地方政府环境质量责任的法理与制度完善

关键词：政府环境责任;环境质量目标;环境保护;总行为控制;空间环境单元

中图分类号：DF468  文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.05 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

政府环境责任早已引起我国学界的重视①。在生态文明被确定为国家建设的目标之后，尤其是在2014年修订通过的《环境保护法》把本行政区域的环境质量宣布为地方各级人民政府负责的对象之后，政府环境责任再一次引起学界、环保实务界的热烈讨论和高度关注②。相关研究活动留下了较深的思想轨迹：政府环境责任—问责 无须开展深入调研就可以发现这一线索，因为许多作品的标题都在加深这道印痕。（参见：马志娟.生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究[J].审计研究，2014（6）：18;姜木枝.政府生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点和理论解析[J].重庆交通大学学报（社会科学版），2015（3）：26;黄桂花.地方政府生态环境损害责任终身追责制初探[J].商丘职业技术学院学报，2015（1）：28;杨朝霞.论我国政府环境问责的乱象及其应对——写在新《环境保护法》实施之初[J].吉首大学学报（社会科学版），2015（4）：1;孙法柏.地方政府环境行政问责：功能与制度[J].唯实，2015（9）：65;李立峰.以环境质量为核心的政府环境责任考核建议[J].环境保护，2015（15）：45;葛察忠.环保督查制度：推动建立督政问责监管体系[J].环境保护，2016（7）：24;艾丽娟.城市环境问责问题研究——以大连为例[J].中国名城，2016（2）：23;徐以祥.国家环境保护义务的制度展开——以政府违反环境保护义务的责任制度为切入点[J].安徽警官职业学院学报，2017（2）：5;马海强.政府生态保护环境责任追究制度的发展研究[J].绿色科技，2017（18）：142.）。这一过分“骨感”的思想线路难以全面关照政府环境责任的血肉与灵魂，法学研究的学术规律和《环境保护法》的实践都要求恢复形神具备的政府环境责任。本文想接续学界对2014年《环境保护法》的审读 这里所说的接续仅指对话题的接续，而不是接续政府环境责任这个问题的研究，从21世纪初开始，本文作者就从经济法律责任、环境侵权责任等角度研究环境责任。（参见：徐祥民，呂霞.对经济法律责任独立性的一种解读[J].山东公安专科学校学报，2004（2）：12;徐祥民，吕霞.环境责任“原罪”说——关于环境无过错归责原则合理性的再思考[J].法学论坛，2004（6）：17.）2007年指导博士研究生孟庆垒把环境责任确定为博士学位论文选题，该学位论文进入本文作者主编的“生态文明与法制变革文库”，书名为《环境责任论——兼谈环境法的核心问题》（法律出版社2014年版）。，以地方政府环境质量责任为中心，对政府环境责任做加深认识的努力。

  一、地方政府环境质量责任的宪法（文本）根据

生态文明建设离不开政府的推动，建设生态文明的基本法制保障是环境保护法 生态文明是人与自然和谐的文明，是在环境友好型社会的基础上建立的文明。然而，不管是对环境友好的行为，还是环境对社会友好的状态，都不容易实现。本文作者认为，环境友好型社会建设、生态文明建设，都需要法律强制力的规范和支持，而提供这种规范和支持的法律主要是环境法。（参见：徐祥民，梅宏.环境友好型社会建设的法制保障[J].当代法学，2010（4）：129.）为了给环境友好型社会建设、生态文明建设提供足够强劲的支持，国家需要做的是审视现行环境法是否能够为环境友好型社会建设、生态文明建设提供规范和支持的任务，以及怎样才能使之胜任这样的任务。（参见：徐祥民，高益民.从生态文明的要求看环境法的修改[J].中州学刊，2008（2）：2.）。作为生态文明建设之法制保障的环境法不能不向政府施加责任，2014年修订通过的《环境保护法》做了这样的责任设计。其第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我们可以把该规定中的责任称为地方政府环境质量责任。不过，2014年《环境保护法》中的这一规定不只是生态文明、人民政府、法制三者之间关系的法律化，不只是对提高环境质量的民众呼声的回应，它也是对我国《宪法》相关规定的立法表达。

