上海市水利行政审批批后监管项目研究与分析

邵 敏，王佳彬，徐立猛

（1.上海市水务局（海洋局），上海市 200050；2.上海泓源建筑工程科技股份有限公司，上海市 201707）

0 引言

水利行政审批批后监管是落实中央关于“轻审批、重监管”精神的重要举措，是确保工程质量的有力保障。其工作主要是对市管河道、海塘上的行政许可项目委托给第三方测量机构进行事中及事后监管，然后根据监管过程采集的各项数据及实时图片进行水利专业评价，以确定工程是否按照批复及设计进行施工。

上海市水利行政审批批后监管工作自2012年开始委托少量的工程进行试行监管，从2015年以后，批后监管工作机制已逐步趋于完善，其在监管过程中发现了各种类型的问题，对规范施工和提高行政审批质量产生了积极作用。本文就历年来的批后监管工作进行详细的归纳总结与分析。

1 规范监管制度

在日常监管过程中，为了确认监管发现的问题，需要同监管单位、建设单位、施工单位等进行业务交流，以便各方都认可监管结果；监管问题确认后，还要对整改情况进行继续跟踪，并定期对监管问题的整改情况进行汇总。为了提高监管的工作效率，在监管工作总结的基础上制定了问题确认上报制度、问题跟踪制度、监管联系制度和月度例会制度4项监管条例。

（1）问题确认上报制度，是对监管单位在发现问题后的自检，与被监管单位之间的复核、最终确认进行详细规定，确保监管发现问题的正确性；对监管单位的问题上报和监测数据的系统录入也进行了规定。

（2）问题跟踪制度，是在监管发现问题经监管方与被监管方双方确定后，即进入问题的整改环节。整改过程中，监管单位对整改情况进行全面跟踪，并及时向水务局汇报问题的整改进度和结果。问题整改完毕后，进行复测并编制专项监管报告。

（3）监管联系制度，是指在监管过程中，水务局、监管方、被监管方应进行充分的业务联系，确保项目的正常开展。监管单位与被监管单位双方应建立良好的沟通机制。监管初步结论应及时告知，并说明监测依据，避免发生冲突。

（4）月度例会制度，是指每月召开一次监管例会，就监管进度、工程施工进度、上月监管具体情况、监管问题汇总、监管整改情况等进行全面详细的梳理，并根据会议情况调整下一步的监管工作。

2 监管结论评定

监管结论主要有定性评定、定量评定两种。评定主要依据是水利工程施工质量评定规程、标准及其他相关技术规定。

2.1 定性评定

定性评定主要以工期和批复工程内容为评定内容。

工期评定，主要是评定工程是否在行政许可决定书中的批复完工日期内完工。

批复工程内容评定，主要是评定行政许可决定书中批复工程是否均予以施工完成，是否存在实际施工方式与批复方式不一致等现象。

2.2 定量评定

定量评定主要是运用测量方法对各工程施工情况进行专业检测，以确定其是否严格按照批复和设计技术参数施工。

根据工程施工内容，共有10个检测项目，分别为：防汛墙检测、防汛闸门检测、桥梁检测、排放口检测、围堰（临防）检测、河道断面检测、绿化迁移检测、河道规划蓝线检测、顶管高程检测、建构筑物检测等；具体检测内容有：高程、长度、宽度、跨度、数量、成活率、蓝线符合度等。

3 监管问题处置

监管问题经监管单位、被监管单位双方确认后，水务局主管部门即开始对问题进行流转确认，同时进行问题的处置。处置的方式有：

（1）下达行政建议函。部分许可内容目前暂无法实施但仍需后续实施的，届时需办理许可手续后才可继续实施；目前正在实施但已超出许可期限的，告知办理许可手续后方可继续施工；未组织验收投入使用的项目，告知应组织验收并通过验收后方可投入使用。

（2）下达办理行政许可变更手续告知书。经原审批部门审核，可通过变更方式完成整改的，告知办理行政许可变更手续。

（3）下达责令改正通知书。不满足行政许可审批要求，但可通过措施进行改正的，责令改正。

（4）工程实施过程中存在明显违规、违法行为的，移交执法总队处理。

4 历年批后监管实施情况分析

批后监管项目自实施以来，取得了良好的监管效果。不但对建设单位起到了较强的制约力，同时也对工程的审批起到了良好的促进作用。为了准确反映批后监管项目历年来的实施情况，对2015年～2018年批后监管项目的实际监管情况进行分析。

4.1 2015年～2018年批后监管总体情况对比

根据2015年～2018年批后监管项目的实施情况，按照委托事项数量与监管方式、未在批复工期内完工工程数量、监管发现问题总量进行统计，具体结果见表1。

表1 2015年～2018年批复后监管总体情况 件

4.2 2015年～2018年批后监管问题分类对比

4.2.1 工程类别对比

对监管中发现的问题，按照委托工程类别进行分类，分别统计出存在问题的工程数量。工程类别主要有：防汛墙工程，排放口工程，桥梁工程，泵（船）闸工程，河道整治工程，顶管工程，绿化迁移及其他工程。其具体的委托分类工程数量、发现问题见表2。

