浅述地方政府职能转变的困境及路径

摘要：地方政府职能转变，是我国政府治理体系和治理能力现代化的重要环节，也是应对全球化，发展中国特色社会主义市场经济的战略选择。党的十八届三中全会上已明确提出，要加强中央政府的职责及宏观调控能力，加强地方政府的公共服务、市场监管、社会治理及环境保护等职能。这为我国地方政府职能转变指明了方向，同时也要求我们全面、系统和深入地分析地方政府在职能转变过程中，存在和产生的一系列限制性因素，并寻找破解方法，以此推动地方政府职能转变，从而建设一个新型服务型政府。

关键词：地方政府;政府职能转变;行政改革

地方政府是一个国家政府体系的重要组成部分。伴随着市场经济体制在我国基本确立，政府管得多，社会参与不足已成为我国经济社会发展的明显障碍。而这一障碍的体制根源，在于地方政府行使职权过程中，存在的一系列“缺位、越位、错位”等行为。为促进我国社会主义市场经济蓬勃健康发展，建立健全一个更符合时代发展要求的新型政府，就必须寻找我国地方政府治理问题的根源所在，并探寻其职能转化的方向及路径。

一、转变地方政府职能的原因

由于全球化趋势的不断演进，我国面临着国际国内的多重机遇和挑战，要求中央政府应该把更多的注意力和精力转移到维护国家统一、领土完整，宏观调控经济发展，实现社会公平正义等事务上来。因此，客观上要求加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，充分发挥地方政府的“公共服务型”职能。但实际上，在地方政府履职过程中，存在各种不利经济社会发展的行为，这些行为成了诱发了各类社会矛盾和各项经济问题主要原因。所以转变地方政府职能，加快行政改革落实，是坚持发展社会主义市场经济的必然举措。

二、地方政府職能转变面临的困境

（一）地方政府在加快职能转变的过程中过于追求经济增长

当下，中央和地方政府最重要的任务依旧是发展社会主义经济。但片面追求GDP和经济总量的增长，则成了制约我国地方政府职能转变的观念因素。一是地方政府对以经济建设为中心的要求认识不到位、不深入。认为以经济建设为中心就是要集中一切力量，调动一切资源大力发展经济，而后兼顾社会福利、生态环境等其他方面。二是我国市场主体、社会组织发育不健全，只有靠政府集合各方资源，集中发展经济，致使地方政府不可避免地参与到市场和社会的微观管理中，甚至是以行政管理的模式去管理企业和社会组织。而“强政府”又会反过来加剧各类企业和社会组织的依赖性，导致市场和社会团体的活力及创造力被抑制，此恶性循环阻碍了社会主义市场经济的发展。三是有些地方政府认为只要经济发展好了，其他诸如文化、环境、民生福利、社会公平正义等方面的问题自然就迎刃而解了。显然，这与我国现阶段要全面构建社会主义和谐社会的发展目标相背离。改革开放以来，我国经济显著增长，国民生活水平不断提高。当前的任务是要通过“五位一体”战略布局，实现经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，从而加快我国社会主义现代化建设。显然，单纯地追求经济增长已经不符合我国现代化建设的要求，地方政府的陈旧观念甚至会阻碍社会各方面的发展。

（二）权力过分集中，中央政府与地方政府的职能、责任界定模糊，缺乏规范，制约着地方政府职能转变

当下我国所采用的行政体制在一定程度上阻碍了地方政府转变其职能。特别是在政府间进行责权划分和法律保障等方面。一是我国在责权划分的这一布局上，地方政府权力向上集中，各级政府权力向中央集中，尤其是省政府下属政府所拥有的关于人、财、物的权利都来源上级政府。“中央政府承揽各种社会资源、经济发展、百姓生计于一身”。权力的过分集中抑制了地方的活力，再加上权力运行缺乏严密清晰的程序，导致地方政府权力滥用，致使腐败滋生，损害了公民利益，阻碍了地方政府职能转变。二是中央与地方政府之间、各级地方政府之间职能配置混乱，他们对自身的职能、职责、职权范围界定不清，该管什么，由谁来管，管到什么程度，该怎样管，都缺乏规范化的纲纪，导致地方政府权力运行过程中发生“缺位、越位、错位”等现象。三是地方政府出现的“权责利”失衡的行为。由于各级政府间的事权不明，导致现行的财政管理体制同样陷入了改革的困境。由事权不明导致的财政资源分配不合理，直接弱化了地方政府提供公共服务和产品的能力，致使不少地方政府直接投资办企、实行地方保护、放松市场监管，以此来发展地方经济，获得财政收入。这样做使得市场无法在资源配置过程中充分发挥其决定性作用，与地方政府职能向合理化、适应性转变背道而驰，阻碍了我国行政改革的进程。