我国《宪法》 2014年修订《环境保护法》时，我国《宪法》经历的最后一次修订是2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议所做的修正。为行文方便，做此简称。第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这两条共三款主要做了四项国家意志宣示：第一，国家保障自然资源的合理利用;第二，国家保护珍贵的动物和植物;第三，国家保护和改善生活环境和生态环境;第四，国家组织和鼓励植树造林，保护林木。从字面上看，这些规定指向环境保护的三个领域，也就是环境保护法所规范的三个领域，即防治污染、防治资源损害、防治生态损害 环境保护法有环境保护事务法和手段法两个“方阵”。在这两个“方阵”中，事务法“方阵”有四个分支，其中包括污染防治法、资源损害防治法、生态损害防治法和自然地理环境损害防治法。（参见：徐祥民.环境与资源保护法学[M].2版.北京：科学出版社，2013：28-30;徐祥民.中国环境法制建设发展报告（2010卷）[M].北京：人民出版社，2013：55-107.）。以我国《宪法》的表达习惯来表述这三个领域，就是国家防治污染、国家防治资源损害、国家防治生态损害，概括起来就是国家防治环境损害，或国家保护环境。这是庄严的国家意志宣示！这三项国家意志宣示，既没有赋予公民和其他社会主体以权利 一些环境权利论者摘引《宪法》的此类规定作为宪法规定环境权的依据，那是对《宪法》的误读。，又没有向他们施加具体的义务;既没有向具体的国家机关或部门授予权力，又没有向具体的国家机关或部门施加具体的义务，而是规定了国家的使命、国家前进的方向 也可以说是确定了国家的基本政策，即基本国策。本文作者认为，宪法的基本职能之一就是确定国家基本方针政策，并把我国《宪法》保护环境的宣示归纳为国家环境保护政策。（参见：徐进，赵雪刚.略论宪法的基本功能[J].山东大学学报，1998（2）：72;徐进，闫国智，郭景华.宪法学原理[M].北京：法律出版社，1998：365-370.）马波先生也把我国《宪法》关于环境保护的规定看作对“国家职能”的“定位”。（参见：马波.论政府环境责任法制化的实现路径[J].法学评论，2016（2）：158.）。把保护环境确定为国家使命、国家前进方向，其显性的法律结果是明确了作为国家之政治组织形式的政权机关的责任，即处于《宪法》规制下的政权机关 所有的国家机关都由《宪法》创立或根据《宪法》的规定或精神组建，它们对于《宪法》来说都是“内在”的。（参见：徐祥民.运行的宪法[M].北京：北京大学出版社，2015：7-10;徐祥民.略论宪法的特征[J].烟台大学学报，2001（1）：36.）应当努力实现国家的使命、循守国家前进的方向。依据这些宣示，作为国家政权机关之组成部分的地方各级人民政府负有防治污染、防治资源损害、防治生态损害的职责。环境质量是可以统摄污染防治效果、资源损害防治效果、生态损害防治效果的质量。在环境损害十分严重的中国，环境质量是通过防治污染、防治资源损害、防治生态损害等实现的质量，是由污染防治、资源损害防治、生态损害防治等工作的开展情况所决定的质量。地方政府防治污染、防治资源损害、防治生态损害的责任就是对环境质量的责任，用一个动态的词语来表达，就是保护环境（防治污染、防治资源损害、防治生态损害）的责任。《环境保护法》第6条宣布的地方政府环境质量责任不过是对我国《宪法》宣示的职责的立法宣告，是对《宪法》隐含的责任的明确宣告。

我国《宪法》规定了保护环境的国家使命1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》就确定了保护环境的国家使命。，宣告了政权机关保护环境的职责，所以，我国的相关立法才可以要求作为国家政权机关之组成部分的地方各级人民政府对环境质量负责。早于2014年《环境保护法》15年，我国的有关法律就已经把《宪法》隐含的环境保护责任宣布为地方政府对单行环境法维护的环境质量的责任。2000年《大气污染防治法》第3条第2款规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”因为要求“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责”仅仅是对《宪法》规定的环境保护责任的立法表达，所以，《大气污染防治法》增加第3条 第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于1995年8月29日通过的《大气污染防治法》第3条规定了“各级人民政府的环境保护部门是对大气污染防治实施统一监督管理的机关”，该项内容在2004年修订时移入第4条。，提出地方各级人民政府对本辖区大气环境质量负责的要求时，不管是学界、环保实务界，还是其他社会各界，都没有把它看作多么了不起的立法变动。郭红升的文章《略论〈大气污染防治法〉的重大修改》（载《江苏环境科技》2003年第1期）列举了“七个方面”的修改要点，在这七个要点中不包括增加的第3条。王彬辉的论文《新〈大气污染防治法〉的几项重要制度评析》（载《中国环境管理》2000年第5期）对新法做了四个方面的评析：（1）实行主要大气污染物的排放总量控制和许可证制度;（2）划定大气污染防治重点城市，限期达到环境质量标准制度;（3）实行排污收费制度，禁止超标排放污染物;（4）实行大气环境质量公报制度，强化公众参与环境保护。关于地方各级人民政府对本辖区大气环境质量责任的规定，没有成为王教授评析的对象。作为全国人大环境与资源委员会法案室主任的孙佑海先生評述了此次法律修改的主要内容及其理由。在孙先生看来，此次修改的主要内容有六个方面：（1）对重点城市的大气污染防治提出了新要求;（2）对燃煤污染加大了控制力度;（3）严格控制机动车船排放污染物;（4）严格控制扬尘污染;（5）鼓励和支持新能源、新技术的研究和推广;（6）进一步健全了环境管理制度。对地方政府的大气质量责任这项修改，孙先生只是当作其讨论的第一个方面主要修改中的一个指标，即对重点城市的大气污染防治提出的新要求中的一项具体内容[1]。这些研究者和这里没有提到的那些对《大气污染防治法》给予关注的研究者，对地方政府环境质量责任这项规定没有表现出终于降临的欣喜，甚至没有形成认识活动的聚焦 还有一个事实需要说明，即我国《环境保护法》在最初正式颁布时就在第16条规定了地方政府对本行政区环境质量的责任，这项规定在当时并未引起人们过多的关注，第16条就像其他各条款一样，都只是《环境保护法》的一个条款。。

我国《宪法》规定了保护环境的国家使命，宣告了政权机关保护环境的职责，许多法律都对地方政府甚至中央政府提出了保护环境的要求。2002年《清洁生产促进法》第4条规定：“国家鼓励和促进清洁生产。”这是重申《宪法》确定的国家使命。在此基础上，该条规定：“国务院和县级以上地方人民政府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。”该法不仅要求政府组织推行清洁生产，而且为政府履行保护环境的职责 清洁生产是保护环境的重要途径，清洁生产法是环境保护法中“手段法”的一个重要分支。（参见：徐祥民.环境与资源保护法学[M].2版.北京：科学出版社，2013：29.）规定了保障措施——纳入国民经济和社会发展规划 该条所说的“计划”是指“国民经济和社会发展规划”。和单项的事业发展规划。这是就发展循环经济——保护环境的一条重要路径，所做的国家意志宣示，是对《宪法》宣布的保护环境国家使命的具体落实。对于这项国家意志，地方政府负有服从的职责。这项职责的基本内容就是在发展循环经济方面有所作为——为促进法提供促进的力量。2008年《循环经济促进法》对地方人民政府提出的要求之一是“建立发展循环经济的目标责任制”，“采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展”（第8条）。为了确保此类作为能够产生实效，该法要求县级以上人民政府及其职能部门“编制国民经济和社会发展规划及年度计划”“编制环境保护、科学技术等规划”，“应当包括发展循环经济的内容”（第6条第2款）。

