为水利大省，河道纵横，水系发达，湖南省有流域面积50km2及以上河流1301条，水面总面积1km2以上的湖泊156个，水库14121座，水电站4467座，水闸34825座，设计灌溉面积30万亩及以上的灌区23处，已建堤防 19075km，水土保持治理面积29337km2，这些江河湖库、电站、闸坝、灌区、水土保持治理区在发挥防洪、灌溉、供水、发电、水资源调配等基础功能作用的同时，也形成了丰富的水利风景资源。近年来，湖南省按照《全国水利风景区建设发展规划(2017—2025年)》的要求和目标稳步推进湖南省水利风景区建设，将生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，以“水清、河畅、岸绿、景美”为目标，对各类水利风景资源进行了科学合理有序的开发和保护，打造了一批优质生态水利风景区。

图1 湖南省水利风景区类型分比重

1 湖南省水利风景区建设现状

湖南省水利风景区的发展经历了3个阶段：2002—2004年起步阶段、2005—2012年规范化发展阶段、2013—2018年生态化发展阶段。截至2018年底，湖南省已建设水利风景区91个。其中国家级水利风景区40个，国家级水利风景区数量在全国33个省(市、区)中位列第6位；省级水利风景区51个，实现了对湖南省14个市(州)和主要江、河、湖、库的全面覆盖。

根据水利风景区核心部分的资源属性，将其分为水库型、湿地型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型、水土保持型6类。按类型统计湖南省水利风景区占比见图1。截至2018年底，湖南省已获批水库型水利风景区61个，占湖南省所有水利风景区比例67.0%；自然河湖型水利风景区15个，占比16.5%；城市河湖型水利风景区9个，占比9.9%；水土保持型水利风景区3个，占比3.3%；湿地型水利风景区2个，占比2.2%；灌区型水利风景区1个，占比1.1%。湖南省内水利风景区类型以水库型、自然河湖型、城市河湖型为主，湿地、灌区、水土保持型水利风景区相对较少。主要由于省内大体量的水库、河流、湖泊等水利风景资源形成了大量的工程景观与山水风光，生态环境优越，人为活动对库区或河流湖泊的自然环境破坏较小，水利风景区建设性较强，因此水库型、自然河湖型、城市河湖型水利风景区数量较多。湿地、灌区、水土保持型等景区的区域生态环境脆弱，以保护生态环境为主，且涉及面域较大，景色相对单一，需要进一步挖掘和投入，建设难度相对较大，因此，此类水利风景区数量相对较少。

从湖南省水利风景区区域分布(见图2)来看，郴州水利风景区数量最多，为11个，怀化、益阳次之，均为10个，长沙、永州、邵阳均为8个，岳阳、张家界最少，仅2个。经分析，长沙、郴州、怀化这几个市是全国第一批、第二批水生态文明建设试点市(县)，旅游市场比较完善，对水利风景区的建设比较重视，水利风景区数量较多，而岳阳、娄底、张家界等地由于在资源、市场、重视程度以及开发能力等方面的不足，导致这些区域水利风景区的数量相对较少。

图2 湖南省水利风景区区域分布

2 水利风景区建设存在的主要问题

湖南省水利风景区经过十几年发展，在景区数量上和质量上都有了很大的提升，但仍然存在一定问题，不利于水利风景区建设持续健康发展。

2.1 管理体制不畅

水利风景区涉及水利设施、水域、土地、森林等众多资源，景区可能与自然保护区、风景名胜区、世界自然遗产地或地质公园等其他景区重叠、交错，不同的景区分属于水利、环保、国土、林业等不同的部门管理［1］，在开发管理过程中存在经营权、管理权和所有权归属不明确问题，协调难度大，工作推进阻力大。这些由于管理体制不畅产生的问题都影响着水利风景资源的开发管理，不利于水利风景区可持续发展。

2.2 景区规划不够规范

水利风景区建设与管理工作涉及经济社会发展、水利、园林、环境、生态和旅游等诸多领域，需要“多专业、多领域”的建设管理团队，特别需要熟悉水利风景区建设、规划、管理、经营等专业的人才。大部分水利风景区管理人员由原水管单位分离转岗而来，或者由“一套人马、多块牌子”这类复合管理机构的工作人员管理，在水利风景区专业性上远远不够。专业人才的匮乏已经成为影响水利风景区发展的明显短板。

