交通运输社会治理与交通强国

张改平，孙东泉，李 玮

（交通运输部 科学研究院，北京 100013）

一、引言

党的十八届三中全会提出“要加快推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，是习近平总书记提出的中国社会治理领域最为重要的创新性进展与创新性成果。当前，我们正处在大变革大调整时代，新常态下新老矛盾交织，社会问题的多发性更为凸显；社会结构深刻变化，加强社会治理的紧迫性更为凸显；现代科技迅猛发展，社会治理的复杂性更为凸显；经济全球化深入发展，维护公共安全的重要性更为凸显。为解决这些新问题和新矛盾，党的十九大报告提出“共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度和体系建设”。

党的十九大提出了要建设交通强国的宏伟目标，是新时代下交通行业奋斗的新使命。在2018年的交通工作会议上，李小鹏部长提出，为了“建成世界领先、人民满意、有效支撑我国社会主义现代化建设的交通强国”，交通运输现代治理体系是与交通强国相适应的框架体系中重要的组成部分。构建交通运输社会治理体系，有助于推进我国社会治理现代化的进程，也是构建“政府、社会、市场等多方共建共享共治”治理格局的重要内容。

从交通运输行业看，将交通治理上升到社会治理层面，积极培养社会共识，突出全民共治共享是必要的[1]。如何更精准地运用有限资源，集中力量办大事，抓主要矛盾，强化问题意识，遵循目标导向，是我们创新行业社会治理在顶层设计、体系构建、技术支撑、队伍建设、资源整合等领域的研究成果，紧密围绕中国特色社会主义社会治理体系建设总目标，紧扣交通强国战略对行业社会治理体系建设的总要求，有效支撑一系列强国战略推进实施的重要环节。

二、交通运输社会治理的内涵

（一）社会治理的新理念新思想新战略

习近平总书记一直高度重视社会治理问题，他对党关于社会治理的理念、思想和战略做了新的发展，将其推到一个新的历史高度。习近平关于社会治理的新理念新思想新战略，初步形成了一个既具有历史视野和洞察力，又富有新时代特征和针对性的理论体系，是新时期新阶段运筹社会治理的理论指南。新战略主要包括问题意识、基本方略、总体要求和主要内容四个部分（见图1）。

图1 社会治理的新理念新思想新战略框架

1.社会治理的问题意识。“实现中华民族的伟大复兴”是中华民族的整体利益和共同期盼，自然也是引领社会治理工作的灵魂，社会治理致力于打造和谐有序的社会，解决中国在“赶超型现代化”进程中出现的矛盾，助力走出转型困境，避免出现颠覆性的错误。

2.社会治理的基本方略。必须坚持社会主义道路，坚持党的领导，自觉服从于、服务于和贯彻党关于新时期社会主义建设的“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。只有这样，各行业社会治理才能找准自己的定位，工作中才有根本的遵循。

3.社会治理总体要求。必须自觉贯彻以人民为中心的发展思想和工作导向，围绕国家治理体系和治理能力现代化，不断改进社会治理方式，着力推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理的科学化、精细化水平，加快形成科学有效的社会治理体系。

4.社会治理主要内容。第一，应调适各种社会关系进而形成共建共享的社会格局，重点是调适阶层关系，这是源头性工作，也是全局性工作。第二，围绕经济社会发展大局，创造群众广泛、有序参与国家和社会事务的条件，释放和增强社会活力，这是改革开放和经济发展永葆强大动力的基础。第三，着力化解和减少社会矛盾，促进社会的和谐稳定，进而维护社会的公平正义。第四，洞察国内外大势，筑牢国家安全体系，严防安全事件和安全风险，保护人民的生命健康和财产安全，保障国家的长治久安。这是社会稳定最基本方面，也是社会活力有效发挥最基本的条件。

（二）社会治理与交通运输社会治理的内涵[2-8]