我国《宪法》规定了保护环境的国家使命，宣告了政权机关保护环境的职责，相关法律对政府的环境责任作出具体安排也就成了极为正常的立法安排。1991年《水土保持法》第5条规定：“国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土流失防治工作。”如果说2014年《环境保护法》第6条只是要求地方政府对环境质量负责，那么，《水土保持法》则要求中央人民政府和地方各级人民政府对环境质量负责;如果说2014年《环境保护法》要求政府对普遍意义上的环境质量负责，那么，《水土保持法》则要求政府对特定类型的环境保护（水土保持）负责。《水土保持法》不只要求县级以上人民政府将“水土保持规划确定的任务，纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，并组织实施”（第7条第2款），而且对政府履职做了详尽的规定。这部法律共42条，除去法律责任章（第5章，共9条）、附则章（第6章，共2条）、总则章“立法目的条”和“水土保持定义条”外，共有29条。在这29条中，出现了12个县级以上人民政府或其职能部门应当做什么或应当怎样做的规定，如“各级地方人民政府应当采取措施，加强对采矿、取土、挖砂、采石等生产活动的管理，防止水土流失”（第20条）;出现了3次县级以上人民政府或其有关职能部门须做什么或如何做的规定，如“县级以上地方人民政府批准的水土保持规划，须报上一级人民政府水行政主管部门备案”（第7条）。此外，虽未明确宣布，但从内容上可以推断出其行为主体是县级以上人民政府或地方各级人民政府应当或必须做什么或怎样做的规定有3处。如第14条第4款规定：“本法施行前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。”能够执行这一要求的只能是地方政府，按照该法的用语习惯，只能是县级以上人民政府。这些政府应当条款规定的都是政府责任，都是政府履行保护环境的责任时应当承担的具体责任。

我国环境立法的实践说明，包括2014年《环境保护法》在内的法律对政府环境质量责任的宣告不过是对我国《宪法》加给政权机关的环境保护职责的立法表达。在《宪法》规定了保护环境的国家使命且宣告了政权机关保护环境的职责之后，不仅综合性的环境保护法可以对地方政府提出维护环境质量或提高环境质量的要求，而且《水土保持法》等单行环境保护法也可以对地方政府做责任宣告，也应该对地方政府宣告环境质量责任。

       二、地方政府环境质量责任的宪法学解读  

地方政府对本行政区域的环境质量负责是出于《宪法》的立法安排，这为我们理解地方政府环境质量责任规定了认识场域。地方政府環境质量责任是发生在《宪法》规定的国家使命或基本国策 这里说地方政府环境质量责任发生在基本国策的旗帜下，依据不是《环境保护法》第4条所做的“保护环境是国家的基本国策”的宣布。在颁布成文宪法的国家，基本国策应当写在宪法里，而不是规定在依据宪法制定的部门法中。旗帜下的责任，认识这种责任必须运用国家前进方向——国家保护环境这一指针。

（一）地方政府环境质量责任是保护之责

2014年《环境保护法》颁布以来，关于地方政府环境质量责任或环境责任的讨论比较集中地指向追责、问责。相关研究者（可称之为“问责论者”）关心的是如何追究党政领导干部的生态环境损害责任[2]。他们欣赏新修订的《环境保护法》规定了区域限批（第44条）、越级处罚（第67条）、行政处分及引咎辞职（第68条）[3]，他们批评这部法律没有改变监督只到企业、到不了政府的状况[4]。相关研究者更希望看到的是环境政绩考核和对省长、市长、县长等政府首长问责[5]。他们希望通过加大环境要素在政府绩效考核中所占权重的方式加强对政府行为的约束[6]。相关研究者们希望看到的是与《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护部约谈暂行办法》（2014）等相联系的责任，因为只有此类责任形式才能对政府（党委）不作为产生震慑作用[5]。即使是那些接受所谓第一性、第二性环境责任划分观点的研究者，念念不忘的责任也是法律后果[7]、否定性法律后果[8]。研究者们急切盼望对提高环境质量具有立竿见影、一蹴而就、“一剑封喉”功效的法律创制，他们不惜为应对环境危机而对损害环境的“要犯”，对关键的责任主体“用重典”“下猛药”。然而，来自《宪法》的地方政府环境质量责任并不是这种责任，不是这种看起来对加强环境保护作用很大的否定性法律后果，而是维护环境质量的责任或提高环境质量的责任，是保护之责。

地方政府环境质量责任是来自《宪法》的责任，而宪法学者已经向我们提供了解开看起来有些复杂的责任之锁的金钥匙。姚国建先生指出：宪法责任和违宪责任是两个不同的概念。“宪法责任”是根据宪法组建的各个国家机关实施宪法与法律的责任，而“违宪责任”是宪法关系主体违反宪法所应承担的责任。前者是“积极责任”（positive responsibility），而后者是“消极责任”（negative responsibility）[9]26。《宪法》关于“国家保护生活环境和生态环境”的规定赋予政权机关的是“宪法责任”，这种责任的基本内涵就是“遵守宪法设计的程序、以符合人权保障的价值取向”，“积极地行使宪法赋予的权力”[9]27。2014年《环境保护法》第6条规定的地方政府环境质量责任就是我国《宪法》加给地方政权机关的责任。这种责任，按照姚国建先生对宪法责任的解释，其基本内涵就是“遵守宪法设计的程序、以符合人权保障的价值取向”，积极地行使宪法和法律赋予的保护环境的权力，就是遵守相关的程序、按照人权保障和宪法法律确定的保护环境的原则，运用宪法法律赋予的权力，积极实现本行政区域环境质量的维护（在环境质量较高的时空条件下）和提高（在环境质量较差的时空条件下），它是积极责任，是建设性责任。

