以中国智慧助力外海环境法治建设

王勇

外海洋环境上演“公地悲剧”

人类进入21世纪以来，国家管辖范围外的海洋环境（主要是指公海与国际海底区域）不断恶化，既有海洋酸化、海洋垃圾剧增、海洋肥化、海洋生物多样性锐减、海水温度上升等整体性的问题，也有国际海底区域环境恶化、南北极公海环境恶化等局部性问题，可以说现实版的“公地悲剧”正在上演。国际社会对此高度关注，联合国已经多次呼吁并且通过了多个决议治理上述区域的环境问题。

尽管中国一直以来参与该区域的环境治理，但是由于过去该区域的环境问题不够凸显，以及中国的治理能力有限等诸多原因，中国参与治理的深度不够，所发挥的作用也十分有限。

近些年来，中国参与治理的观念与目标、方式与手段、责任与权限均与之前发生很大的变化。例如，中国于2015年提出了海洋命运共同体的概念;从2016年起，中国提出了做国际海洋法治的维护者，做和谐海洋秩序的构建者，做海洋可持续发展的推动者的立场;2017年10月，中国共产党的十九大报告明确提出，中国推动构建人类命运共同体。

可以说，中国已经从“围观”到“入场”，从“跟跑”到“领跑”，正在发出中国声音、提供中国方案、贡献中国智慧。

在上述背景下，研究中国治理国家管辖范围外海洋环境的法治保障问题意义重大：既有助于中国政府积极履行国际义务，又有助于中国发挥负责任大国的作用;既有助于推动构建人类海洋命运共同体，又有助于中国实现海洋强国战略。

中国治理外海洋环境法治保障的基本思路

首先，从基本思路来说，中国治理国家管辖范围外海洋环境的法治保障，是以法律和国际治理为基本视角，融合法学、国际政治学、国际关系学、环境学和生态学等多个学科，分别从中国国内法与相关国际法两个层面出发，研究中国深度参与治理国家管辖范围外海洋环境的原则与目标、方式与手段、责任与权限、规范与效果等涉及的法理基础、法律依据、法律问题与法治完善。从而增强我国在该区域的海洋环境保护、海洋污染治理、海洋资源可持续利用、海洋公共物品供给等具体领域的话语权和影响力，保障中国作为核心主体积极谋求更加有利的地位并承担与该地位相匹配的海洋环境治理责任。

其次，就中国治理国家管辖范围外海洋环境法治保障的主要方向来说，主要有五个。第一，中国深度参与治理国家管辖范围外海洋生物多样性养护和可持续利用的法治保障问题。第二，中国深度参与治理国家管辖范围外海域环境污染的法治保障问题。主要是中国深度参与治理公海废弃物、海洋酸化、海洋肥化以及海上油污等涉及的法律问题与对策研究。第三，中国深度参与治理国际海底区域环境的法治保障问题。主要是中国深度参与治理国际海底区域环境，尤其是在探矿、勘探和开发过程中保护国际海底区域环境所涉及的重要法律问题与对策研究。第四，中国深度参与治理南极公海环境的法治保障问题。第五，中国深度参与治理北极公海环境的法治保障问题。上述五个主要方向呈现从面到点、从整体到局部的逻辑安排。

再次，要充分借鉴国际先进经验。第一，要充分借鉴有代表性的国家参与治理国家管辖范围外海洋环境的法治经验。主要是借鉴美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯等国家参与治理国家管辖范围外的海洋环境的法治经验。第二，要充分借鉴全球性关于国家管辖范围外海洋环境治理的条约、软法文件、宣言等治理经验。第三，要充分借鉴区域性关于国家管辖范围外海洋环境治理的条约、软法文件、宣言等治理经验。

发挥引领国作用：以中国智慧助力外海洋环境法治建设

首先，从宏观层面来说，中国治理国家管辖范围外海洋环境的法治保障主要着眼于中国治理该区域环境的原则与目标、方式与手段、责任与权限、规范与效果、争议解决等所涉及的法理基础、法律依据、法律问题和法治完善等。

其次，中国要大力完善治理国家管辖范围外海洋环境的国内法治：第一，我国目前已经具备了国内法治的初步基础。例如，在南极海洋环境保护领域，我国于2014年5月30日通过了《南极考察活动行政许可管理规定》、2017年5月23日通过了《南极考察活动环境影响评估管理规定》、2018年2月9日通过了《南极活动环境保护管理规定》。在国际海底区域环境保护领域，中国于2016年制定了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，为我国公民、法人或者其他组织在深海的海床、洋底及其底土从事深海海底区域资源勘探与开发、相关环境保护、科学技术研究、资源调查活动进行了规范。随后，国家海洋局颁布实施了《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》和《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》两项配套规范性文件。在北极海洋环境保护领域，中国于2018年1月26日发布了《中国的北极政策》并强调指出，北极治理需要各利益攸关方的参与和贡献。中国是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者，愿本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则，与有关各方一道，积极应对北极变化带来的挑战，共同认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极。第二，我国上述国内法或出台时间较晚，立法经验比较匮乏、或内容比较抽象缺乏可操作性，或存在重要空白，故亟待完善。例如，中国关于南极与国际海底区域的环保法律内容过于原则，缺乏可操作性。又如，中国关于北极的政策只是代表中国政府的政治立场，尚不具有法律拘束力。此外，中国关于如何防治海洋酸化、海洋肥化、公海垃圾等問题均缺乏国内法的专门规定。第三，中国完善国内法治的重点领域是加强有关国际海底区域与南极的海洋环境保护的法治保障。中国是第一批在国际海底区域内申请勘探合同的先驱投资者，目前中国已成为全球唯一与国际海底管理局签订富钴结壳、多金属结核和海底热液硫化物三种海底矿产资源勘探合同以及拥有四块专属勘探权、优先开采权矿区的国家。由于海底生态环境很脆弱，且海底开发伴随着高风险和高投入，因此中国需要制定更加严格且更具有可操作性的海底环保法规。另一方面，2018年第十三届全国人大常委会立法规划公布，包括3类共计116件立法项目。其中，南极活动与环境保护法被列为一类立法项目，南极环保立法正式提上日程。因此，中国要制定出高质量的南极环境保护法。

再次，中国要发挥引领国的作用，积极推动完善治理国家管辖范围外海洋环境的国际法治：第一，目前国际社会关于治理国家管辖范围外海洋环境的国际法治初具规模。例如国际社会在防治公海油污、保护公海渔业资源等方面均通过了一些国际公约。特别是国际社会还建立了地中海派格拉斯海洋保护区、南极南奥克尼群岛南部大陆架海洋保护区、东北大西洋海洋保护区和南极罗斯海海洋保护区以保护公海环境。第二，目前国际社会缺乏防治海洋酸化、海洋肥化与公海垃圾的法律文件;保护公海生物多样性与国际海底区域环境的法律文件正在拟定过程之中，换言之，上述领域的国际法治亟待完善。第三，中国政府应当发挥引领国的作用，积极推动完善国家管辖范围外海洋环境的国际法治。具体来说，中国应当积极推动国际社会制定防治海洋酸化、海洋肥化与公海垃圾的国际公约。中国还应当积极发挥引领国的作用，在BBNJ的主要议题即惠益分享、划区管理工具、环境影响评估、能力建设和海洋技术转让方面积极贡献中国智慧。此外，中国还应当为国际海底区域开发规章的制定提供充分的意见和建议，以便推动开发规章的制定进程。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com