规划思维转变：从陆域到海域——以珠海外伶仃岛为例

■ 张婷婷 林 鑫 温灵辉

《粤港澳大湾区发展纲要》公布后，海岛开发政策的逐渐放开，进一步促了进我国海岛以旅游等服务业为主体功能的海岛开发。

图1 珠海外伶仃岛

广东省珠海市被称为“百岛之城”，拥有面积大于500平方米的岛屿147个，其中万山群岛拥有106个，是我国沿海十一大岛群之一。按照面积大小划分，万山群岛主要为小型海岛（面积介于0.05 ～ 4.9平方公里），离陆（珠海、深圳、港澳）距离在10公里至100公里范围，此类型的海岛约占全国海岛总数的98%。其中，外伶仃岛位于珠江入海口珠海市东南部，万山群岛东部。紧靠香港，背靠经济发达的珠江三角洲。距珠海市区49公里，距深圳65公里，距香港九龙尖沙咀港20公里。海岛的交通与陆域地区的交通联系存在一定制约因素，具有较为独立的生活生产系统。

图2 海绵城市示意图

一、建立规划价值体系，设定资源保护门槛控制各阶段发展

规划需要将生态空间的保护作为控规编制的底线原则，在整合规划思路与方法前，优先整合形成规划价值体系。从全岛生态保护和全周期建设秩序管理的角度，在规划中对小海域、岛上林地、土地、水等各类资源的保护和利用提出建设管理要求。划定生态控制线，控制污水排放口位置和数量，对海岛小海域利用和保护与海岛旅游、海洋生产等方面做出时序平衡和规划控制。

（一）将海岛资源的供应能力作为控制海岛阶段性发展规模的重要依据

规划建设前置阶段，注重与规划布局相适应的基础设施规划，把控“资源门槛设定人口容量、资源供应跟进旅游发展”的阶段式发展，既满足海岛日益增长的旅游业发展需求， 又避免爆发式增长造成的岛屿生态环境不耐受。（如图1所示）

以生态保护为前提，严格控制包括生态控制线、岸线控制、建设用地控制、人口容量控制等多重底线，确定不同时期发展目标，实现各阶段有序发展。

（二）循环利用的市政承载系统

循环利用水资源。海岛水资源稀缺，现状供水水源除规模较小的水厂外，仍需依托市区予以供应，因此水资源承载成为制约门槛之一。规划需要加强海岛上水资源的多元利用，逐步构建通过自给为主、区域调配为辅的供水结构，重点针对海水淡化、水库等子系统设施的补充，提升供给水平，同时通过综合利用淡水、再生水、海水等措施，提高水资源循环利用率，除供水厂、海水净化厂外，规划在海岛上规划山塘设施以收集雨水、地表径流水，扩大海岛生活用水多元性。并注重引导海绵城市建设技术的运用，极力推广雨水花园、生态滞留草沟、生态屋顶等低冲击开发技术，辅助其他设施滞留雨水，达到水资源充分利用的目标。（如图2所示）

新能源低碳系统利用。规划提出，为海岛将着力优化能源结构，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向，严格控制燃油电厂，通过发展清洁能源发电厂、建设智能配电网系统，严格控制燃油车辆，鼓励清洁能源车辆的广泛利用，从而实现海岛分布式新能源接入。

图3 海岛管线敷设形式示意图

因地制宜的管线敷设。规划结合海岛地形地貌，对海岛市政管线进行优化，采取常规地下敷设、海岛共同沟集中敷设、浅埋或明敷（局部架空）等多种方式，保证具备可实施性。如图3所示。

（三）与海岛地理气候特征对应的综合防灾系统

小型海岛空间资源利用有限，要求规划重新思考规划“本位”的概念，将保障生态安全和人员安全的空间资源规划安排，前置于旅游开发。规划重点考虑海岛气象防灾、海岛森林防火、离陆救灾距离因素，除利用基本的公园绿地、街头广场、学校操场、停车场等空旷场地作为避灾人口的疏散场地外，将岛上公共服务设施、酒店等纳入应急避灾体系，注重发挥岛上企业应急帮扶能力。同时，将水厂、燃气供应站、电厂、通信站等市政工程供应设施以及卫生院、避护所等提供救援、避护的设施作为重点防护对象。

（四）环保清洁的建设和回收工序

规划重点对岛上的垃圾处理和污水处理利用提出要求。

规划对近期施工建设垃圾和长期生活、旅游垃圾提出转运和循环利用的要求。施工垃圾转运与回收做好理好集中建设期较大范围的建设垃圾转运诉求，并结合市政码头设置1处建筑垃圾回收利用与转运货场；生活垃圾转运与回收方面，岛内不设置垃圾处理，垃圾就地打包转运，高效回收再生利用。规划就垃圾回收系统提出采用“采纳垃圾收集点——垃圾收集站（堆场）——垃圾压缩转运站”配置标准。对于局部容易受到常年主导风向影响的地区，建议用地权益方内部配建垃圾收集点，垃圾车到点收集的形式。

污水排放与回收方面，规划结合岛上污水处理设施和海岛海域水质要求，限制排水口位置和数量，同时规划中水回用系统补充非饮用生活用水的资源，做到高效利用岛上水资源。

二、跳出传统控规编制逻辑，为“多规合一”提供技术支撑

自下而上为海岛的保护性开发对土地利用规划调整提出建议和引导。规划均衡海岛开发保护和土地建设指标释放，创造性地结合土地利用规划的有条件建设区概念拓展了城乡规划用地分区和类型范畴，增加“有条件建设范围”和“意向性用地”。一是从万山区发展诉求的角度保留开发建设的弹性，在具体项目上岛时争取机动性。二是有效从城市规划角度表达允许土地增减挂置换的空间范围，杜绝可能造成潜在地质危害的开发建设活动。三是从整岛保护的角度出发引导海岛土地利用指标的有序释放，并引导不适宜开发地段的土地利用规划的调整。

三、规划主动出击，引导政策、标准配置

建设空间资源匮乏是珠海市万山区有居民海岛的普遍特征，为践行海岛的可持续性开发，控规综合考虑岛上项目的外部性效应，引导落实对海岛的开发建设的政策建议和想法。

（一）设定企业准入标准，践行生态可持续发展

规划提出严格约束项目建设的上岛准入条件，在旅游型海岛的开发建设中将市场建设和公共利益作出规划平衡，要求旅游开发项目应作出相应贡献，内化负面外部性效应。例如，旅馆酒店工作人员宿舍使用在规划旅游用地内自行解决，原则上由各企业配建职工宿舍，用地指标在企业用地内解决，约占旅馆酒店总建筑面积的13%～15%。单独规划宿舍用地作为市政、港口服务、旅馆服务等人员宿舍配套，可采取企业出资，政府集中代建的形式。

（二）归纳规划范式，奠定《岛则》标准基础

以控制性详细规划为实践，结合万山区各重点发展岛屿的实际情况梳理规划需求和实施利用现实，形成规划范式，并反馈《珠海市海岛规划建设技术导则》，最终形成规划标准。