只需要简单浏览一下2014年《环境保护法》就可以清楚地发现，这部法律是政府职责之法。它反复表达了保护环境的国家使命，它加给国务院、国务院相关职能部门、地方各级人民政府广泛的“积极责任”。例如，“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”（第4条第2款）;“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平”（第7条）。这些规定、要求和这里没有提到的那些规定、要求，都是法律加给地方政府的“建设性责任”，其中一些还是履行地方政府环境质量责任这一概括性责任所需要的具体责任 《环境保护法》不仅加给地方政府对“本行政区域环境质量负责”这样一项总的环境质量责任，还加给地方政府许多与环境保护相关的积极责任。与那些具体的责任相对称，我们可以把第6条规定的责任称为概括性环境责任。。

《宪法》之所以把保护环境纳入积极责任，之所以把保护环境宣布为基本国策，是因为自环境保护进入《宪法》以来它就一直是国家的大政方针。如果说工农业生产创造物质文明，文学艺术哲学教育等创造精神文明，那么，环境保护创造生态文明。保护环境、建设生态文明是一项伟大的事业，2014年《环境保护法》要求地方人民政府对环境质量负责，就是要求它们对建设生态文明这项事业负责，这样的“责”一定是建设性责任。我国2018年修正的《宪法》还规定了其他一些可以叫作“事业”的事务，比如，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”（第19条）;“国家发展医疗卫生事业……保护人民健康”（第21条第1款）;“国家发展体育事业……增强人民体质”（第21条第2款）;“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”（第25条）等。这些事业最突出的共同特点在于，它们都是需要国家政权机关的积极作为、创造性的建设才能够成就的事业。换句话说，它们都不是可以靠划定几条行为规范，设定或轻或重的制裁措施就能成就的事业，都不是靠对违法者用罚就可达致的社会理想状态 可以把这种立法设计思路概括为“编制法网设定罚则以待落网者”。。从立法设计来说，它们都不是用“不法行为惩罚主义” 关于这种立法设计思路及其对环境保护事业的不适应性，本文作者曾撰文详述。（参见：徐祥民.环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考[J].中国法学，2015（6）：116;徐祥民，刘旭，王信云.我国环境法中的三种立法设计思路[J].海峡法学，2016（1）：28.）立法设计思路编制的法律所能创造的人类进步。如果说社会主义的教育事业、保护人民健康的医疗卫生事业、以增强人民体质为目标的体育事业，以及实行依法治国、建设社会主义法治国家之类的事业都需要政权机关长期性、创造性的工作才有望完成，那么，生态文明是一种不会在社会个体劳动创造下自然出现的文明 本文作者将其界定为“适应性文明”，而物质文明、精神文明等属于“创造性文明”。（参见：徐祥民.被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命[J].法学论坛，2007（1）：30.）。建设生态文明是一项前无古人的伟大事业，是一项绝对需要艰苦的、长期的和有组织的建设才能够成就的事业，这项事业更需要依靠政权机关的创造而不是简单守法。

相关研究者把《环境保护法》第67条、第68条、第69条等相关规定（大致可以概括为“环保官员违法罚则”）与第6条第2款中的地方政府环境质量责任视为同一类规定，把《环境保护法》关于环境保护目标责任制和考核评价制度（第26条）等规定（大致可以概括为“否定评价办法”）当作这部《环境保护法》对地方政府环境质量责任最重要的规定，希望用《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》弥补现行《环境保护法》中地方政府环境质量责任规定的不足。这三种想法最突出的共同点就是希望用否定性评价给从事环境管理工作的官员、领导环境保护工作的党政负责人等主体施加压力，以督促他们严格执法、自觉守法。這三种施压想法遵循的法理都是让相关人员承担违法责任，或称由自身过错引起的不利法律后果。

《环境保护法》第67条、第68条、第69条是该法法律责任章中的条目，属于“环保官员违法罚则”，它们规定的无疑都是违法责任。“否定评价办法”中的否定评价是对有关人员环境工作业绩的否定评价，因为遭受否定评价而获致免职、降职、降薪等处罚，那也是由自身过错引起的不利法律后果。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》更是规定违法责任的办法，其第5条对地方党委和政府主要领导成员设定了追责事由7项，第6条对地方党委和政府有关领导成员设定了追责事由4项，第7条对政府有关工作部门领导成员设定了追责事由6项 该三条都设有“其他应当追究责任的情形”这一拾遗补阙款项，因为此类“其他事由”不指向具体“事由”，故没有将其统计在内。。这17项事由 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定的追责事由主要都在第5条至第7条中，其第8条还将党政领导干部利用职务影响而实施的一些行为列为追责事由，该条规定的“事由”都是违法行为或将引起违法行为的行为。为行文方便，不赘述。大致分两类：第一类，违法或违反规划、功能区划。例如，“作出的决策与生态环境和资源方面的政策、法律法规相违背”（第5条第2项）、“违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果”（第5条第3项）、“作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划”（第5条第4项）、“指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投产（使用）”（第6条第1项）、“制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背”（第7条第1项）、“批准开发利用规划或者进行项目审批（核准）违反生态环境和资源方面政策、法律法规”（第7条第2项）。第二类，执行法律、上级指示、司法裁判不力，推进环境保护不力。例如，“贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的”（第5条第1项）、“地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的”（第5条第5项）。对实施违法行为的主体，对执行法律、上级命令等不力的下级机关主要领导人、有关领导人、职能部门负责人规定诫勉、责令公开道歉等处罚，规定调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等组织处理，规定党纪政纪处分（第10条），规定“不得提拔使用或者转任重要职务”等处理方法，都是要求行为人承受不利后果。此类责任都是“消极责任”，相当于姚国建先生所说的“违宪责任”，而非对环境质量的责任，不是对环境质量的提高积极负责的责任。