社会治理的一般性定义，是旨在构建一种国家、政府、社会、公共机构、非政府组织及私人机构等共同参与的治理状态，是在科学规范的规章制度的指引下，强调各行为主体主动参与的社会发展过程。基于我国基本国情，社会治理是指“在党的领导下，由人民政府主导，吸纳非政府组织等多元治理主体参与，共同治理社会公共事务，充分发挥治理主体的作用，维护广大人民群众的基本权利，改善民生、增加社会福利，促进社会公平，推动社会有序健康发展的过程”。十九大报告提出要强化社会治理的制度建设，提高我国社会治理的智能化、社会化、专业化、法制化水平，在法制保障下，构建以党领导、政府负责、社会协同、公众参与为核心的现代化社会治理体系。

社会治理的主要内容多为公民的社会活动和社会生活，一般包括社会福利、社区管理、社会安全、公共服务等。因此，社会治理的范围主要涵盖在社会领域。随着社会治理趋向于制度化、程序化、规范化和法治化，社会治理的范围将逐渐拓展至国家相关法律和社会治理的体制机制和组织形式的创新改革。

根据对社会治理内涵涉及的普遍理解，结合交通运输实际，我们认为：交通运输社会治理，是指在党的领导下，以维护和实现广大人民群众交通权为核心，由交通运输部及省市交通运输行业管理部门主导，吸纳运输行业社会组织、相关企业及社会公众等多方参与，交通运输各级政府部门主导，吸纳行业内各种社会组织多方治理主体的参与，针对交通行业社会问题，化解社会突出矛盾，促进交通运输市场的公平与正义，推动社会和谐有序发展的过程。

结合我国的实际情况，本文认为交通运输社会治理的主体为社会组织和社会公众，其中社会组织主要是指以行业协会为代表的非盈利性社会组织或社会中介组织，主要职责包括宣传教育政府政策文件、开展企业组织交流、组织学术研讨等；社会公众主要指全体公民。

三、交通运输社会治理存在的主要问题

社会治理是“全面依法治国”战略的重要组成部分，随着“依法治国”战略的全面实施，近年来在交通运输部、行业协会组织及交通从业者的共同参与下，交通运输行业的社会治理取得了显著成效，同时，也存在着信用体系缺失、行业稳定形势较差、社会组织发挥作用较小及交通宣传教育力度较低等问题。

（一）交通运输社会治理现状

1.行业治理能力得到提升。行业治理体系逐步完善，综合交通管理体制机制初步形成。交通运输发展部门顶层设计基本完成，交通运输领导干部运用法治思维、法治方式实施行业治理的能力不断增强。近年来，统筹推进综合交通立法工作，陆续制定出台了《国内水路运输管理条例》《航道法》《铁路安全管理条例》等部门规章，初步构成综合交通运输法律体系框架。网约车经营服务管理部门规章顺利出台。投融资、预算管理、综合执法等重点领域改革扎实推进。

2.行业放管服改革成效明显。随着供给侧结构性改革的推进，交通运输行业不断加大简政放权力度，逐步放宽市场准入门槛。从交通运输部层面大幅精简审批事项，全面推广“双随机一公开”抽查，清理路面执法乱象；加快推进跨省大件运输的全国联网进度，推广货运ETC全国联网，推动司机之家建设，并不断增强维修驾培人员的服务能力。

3.行业社会共治格局日趋完善。交通运输行业重视信用体系建设，信用交通网站逐步建成。部管社团改革持续深入。认真办理人大建议、政协提案。积极引导企事业单位、社会组织、人民群众参与行业治理监督，并依法接待处理群众信访诉求。

4.行业安全生产形势总体平稳。近年来，各领域事故起数和死亡总人数均有所下降。重要活动及重要时段的交通运输安全保障能力、应急处理能力、网络安全保障能力均有所提高，妥善应对山体滑坡、台风等自然灾害突发事件，应急救援能力有所提升。