4.2.2 问题类型对比

对监管中发现的问题，根据问题类型进行定性和定量分类。

定性类：未按批复（设计、方案）施工、施工调整；定量类（未按批复技术参数施工）：顶底高程、长度、位移沉降、迁移树木数量。具体发现问题类型见表3。

4.3 分析与总结4.3.1数据分析

对表1～表3进行对比分析后可以看出：

（1）监管方式的改变。监管方式从2016年前的事后监管为主转变为2017年后的事中监管为主。

表2 2015年～2018年分类工程及发现问题数量 件

表3 2015年～2018年发现问题类型

（2）委托工程的问题存在率及发现问题总量逐年提高。委托工程的问题发现率及发现问题总量自2015年以来逐年增加，反映了批后监管工作整体质量的不断提升；同时也反映了事中监管可对工程进行更有效的监管，也有利于对监管发现问题的处置。

（3）未在批复工期内完工的工程数量一直较多。2016年以来，超期工程维持在13项左右，其整体超期率为27.3%。

（4）委托工程类别逐渐多样化。2015年～2016年，委托工程主要以防汛墙工程、桥梁工程为主；2017年后，委托工程新增了绿化迁移项目，并提高了其他工程委托的比例，整体委托工程趋于合理化。

（5）防汛墙工程、桥梁工程及排放口工程是监管的重点。对于承担着防汛、通航等重要职能的工程进行重点监管，确保工程质量符合设计要求。

（6）高程、长度等批复技术参数问题一直较多。近两年来发现的定性问题较多。建设单位（施工单位）未严格按照批复、设计进行施工，工程根据现场情况确需进行变更时，未严格执行行政审批程序，不经变更手续便自行更改施工设计和工程参数。

（7）位移沉降、绿化迁移等方面的问题在近两年较突出。位移沉降的原因有受施工影响或保护不力导致防汛墙位移报警；设计原因致使主体工程出现下沉，致使高程不满足要求。绿化迁移方面的问题主要有绿化未迁入批复地、迁移数量与批复值不一致、迁入绿化未成活等。

4.3.2 总结

（1）工期审批时，在依据主体工程（汛期节点）为主的同时，可适当兼顾辅助工程相对延后施工的特点，对主体、辅助工程的工期应分别进行批复。

（2）严格按照批复和设计等资料对工程进行监管复核，并加强行政处罚力度，对不按照批复、设计、方案进行施工的工程，应采取相应的处罚措施。

（3）建设单位应切实执行行政变更手续，对因客观原因确需进行设计变更的工程，应及时办理变更手续，避免出现竣工工程与设计不一致的现象。

（4）工程前期需加强勘测，提高主体工程设计质量，避免出现主体结构下沉。

（5）加强对防汛墙的巡查、监测力度。重点关注新墙与老墙顺接封闭范围的位移情况，当防汛墙施工范围较大时，可采取监测与巡查相结合的方式进行监管。当发现伸缩缝处有明显位移时，应重点予以监测，并及时上报。

（6）加强汛期期间监管力度，杜绝汛期违规施工，确保防汛安全。汛期期间重点对防汛墙是否按期封闭、汛期围堰（临防）顶高程是否满足要求、是否违规汛期施工等方面进行重点监管及排查。

（7）河道绿化迁移需加强审批与监管。在审批中，要重点对迁移地的有效移植面积进行核查；迁入地中要细化圈划绿化迁入的相对具体位置及范围；对迁入绿化，后期迁出时应制定相关规定，避免出现后期监管时无法有效核实的现象。

5 结语

（1）批后监管工作自2012年以来，其监管流程、监管制度、监管方式、监管方案等已基本趋于完善，在监管中发现的有关问题，对规范施工和提高行政执法能力起到了积极的促进作用。

（2）近两年来的批后监管实施中，发现问题数量处于较高位置，反映了在实际施工中，施工单位对批复的执行力度不够。

（3）监管实施过程中，须严格按照“事中监管”方式进行监管，尽量避免事后监管。事中监管可对发现问题在施工中进行有效处置，事后监管发现问题的处置方法有限，处置进程较被动。

（4）批后监管在处置办法上需进一步完善，处置力度上需进一步提升。对具有重要功能的水利设施，如发现问题，应在工程现场予以整改，避免“变更式”整改。

（5）目前的监管结论评定主要依据相关规范，其中有些检测数据并没有明确的规范条文可以套用，对监管结论的公正性有一定影响。以后需根据众多规范条文和实际管理要求，编制可操作性强和覆盖面较全的评定标准。