对相关人员规定违法责任是必要的，但违法责任绝对不能产生“积极责任”所能创造的业绩。用法律实施的效果来说，没有任何人实施应受法定惩罚的行为，所有依据环境法律政策应受惩罚的行为都被严格依法承办，并不必然产生良好的环境保护效果 本文作者几年前就指出：“规则+罚则结构的环境法，以行为人‘不犯为直接规制目标的环境法”，“无法保证一定产生环境良好这样的效果”。（参见：徐祥民.环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考[J].中国法学，2015（6）：116.）。“消极责任”最理想的直接结果，是相关法律、政策的罚则得到充分适用，是相关法律规则未遭违反，亦即“不犯”。从环境违法责任与环境质量责任的关系来看，相关法律政策规定了严格的违法责任，且所有规定的违法责任都受到应有的追究，并不等于地方的环境质量已经提高，不等于地方政府环境质量责任已经履行。

（二）“建设性责任”匹配“建设性权力”

地方政府环境质量责任是保护之责，是“建设性责任”，与“建设性责任”相匹配的是“建设性权力”，这是创设宪法责任必然作出的选择，没有建设性权力便不可能履行建设性责任。2018年修正的《宪法》第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济秩序和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”该规定宣示的是维护社会秩序、维护国家安全的国家使命，加给政权机关的是维护社会秩序、维护国家安全等责任。与这项责任相适应的，是对政权机关的赋权——政权机关有权镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，有权制裁危害社会治安、破坏社会主义经济秩序和其他犯罪的活动，有权惩办和改造犯罪分子，包括有权制定实现“镇压”“制裁”“惩办和改造”的法律法规。同理，《宪法》加给政权机关发展社会主义的教育事业、保护人民健康的医疗卫生事业、以增强人民体质为目标的体育事业的责任，也赋予相关国家机关制定用以支持履行发展教育事业、医疗卫生事业、体育事业等职责的法律的权力;《宪法》加给政权机关实行依法治国、建设社会主义法治国家的职责，相关国家机关原本就享有制定用以推进社会主义法治国家建设的法律法规的权力。

国家机关履职，权力是必需品，宪法法律加给政权机关的建设性责任本身就包含权力赋予。上述1991年《水土保持法》的18个“政府应当条款”都向政府施加了责任，与此相应，该法设有23项可以概括为“生产经营者必须条款”的规定，比如，“水土流失地区的集体所有的土地承包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同”（第25条），“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”（第14条第1款）等。这些“生产经营者必须条款”实际上也就是向有关国家机关赋权的条款。如果不赋予相关国家机关诸如“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”的权力，它们就绝对没有办法履行“政府应当条款”规定的责任，最终也将没有办法履行阻止水土流失加剧或减缓水土流失加剧趋势的“建设性责任”。

地方政府环境质量责任的问责论者沿着“政府环境责任—问责”这条道走得过于急切，以至于忽略了包括《水土保持法》在内的环境法律法规中大量的授权条款。比如，为了保护野生动物及其重要栖息地，保护、恢复和改善野生动物生存环境，省级以上人民政府有权划定自然保护区域 参见：《野生动物保护法》第12条第2款。，让原本居住在那里的人迁出，让原本在那里开展的活动停止等。再如，为了恢复或提高渔业资源的再生能力，或增殖渔业资源，国务院渔业行政主管机关可以划定捕捞限额 参见：《渔业法》第22条。，有捕捞能力的人也不得敞开捕捞;有关渔业行政主管机关可以划定禁渔区，让原本在相关水域从事捕捞的人退出指定区域;确定禁渔期，要求捕捞者在规定期限内停止捕捞活动 参见：《渔业法》第30条。;县级以上人民政府渔业行政主管部门还可以向有关的受益人征收渔业资源增殖保护费 参见：《渔业法》第28条。。有关国家机关获得了这样的权力，国家“维护生物多样性和生态平衡”“促进渔业生产的发展” 参见：《渔业法》第1条。的国家使命才能完成，有关国家机关（虽未明确哪个机关）保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物 参见：《野生动物保护法》第1条。，保护、增值渔业资源 参见：《渔业法》第1条。等的责任才能履行。

地方政府环境质量责任“问责论者”的兴趣点在问责，或与此有关，他们忽略了具有明显政府职责之法特征的2014年《环境保护法》也是对政府赋权之法。比如，第21条规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”这一规定意味着，财政、税收、价格、政府采购等方面的职能部门有权为环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展采取财政、税收、价格、政府采购等方面的措施。再如，第24条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”运用这一权力可以对所有排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者实施检查监督，根据需要及时下达该法规定可以下达的各种命令或采取该法规定可以采取的措施。此类授权与环境质量责任是结伴而来的，不需要政府或地方政府负责，便不需要也不应该对它们授权;要让它们负责，就必须对它们授权。

问责论者的注意力在罚则类的法律创设上，他们甚至忽略了2015年修改的《立法法》已经将制定地方性法规的权力赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会（第72条第1款），将制定规章的权力赋予省、自治区、直辖市人民政府（第82条），许可设区的市的人民代表大会及其常务委员会对环境保护事项制定地方性法规（第72条），许可设区的市、自治州的人民政府就环境保护事项（第82条第3款）制定地方政府规章。对设区的市（包括广东省东莞市、海南省三沙市、甘肃省嘉峪关市等个别不设区的市）和自治州（以下统称设区市）来说，这是重大的权力添加。学者都把《立法法》的此次修改解释为上下级“分权”，然而，《立法法》的此次修改却不是简单的上下级“分权”之举。《立法法》对设区市的权力授予与《环境保护法》的环境质量责任宣告，其实是国家政权机关对环境保护责任的两个方面：一面是制定地方性法规、制定地方政府规章的权力，另一面是对本行政区域的环境质量负责。《宪法》把防治污染、防治资源损害、防治生态损害宣布为国家使命、国家前进方向时，对国家政权机关来说是责任添加，同时也是权力授予。这一宣告意味着，国家政权机关得为了防治污染、防治资源损害、防治生态损害使用国家力量，包括调动人力物力财力，也包括以国家的名义发布用以防治污染、防治资源损害、防治生态损害的政策、法律。《环境保护法》和《立法法》按照在国家法律体系中各自的地位，分别表达了保护环境这项国家使命的两个方面，前者表达了政权机关的职责，后者表达了政权机关的权力。当《环境保护法》宣布地方各级人民政府对所在行政区的环境质量负责之后，《立法法》赋予设区的市对环境保护事项的立法权，恰好是完成了地方政权机关执行保护环境这一国家使命的两个方面。地方政权机关有保护环境之责，亦有为保护环境运用国家力量的权力。