（二）存在的主要问题与不足

1.行业和谐稳定有待加强。随着国家发展改革委、交通运输部等政府部门出台的关于货运健康稳定发展、出租车改革、共享单车、收费公路、管理体制等方面的政策文件，影响着相关群体的利益诉求，如公路治超导致公路货运企业成本过高、网约车处理不当导致出租车司机罢工等事件的发生，此外，农民工工资的拖欠问题、货车司机的不公平对待等，极大影响了行业的和谐稳定发展。

2.行业信用体系缺失。行业信用体系建设与社会经济发展水平和行业改革发展实践不匹配、不协调、不适应的矛盾较为突出。信用制度标准体系没有完全建立，行业信用规章、信用信息系统标准规范以及信用信息采集制度尚不完善，信用信息系统各自为政现象明显，信用数据尚未完全实现互联共享，信用评价监督制度制定滞后，信用等级评价制度、失信行为目录尚未完全建立等问题仍然存在，信用信息应用推广力度不足，信用奖惩措施不够明确。

3.社会组织作用有待发挥。交通运输行业的社会组织是交通运输行业社会治理的主体，充分发挥行业协会等社会组织的作用是有效实行交通行业社会治理的关键。我国目前的行业协会基本分为“官办”、“民办”和“半官半民”三种。行业协会的定位为政府与企业的桥梁与纽带，应当向政府反映政策诉求，对企业宣传贯彻行业政策文件并组织企业进行交流、沟通。目前，我国交通运输行业的自治协会组织的管理较为松散，交叉较为严重，代表企业发声、提升社会治理关键作用的发挥还有待进一步增强。

4.交通宣传教育力度欠缺。“文明交通、安全交通、绿色交通”等交通理念宣传力度小，公众参与度较低，使得车辆超载、超速驾驶，酒驾、疲劳驾驶、行人闯红灯等不文明交通行为时有发生，此外，铁路、道路等基础设施经常被沿线居民破坏，没有形成“人人爱交通”的意识，从而对交通安全生产造成隐患。

四、交通运输社会治理与交通强国

（一）交通强国战略的基本认知

2018年交通运输工作报告对交通强国的基本内涵、总体思路、战略目标、框架体系、重点任务作了比较全面的阐述，交通强国战略已初具雏形。

交通强国的基本内涵为“自身强、强国家”，其关键点在“强”。第一个“强”，主要指交通行业自身的发展，综合实力要位于世界前列；第二个“强”，主要指交通事业发展强大，应有利于民富国强。结合我国的基本国情，交通强国战略的实施制定了分阶段目标，如表1所示。

表1 交通强国战略分阶段目标分解

交通强国战略实施，分别从基础设施、运输装备、运输服务、创新发展、现代治理、开放合作、安全发展、支撑保障等方面着手构建框架体系，并以推动变革、服务大局、建设人民满意和现代化交通方面为着力点，制定了相应了建设任务[9]。从交通强国战略的框架体系看，构建交通运输社会治理体系，是其重要组成部分。

（二）交通运输社会治理体系支撑交通强国战略的切入点

交通强国建设的两个阶段目标，都不同程度提到了支撑现代化目标的实现，因此交通强国建设是构建现代化经济体系的重要支撑。从交通强国的目标分解看出，交通运输的现代化体现在交通基础设施、技术装备、运输服务、行业治理、国际影响力等五个方面。很显然，实现交通现代化的目标，行业治理的现代化是一个切入点。

行业治理的现代化主要包括治理体系的现代化和治理能力的现代化。治理体系的现代化，需要完善交通运输法规标准体系、监管体系、信用体系等；治理能力的现代化，要借助互联网、大数据、云计算等现代信息技术。

图2 交通运输社会治理支撑交通强国战略

（三）交通运输社会治理体系的构建

为提高交通运输社会治理能力，助力交通强国建设，应构建系统的交通运输社会治理体系。从交通运输社会治理的主体和客体出发，本文认为必须包括组织、制度、运行、评价及保障五方面要素，对应构建以组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系为主要内容的社会治理体系[10-11]。