（三）制约地方政府职能转变的机制因素是以数量化经济指标为主的政府绩效考评以及注重“显绩”而忽视“潜绩”的测评

我国现行的政府绩效考评存在的缺陷：一是经济发展指标数量化、硬性化，评价标准只注重国内生产总值、财政收入、税收能够按要求保持一定的增长。环境资源、社会发展和公共服务，特别是与居民生活密切相关的实际收入、就业比例、住房面积等指标则是含糊不清的。在经济方面，它的指标占据了过高的比重，这就使得政府过于重视经济发展，从而将 GDP增长放在至高无上的地位。二是太过于重视 “显绩”从而忽略 “潜绩”。这使得一些政府官员为了个人政绩，只做对其自身有利的工作，阻碍了市场经济可持续健康发展。同时那些短期利益小，但利于社会长远发展，且需要长期执行的工作就被忽视掉了。三是对于不同地域、不同领域的工作考评模式及指标单一化，忽视了地方在资源及发展上的不平衡，致使某些经济贫困、资源贫乏的地区为考评达标，不惜以破坏自然生态，降低资源利用率为代价，去换取经济发展成果。因此，存在于政绩考评中的这些问题，已经成为转变地方政府职能的制约因素，影响着服务型政府的建设。

三、地方政府职能转变的路径

（一）转变地方政府唯GDP 论的经济发展观念

转变地方政府唯GDP的观念，即转变过分注重经济增长速度与经济总量的价值观念，消除以经济发展衡量地区发展的短视。要从以下几个方面着手，一是地方政府要树立科学发展观，建立以经济建设为中心，全面协调可持续的发展观，更好地处理自然资源、生态环境和人类社会三者间的关系。二是要保障政府和市场力量的均衡，改变旧理念，让市场释放出更多活力。三是要将环境保护、民生福利放到与经济发展的同等重要的位置，明确经济发展的最终目的，是为给本地区人民提供更高质量的生活。经济发展若以牺牲环境为代价，则与政府的初心相悖，与民心相违。基于以上几点，地方政府及其行政官员，要主动转变思想观念与思维惯性，放弃单纯片面追求经济发展，主动树立可持续的科学发展观，追求长远利益，树立为服务人民政治信念。

（二）理清政府、市场、社会的关系，明确三者职能

几十年来，政府与市场、社会三者关系难以理清，其根源在于，政府管理过度，削弱了本该由市场和社会主体发挥作用的力量。所以只有协调好这三者的关系，才可以使市场朝着健康、活跃的方向发展;另外，只有协调好政府和社会间的关系，才能真正促进社会公平，进一步建设和谐社会。在我国现行的社会主义市场经济体制下，要求政府从具体事务中抽身，把本该社会做的事情交给社会，把本该市场做的事情交给市场，要明确市场才是经济的主体，民众才是社会的主体。政府要加快“放管服”，特别是地方政府，要主动减负，将商务和社务交给企业或社会组织来做，而把自身工作的重点转移到服务市场和社会上来。同时加快行政审批制度改革，理清自身的权与责，变微观管理为宏观调控，将经济决策权归还于经济活动的主体，另外还要发动经济社会的各成员，积极为政府建言献策，进行政务监督，让市场成为经济发展的实际推动者。

（三）改革绩效考评机制，增大非经济指标权重

在中国现行管理体制下，绩效考评体系对于政府运转起着重要的引导作用。因此，笔者认为，加快搭建一个科学合理的考评体系，克服和改善唯经济指标论的导向，将地方政府的目光更多地聚焦在资源、环境、服务等领域上来。另外运用多视角，合理设定“显绩”与“潜绩”的测评方法，引导地方政府官员正确看待短期利益与长远利益，短期发展和长远发展之间的辩证，将主要注意力和精力投入到公共服务供给和改善民生方面，逐步消除追求短期绩效的政府行为。此外，还要因地制宜，对不同地区、不同条件下的地方政府绩效考评，设定个性化考核指标。提高在对地方政府进行政绩考核时的客观和公正性，同时加强监督问责力度，引导政府及其官员提升履职能力，正确行使权力。

参考文献：

[1]金太军，赵晖，等.中央与地方政府关系建构与调谐[M].广州：广东人民出版社，2005.

作者简介：

贺甜甜（1993.5-  ），女，汉族，陕西延安，在读研究生，研究方向：行政管理。