（三）地方环境质量责任的真实主体：地方国家政权机关

2015年《立法法》对2014年《环境保护法》的呼应反映出的另一条法理，即对本行政区域的环境质量负责的真实主体是地方国家政权机关，而非作为行政机关的地方人民政府。保护环境是国家使命，政权机关为了执行这一国家使命得使用国家力量，包括以国家名义发布政策、法律。当国家的法律把保护环境、维护一定行政区域内环境质量的使命下达给地方国家机关之后，地方国家机关也需要使用包括颁布地方性法规、地方政府规章的力量。《立法法》肯定了这种需要，宣布地方立法机关、地方政府可以（得）行使立法权力，这一立法揭示了地方政府环境质量责任的实质。地方政府环境质量责任、就环境保护事项制定地方立法、对本行政区域的环境质量负责三者之间的关系可以概括为一体两面：一体即地方政府环境质量责任，两面即对本行政区域的环境质量负责、就环境保护事项制定地方立法。地方政府环境质量责任的真实主体是地方各级政权机关，包括权力机关、行政机关等在内的地方各级政权机关。

地方政府环境质量责任的问责论者很想在2014年《环境保护法》和其他立法资源中建立起完整的从设定任务到问责的闭环。他们把2014年《环境保护法》第27条关于县级以上人民政府向本级人大报告工作的规定当成对作为行政机关的人民政府问责之“闭环”上的关键环节。对包含“人民政府”和“人民代表大会或者人民代表大会常务委员会”（也就是权力机关）这两个政治主体的条款，论者倾向于做西方的“议会—政府”关系模式解释，他们试图编织的问责闭环需要填补的环节是“议会弹劾政府”之类的制度设计或制度安排。在這样的思维惯性驱使下，“人民代表大会或者人民代表大会常务委员会”是让作为行政机关的地方各级人民政府承担类似被“弹劾”之类“消极责任”的执行主体。然而，2014年《环境保护法》第27条的价值主要不在于让政府接受权力机关的监督，从而承受可能降临的否定性评价。依据《宪法》和相关组织法，权力机关本来就享有监督政府的权力，本来就有权对政府做肯定性或否定性的评价。该条的主要意义在于把作为行政机关的地方人民政府和作为权力机关的人民代表大会或者人民代表大会常务委员会一起讨论、部署环境保护工作加强为一项制度。1989年《环境保护法》只笼统地要求将国家制定的环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划（第4条），按照这一要求，制定环境保护规划的机关（更可能是行政机关）、制定国民经济和社会发展计划的权力机关需要就环境保护工作交换意见——一起讨论、部署。2014年《环境保护法》在第13条中将这项“入规划”的规定扩展为县级以上人民政府将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。按照这样的规定，县级以上各级国家机关制定国民经济和社会发展规划的过程便是相关国家机关一起讨论、部署环境保护工作的过程。2014年《环境保护法》第27条要求县级以上人民政府向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，正是对政府与权力机关一起讨论、部署环境保护工作这项制度的加强。如果说政府就环境状况和环境保护目标完成情况所做的报告会影响包含环境保护工作的国民经济和社会发展规划的制定或调整，那么，政府依据2014年《环境保护法》第27条就环境状况和环境保护目标完成情况、依据2014年《环境保护法》对包含环境保护工作的国民经济和社会发展规划的制定或调整，会影响到本行政区域的环境质量。总之，2014年《环境保护法》第6条第2款、第13条、第27条都是对作为“积极责任”的地方政府环境质量责任的规定。依据这些规定，地方政府环境质量责任的责任主体实际上是地方各级国家政权机关。

       三、促进地方政府环境质量责任履行的制度建设

存在于一定空间环境单元中的环境[10]，其质量的维护或提高，需要地方政权机关的积极作为才能实现，规定的或议定的环境质量目标的实现更需要相关地方政权机关认真履行“积极责任”才可能实现。“编制法网设定罚则以待落网者”的立法思路无助于以保证实现设定环境质量目标为目的的法制建设，按照这样的立法思路建立的法律，无助于国家或地方政权机关维护或提高环境质量使命的完成。为了2014年《环境保护法》第6条第2款中地方政府环境质量责任的履行，我们必须放慢问责道路上的奔跑，多做推进地方政权机关履行保护环境“积极责任”的制度建设思考。