水利风景区的建设涉及水工程安全、水环境保护、水生态修复，有特殊的内容和要求，需要科学合理的规划保障［2］。有些景区规划忽视了和水利发展规划、自然保护区规划、城乡规划、土地利用规划、水功能区划以及生态红线等规划的有效衔接，对水利风景区进行可靠的评定和考察深度不够，规划未能落实，景区开发建设延缓。湖南省大部分景区在申报建立过程中有专门的规划设计单位进行景区规划设计，但设计单位水平参差不一，设计人员对水利风景资源保护和利用的基本性、整体性和可持续性认识水平存在差异，不能确保规划先进性和实用性，导致水利风景资源闲置或开发不当。

2.3 水利风景区缺少文化内涵

文化底蕴是景区的灵魂所在，文化底蕴可以提升水利风景区的吸引力、影响力、竞争力，文化内涵的缺失会导致水利风景资源浪费和景区品味降低［3］。

水利风景资源存在一定相似度，早期的景区建设为了“速成”申报挂牌，仅将水域、绿化、水利工程或游乐设施简单叠加，未结合景观空间结构、地理条件、历史文化以及特色产业等进行景观设计、旅游项目开发，导致景区同质化严重，与森林公园、湿地公园、名胜古迹等传统景区，以及农家乐、乡村游等新兴特色旅游相比，没有展现水利风景区的特色和优势，不能形成稳定吸引力和较高知名度，不利于景区的长远建设和发展。

2.4 景区建设与生态环境保护矛盾凸显

水利风景区的开发和生态环境保护之间互相矛盾、互相制约。水利风景区的建立是为了实现水利工程综合利用程度和资源价值最大化，但在开发管理中修建旅游设施、基础设施，开发旅游项目和产品，吸引大量游客进入景区游玩，将会对景区的自然环境和生态环境产生不良影响，威胁着水利风景区的持续发展。甚至，有些景区为了维持景区运营，片面追求经济利益最大化，经营中以发展旅游为主，缺乏环保措施或环保措施力度不够，在开发水上娱乐项目、建设度假酒店和农庄、兴建餐馆过程中，存在明显破坏生态环境的现象，如餐饮行业的污水直排，水库水体承受机动船、网箱养鱼及废物排泄的污染等，造成了严重的水质污染；对生态资源保护不足，对动植物生态资源(如珍稀鸟类)及水利历史文化资源更是熟视无睹，在水质监测、生态维护、生物保护等方面未采取有效措施。

3 水利风景区发展建议

3.1 推动水利风景区均衡化发展

在新时期治水方针政策的引领下，湖南省水利风景区工作重点应“以点带面”，填补区域空白，推动湖南省水利风景区建设全面发展。在没有建立水利风景区的区域，应优先考虑重点优质资源，扩大水利风景区的分布面，争取为每一个县级聚居地在周边一小时行程范围内创造一个高质量的水利风景区，开展水文化宣传，提升水资源保护功能，扩大水科普的受众面，从而提升水利风景区在人民大众心中的地位；在国家级水利风景区存在空白的地方考虑挖掘空白地级市的水利风景资源，督促当地主管部门加大对水利风景资源开发的重视，优化升级已建立的水利风景区，加快国家级水利风景区的规划建设工作。

岳阳市在国家级水利风景区上存在空白，从潜在资源来看，岳阳市有洞庭湖，还有汨罗河、赛龙舟、念屈原等悠久的历史文化底蕴，具备了国家级水利风景区建设的资源优势和文化底蕴；邵阳市已有8家省级水利风景区，水利风景资源较为丰富，挖掘区域资源特色以及省级水利风景区优化升级是推动国家级水利风景区建设长远发展的策略；在省级水利风景区存在空白的，可优先在具备潜在省级水利风景资源的县级单位开展水利风景区建设工作，发掘潜在资源，填补布局空白。

3.2 创新景区管理模式

探索、创新有利于水利风景区开发的管理体制是新时期水利风景区建设发展的必然要求。通过政府牵头，协调好相关部门之间的利益关系，合理界定水利风景区的建设范围和保护管理范围，才能在景区长远建设中有的放矢；适当分离水利风景区的所有权、管理权和经营权，改变由于职能职责限定导致的“重建轻管”局面，实现对景区全生命周期的管理开发。

建立综合管理机构，制定风景区管理条例，负责景区的行政管理，协调水利、旅游、国土、林业、环保和地方政府等多方利益关系，统筹管理涉及生态建设、江河治理、中小河流综合治理、水土保持等水利项目和环保、住建、林业等部门的相关项目，多部门合力治水造景，推动水利风景区建设。临湘市黄盖湖水利风景区通过政府主导，成立黄盖湖水利风景区管理中心，由水利、林业、国土、环保等多个部门协同建设开发景区，开展了黄盖湖防洪大堤提质改造景观工程建设、黄盖湖大堤内50m范围景观工程建设，合力推进黄盖湖周边景观建设，在未来有望申报国家级水利风景区。