1.交通运输社会治理组织体系。随着交通运输大部制改革的进程，围绕公共权力的改革方案，构建由交通运输管理部门、交通行业协会、交通运输从业者共同参与的社会组织体系。

2.交通运输社会治理制度体系。构建以交通运输行业立法、管理部门决策和行业自治为主要内容的制度体系，管理部门包括国家和地方两个层次，行业自治主要指交通运输行业，自觉遵守行业法规、执行部门政策文件，并依法维护自己的合法权益。

3.交通运输社会治理运行体系。运行体系应包括源头治理、合作治理等，如解决交通从业者的基本问题，从源头解决信访问题；专业运行体系包括交通信用体系、交通安全治理体系等；特殊运行体系包括根据不同运输领域、不同地区的特殊治理方式，如由于技术经济特性不同，可细分为不同运输方式的治理方式。

4.交通运输社会治理评价体系。构建治理体系的目标是实现多方参与的共建共享共治，治理体系的目标的完成程度，需要构建评价体系进行评价，包括定性评价和定量评价。如对运行体系的运行效果，可以从安全事故率、上访率等反应社会治理的效果。

5.交通运输社会治理保障体系。为保障治理体系运行效率、评价效果、组织科学、制度完善，需要构建社会治理保障体系提供相应的环境与条件。交通运输社会治理保障体系应从人才保障、监督监管等方面加快建设[12-13]。

交通运输社会治理体系五大构成要素并非独立，而是相互关联、相互依托的。其中：组织体系是载体，制度体系是基础，运行体系是核心，评价体系是关键，保障体系是支撑（见图3）。只有五大体系相继完善，才能充分发挥社会治理体系整体功能，提高交通行业的社会治理能力。

五、结语

通过对社会治理概念的界定，明确了交通运输社会治理的内涵，进而提出了交通运输社会治理的主体和客体，针对交通运输行业的现状及存在的问题，针对性地构建了交通运输行业的社会治理体系。为切实保障治理体系的运行效率、提高运输行业的社会治理能力，本文提出五个方面的政策建议。

图3 交通运输社会治理体系构建框架

1.持续推进和维护行业和谐稳定发展的基本面。营造公平、有序、和谐的市场环境，积极引导社会公众与社会组织依法自律、井然有序地参与到治理工作中。

2.不断创新多方共谋手段，有效提升交通运输信用评价体系建设。提供更加安全、便捷、高效、绿色、经济的运输服务，提高运输服务质量和行业信用体系建设，满足人民日益增长的多层次、多样化交通运输需求。

3.依托社会组织和社会公众力量，大力提升行业管理社会化与科技化水平。鼓励新技术在交通运输领域的推广和应用，依托新科技和大数据，直面新业态创造的新价值和暴露的新问题，创新新型监管模式，在交通运输领域社会公共事务中，形成政府主导、社会组织共建，社会公众积极参与、人人尽责的良好局面。

4.不断提升从业人员素质，强化社会心理服务体系建设。培育积极向上、自信自尊、理性平和的社会心态。构建“交通惠民生、人民爱交通”的理想社会氛围，牢固树立“职业光荣、不辱使命”的职工职业自信。

5.拓展交通运输行业宣传与传播途径，加强行业基层社会治理体系建设。拓展符合新时代特征的交通运输宣传途径与手段，构筑先进的交通文化，树立文明的交通秩序；打造代表交通运输领域风采的“感动交通人物”“爱心巴士”“情满旅途”等服务品牌；培育交通秩序维护与运输安全宣传的志愿者，树立与传递传承社会公德与遵守公共秩序的正能量，培育全民遵守交通规则的良好习惯；发挥基层社会组织、行业协会作用，实现地方交通运输领域公共事务的政府管理、社会调节与职工自治良性互动。