（一）经济社会发展与环境保护规划制度

2014年《环境保护法》第13条关于将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划的规定有利于地方各级国家政权机关履行维护或提高环境质量的责任。我国其他一些单行环境保护法，如2017年《水污染防治法》第4条、《固体废物污染环境防治法》第4条、2016年《水法》第5条、2015年《大气污染防治法》第4条等也都有这样的“入规划条款”。准确点说，在20种常用中国环境法 为满足环境法学教学的需要，本文作者主编了一本《常用中国环境法导读》（法律出版社2017年版），书中评介的常用中国环境法共20种。中，有11种法律都有专门的“入规划条款”。虽然有些法律没有专设“入规划条款”，但其相关规定（以下简称“规划相关条款”）显示了其与国民经济和社会发展规划的制定与实施之间密不可分的关系。比如，《土地管理法》第3条在宣示“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的基础上，要求“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”。这里的规划需要全面到足以约束一个地方的全部国家机关，而不只是人民政府;需要全面到必须用一个地方的全部国家机关，而不只是土地管理机关的力量去执行。第4条首先宣示国家意志——“国家实行土地用途管制制度”，然后宣布了一条以贯彻这一意志为直接目的的决定——“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”（第4条第2款）。地方上执行“国家土地利用总体规划”的规划应当是地方国家权力机关或地方整个政权机关的决定，而不是仅仅由政府编制的规划，该法后面的条款似乎就表达了这样的态度。其第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”这样一种既要以“国民经济和社会发展规划”为依据，又要符合“国土整治和资源环境保护的要求”，还要考虑“土地供给能力”“各项建设对土地的需求”的规划，其恰当的载体，按目前地方国家机关之间的权力配置，只能是国民经济和社会发展规划——一种由地方各级人民代表大会“审查和批准” 参见：《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第2项。的文件。相关环境法律中的“入规划条款”和“规划相关条款”告诉我们，环境保护工作或相关法律规定的“环境和资源保护” 参见：《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第4项、第44条第4项、第59条第5项等。工作，与国民经济和社会发展规划具有极为密切的联系，对2014年《环境保护法》第13条所做安排的正确性给予了有力支持，也印证了将环境保护工作“入规划”有利于地方各级国家政权机关履行环境质量责任这一判断的正确性。

如果说1984年《水污染防治法》要求国务院和地方各级人民政府把水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划（第3条） 参见：1984年《水污染防治法》第3条的原文是“纳入计划”，《水污染防治法实施细则》将其明确为“纳入国民经济和社会发展计划”（第2条）。，1987年《大气污染防治法》要求“国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划”（第2条）等就充分反映了环境保护工作“入规划”的重要性。如果说2002年《草原法》要求各级人民政府将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划（第4条），2004年《固体废物污染环境防治法》要求“县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划”（第4条）等就符合环境保护工作“入规划”有利于地方政权机关履行环境质量责任的判断，那么，我们今天似乎不应再满足于将环境保护工作“纳入国民经济和社會发展规划”。从“绿色发展”在我国正在贯彻的“五大发展理念”中的地位以及这一发展理念对环境保护工作的要求来看，从地方各级国家政权机关履行本行政区域环境质量责任的需要来看，从2014年《环境保护法》及此后颁布的环境法律展现的从“不法行为惩罚主义”向“环境质量目标主义”转换的环境法制建设需要来看，“入规划”应当提升为“在规划”，即一个有环境保护内涵的规划。这个规划的名字可以是经济社会发展和环境保护规划，或经济社会发展和生态文明建设规划 例如，2014年《环境保护法》第4条第2款有“使经济社会发展与环境保护相协调”的表达。如果这一表达是恰当的，加入了环境保护内容的国家规划或地方各级国家政权机关所做的总体规划，就可以称为“经济社会发展与环境保护规划”。。

在我国现行的宪法制度中已经存在国民经济和社会发展规划制度，大致说来，这项制度是中央和县级以上地方各级每五年编制一次，由本级权力机关审查和批准，由本级政府和其他国家机关执行的包含经济建设、政治和法治建设、社会文化教育卫生建设等广泛事务的规划。按照相关法律已经作出的“入规划”规定，这种规划中已经包含环境保护工作 例如，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》就是一个很好的例子，第十篇“加快改善生态环境”有7章，这7章的内容都是环境保护。。要实现从“入规划”到“在规划”的转变，就是把这种已经包含环境保护工作的规划改称为“经济社会发展与环境保护规划”，把经济和社会发展规划制度调整为经济社会发展与环境保护规划制度。

（二）环境质量目标主义指导下的总行为控制制度

2014年《环境保护法》表达了让地方国家政权机关对本行政区域环境质量负责的愿望，却没有向地方国家政权机关提供使之有能力对本行政区域环境质量负责的制度，至少没有向地方政权机关提供用以对本行政区域环境质量负责的充分和强有力的制度或制度体系。如果说1989年《环境保护法》就已经表达了让地方国家机关对本行政区域环境质量负责的愿望（第16条），几十年来，地方国家机关没有让立法表达的愿望得到实现，或者说实现的程度还不能令人满意，那么，重要的制度建设方面的原因是，我国的环境立法没有向地方国家机关提供可用的、有效的用以对本地环境质量负责的制度。地方国家机关执行按照“不法行为惩罚主义”设计思路制定的环境法，只能对相关机关及其工作人员的执法活动负责，比如做到“有法必依，执法必严，违法必究”，无法对当地的环境质量负责，无法决定当地的环境质量可以达到什么标准，无法决定当地的环境质量能否达到上级要求的或当地民众希望的某种标准。因为一定的环境质量标准不由个体环境行为决定，也不由单个执法行为决定，而是由向既定空间环境单元实施的、对既定空间环境单元产生影响的“总行为”决定的。现有的环境法向地方国家机关提供的是控制个体行为的武器，而非控制“总行为”的工具。要想让地方国家机关掌握使本地环境质量必达某一既定标准的能力，必须建立总行为控制制度[11]。

我国立法者早已接受“总行为控制”的法理，相关单行环境法也早已做过实行“总行为控制”的立法宣告。比如，1999年《海洋环境保护法》第3条规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。”接近二十年之后，人们看到的是国家海洋局出台《关于率先在渤海等重点海域建立实施排污总量控制制度的意见》（国海发[2017]22号），而不是“排污总量控制”实践对环境质量提高发挥了多么巨大的作用。2014年《环境保护法》规定了重点污染物排放总量控制制度（第44条），但是，该法中的总量控制根本就不是给地方国家政权机关的法宝。依据该条，省、自治区、直辖市人民政府只能接受国务院下达的污染物排放量指标，无权决定本地污染防治达到怎样的目标;省、自治区、直辖市人民政府所属的县级以上地方只能接受省、自治区、直辖市人民政府分解的污染物排放量指标。依照该法的设计，作为接受指标的地方政府只能接受上级或本级权力机关的考核评价（第26条），准备接受否定性后果，无法对本行政区域的环境质量负责。