水利风景区的建设具有公益性，往往以政府投资为主，而各级政府囿于财力，发展空间有限。通过适当分离景区管理经营权，在以政府为主导建立的景区综合管理机构下设平行的管理部门和旅游开发公司，开发公司可以根据实际情况实行股份制、股份合作制、租赁承包等多种灵活运营方式，拓宽投融资渠道，引入社会资本。景区旅游通过政府控股、社会资本参与，引入有实力的合作伙伴共同参与景区的经营开发［4］。

3.3 科学编制景区规划

近年来，水利部门也意识到景区管理机构的人才队伍过于单一，亟需扩充景区管理团队，丰富人才结构。一方面是建立专业的建设、管理经营团队，引进素质高、专业性强、技术硬的各类人才，打造出多元化人才团队，实施制度化管理。另一方面，加大对现有人员的专业培训，注重培养旅游管理、景区开发、行政法规等多专业的复合型人才，为景区的建设和发展提供人力保障。

水利风景区规划应在摸清水利风景资源开发与保护现状及存在的问题基础上，在满足景区水生态环境保护要求的前提下，制定能够体现前瞻性、科学性、合理性的景区规划。首先，规划应在保证水利工程设施正常运行的前提下，进行旅游规划，根据水利风景区的资源特点，编制符合资源特点的规划，如水库型水利风景区需要保障供水，此类景区的规划则需要强化景区的旅游开发定位：以生态观光和水利科普为主，加强对核心景区的水土保持和生态修复，以保护水源地为首要；自然河湖与湿地型则要控制建设旅游设施，不在水面建设旅游设施；加强旅游规划与横向的相邻规划和纵向的上位规划的有效衔接，把水利风景区建设和水利工程建设管理、水土保持与水环境保护密切结合［2］。

3.4 突出展示景区个性文化特色

a.结合地域因地制宜。水利风景区应按照资源条件和自然规律，结合自然风景、水利工程建设和当地人文风俗，突出个性特点，打造有地方特色的水利风景区。如崀山夫夷江水利风景区内夫夷江贯穿景区南北，一江带景，崀山丹霞山等各景点分布于江岸两侧，景区建设要立足于丹山碧水的理念，依山借景，依水造景，突出山环水绕、山水交融的独特优势。

b.发挥水利文化优势。水利风景区是人类源远流长的治水工程文化的展示窗口，要讲好水故事，传播水文化。在景区建设中挖掘景区内相关的治水文化、用水文化、水利工程文化，通过当下的新媒体技术，建立水文化水科普展示馆或者体验馆，通过动态影像展示当地水文化和水利工程的建设历史，让游客既能享受优美的水利环境也能感受水利事业的巨大成就；挖掘古往今来与水文化有关的庆典活动，重塑庆典传统，让游客参与到庆典活动中，更加深入、贴切地感受水文化的魅力，起到宣传水利人天道酬勤、甘于奉献的崇高精神的效应；景区以水文化为核心开展基础设施和服务设施建设，如景区内路线图、指示牌、休息长椅等设施可以著名水利学家的卡通形象进行设计，此外景区内的建设材料应采用对水体无污染、无害的环保材料，传达水利风景区的人与自然和谐共处、生态绿色发展理念［4］。

3.5 正确处理水利风景区开发与保护的关系

水利风景区开发环境保护是第一位的，以主体功能定位推动发展，保证景区内水源涵养、生态保护、河湖健康的主体功能正常发挥，实现水长清、岸长绿，通过水利风景资源的保护性开发，吸引游客，扩大经济发展效益。

严格控制旅游规模和活动范围，使环境保护和风景区建设可持续利用和发展。对属于生活供水等对水质有较高要求的水域，应列为旅游禁开发区，即使不涉及生活供水的水域，也要谨慎开设水上项目和水产养殖，如游泳、垂钓、赛艇、水球、网箱养鱼等涉水活动，如果开展旅游活动也需要采取有力的水污染防治措施，如使用电动船或生态环保船代替燃油船、控制垂钓项目、对游客进行环境教育、限制可进入区域等有效的保护措施。此外还要注意保护水源地、水源涵养林以及周边森林环境、山体环境，做好岸边绿化，进行植树造林，既可涵养水源、保持水土，也能增强景观美感度，提高旅游观赏性［4］。

4 结语

在新时期治水方针政策的指导下，水利行业明确了“水利工程补短板，水利行业强监管”的工作基调。湖南省水利风景区建设要以水利功能的正常发挥为基础，以生态和谐为保障，以景区水文化为精髓，以管理体制创新和人才队伍培养为途径，以高标准规划为蓝图，努力破解水利风景区建设发展中的难题，促进湖南省水利风景区全面可持续发展。