为支持地方国家政权机关对本地环境质量负责，国家应当建立环境质量目标主义指导下的总行为控制制度。这项制度大致包括以下要素：第一，环境质量目标。核心是怎样确定远期、近期甚至当年度的环境质量目标。第二，许可总环境行为。根据实现前项环境质量目标所容许的环境行为总量（容许环境行为总量），确定应由相关国家机关负责管理的许可总环境行为（许可环境行为总量）。第三，许可环境总行为的分解。主要是对许可环境总行为实施分解的原则、程序等。第四，监督评价。主要是指对接受分解的下级行政区域的监督和评价、对经分配（包括初始分配）获得一定环境行为量的环境行为人的监督和评价。

（三）以改善流域等空间环境单元环境质量为管理目标的区际环保合作制度

环境的突出特点是自然空间规定性，这种“规定性”对环境保护工作提出的挑战之一，是自然的空间环境单元（或环境问题发生的区域）与行政区域（也可以称“法域”）常常不一致[10] 。这种不一致决定了处在同一空间环境单元中的不同行政区，不能通过自己的环境保护行为“独善其身”。这种行政区的立法不能在整个空间环境单元内施行，行政区的行政权力不能管理发生在空间环境单元中的全部环境行为。由于环境自身的整体性，这种行政区的立法和行政权力都不能保证本行政区域内的环境质量达到怎样的高度。要让地方国家政权机关有能力对其所在行政区域的环境质量负责，需要赋予它们与相关行政区的地方国家政权机关开展环保合作的权力，就像我国广东省与江西省可以为保护东江水源而开展合作那样 广东、江西两省为保护东江水源曾于2016年签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》。，或者就像美国马里兰州、宾夕法尼亚州、弗吉尼亚州等可以为治理切萨比克湾环境而开展合作那样[12]。

2014年《环境保护法》的制定者显然已经注意到了不同行政区域在环境保护事务中的关联，试图建立一种可称为“区域联合防治”的协调机制。其第20条第1款规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”如果仅仅考虑污染防治，比如河流污染的防治，这种协调机制或许是有效的，而包括资源损害防治、生态损害防治等在内的环境保护并不都像河流污染防治那样可以把一个空间环境单元明显地区分为区段，通过处于不同区段的社会主体之间的协调实现保护目的。

用这个办法不能确保重点区域、流域的各种环境问题都得到解决，对非重点区域、流域的环境问题又该怎样处理呢？2014年《环境保护法》设计的另一个办法可以在协调机制无效时派上用场。根据其第20条第2款的规定，非重点区域、流域的环境问题由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。这相当于给处于同一空间环境单元内不同行政区及同一空间环境单元内两个或多个行政区的共同上级出了一个题目，让它们去协调解决或协商解决。至于怎样协调、如何协商，拿什么去协调，有多大的协商权力，该法没有给出方案。

为了方便地方国家政权机关履行对本行政区域环境质量的责任，我们应该把2014年《环境保护法》规定的协调机制、协调解决、协商解决提升为区际环保合作制度。这个制度主要包括以下几個要素：第一，制度创设目的。保护环境、提升不同行政区所在同一空间环境单元的环境质量，是建立该制度的目的。第二，合作主体。有权建立合作关系，承诺合作义务的主体，应为地方权力机关或其常设机关。第三，合作权力。主要指不同行政区之间在环境质量目标确定、环境总行为及其分解等方面的决定权等 例如，《东江流域上下游横向生态补偿协议》主要涉及水质标准、补偿金额等的决定权。。第四，合作形式。可以采取联席会议、联合办公室、环保合作委员会加执行局、环保合作文件秘书处等形式[13-14]。

參考文献：

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[10] 徐祥民，宛佳欣.环境的自然空间规定性对环境立法的挑战[J].华东政法大学学报，2017（4）：106-107.

[11] 徐祥民.论我国环境法中的总行为控制制度[J].法学，2015（12）：31.

[12] 于铭，徐祥民.世界区域海治理立法研究[M].北京：人民出版社，2017：173-252.

[13] 徐祥民，尹鸿翔.渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会[J].法学论坛，2011（3）：41.

[14] 徐祥民，张晨.缔约方大会：推动国际环境法律实施的有效形式[J].西部法学评论，2009（5）：5.

Abstract：The local governments environmental quality responsibility stipulated in the Environmental Protection Law revised in 2014 is a legislative expression of the environmental protection duties of the Constitution of the Peoples Republic of China. Because the Constitution has already established the national mission and basic national policy for protecting the environment， in accordance with the constitutional provisions， some other environmental laws in China have also made provisions on the environmental quality responsibility of the political organs. The government environmental quality responsibility stipulated in the Environmental Protection Law of 2014 and other laws is “positive responsibility” or “constructive responsibility”， not adverse legal consequences. The other side of local government environmental quality responsibility is the power to protect the environment. The Constitution and the law give them the “constructive power” to protect the environment while adding to the responsibility of local state organs to maintain or improve environmental quality. The main body responsible for the environmental quality responsibility of local governments is actually the local political organs at various levels. For the implementation of the governments environmental quality responsibility， what is more urgently needed is not to design a program of “accountability” for the government， but to strengthen the system construction of local government organs to fulfill the “active responsibility” of protecting the environment， including the establishment of economic society， development and environmental protection planning system， total behavior control system under the guidance of environmental quality orientation， and interregional environmental cooperation system with the objective of improving the environmental quality of space environment units such as river basins.

Key Words： government environmental responsibility; environmental quality objectives; environmental protection; total behavior control; space environment unit