县级农产品质量安全监管模式探讨——以甘肃省武威市凉州区为例

吉生成，俞兆鹏

甘肃省武威市凉州区农产品质量安全监督管理站，甘肃 武威 733000

近年来，农产品质量安全政府高度重视，社会高度关注，成为人们热议的焦点，各地政府为加强农产品质量安全监管，积极探索适合各自实际的监管模式，武威市凉州区在这方面也做了大量的工作，进行了有益的探索，取得了一定的成效。2017年，被甘肃省农牧厅（现“甘肃省农业农村厅”）命名为第一批“省级农产品质量安全县”，被农业部（现“农业农村部”）认定为第二批国家农产品质量安全县创建试点单位。本文对凉州区的具体做法进行了总结，称之为“凉州模式”，以期为县级农产品质量安全监管体系的构建提供一些有益的借鉴和帮助。

一、“凉州模式”的主要内容

凉州区地处甘肃河西走廊东段，石羊河流域中上游，耕地面积146.67万亩，辖37个乡镇，2个生态建设指挥部，总人口101.32万人，其中农村人口73.64万人，是甘肃省人口最多的县级农业区，是全国粮食生产和生猪调出大县、全省肉牛产业大县、肉羊产业强县、国家级杂交玉米种子生产基地、北方设施蔬菜规模化种植基地、国家级现代农业示范区。所谓“凉州模式”，就是凉州区为破解农产品质量安全监管责任落实、基层监管机构建设、追溯体系建设、稳定监管队伍、全面开展检测等难题所采取的一系列工作方法，主要概况为“123479”，即紧盯“一个目标”，确保不发生农产品质量安全事件；落实“两大责任”，落实乡镇政府属地管理责任和生产经营者主体责任；构建“三级网络”，建成村有人看、乡有人管、区有人查的区、乡、村三级监管网络；组建“四支队伍”，区、乡级监管员队伍，村级协管员队伍，企业内检员队伍；构建“七大体系”，农产品质量安全监管责任体系，监管网络体系，农产品监测体系，投入品监管体系，技术服务体系，农产品质量追溯体系，农产品生产经营诚信体系；落实“九统一”管理措施，即统一规章制度、统一监测方案、统一检测标准、统一人员培训、统一抽样单配发、统一检测试剂配发、统一补助标准、统一上报结果、统一上传数据。

二、“凉州模式”的运行状况

（一）加强组织领导，构建监管责任体系

凉州区政府高度重视农产品质量安全监管工作，把此项工作纳入重要议事日程。2012年凉州区政府办下发《凉州区人民政府办公室关于印发凉州区农产品质量安全监管检测体系建设方案的通知》，凉州区编委会印发《武威市凉州区机构编制委员会关于在乡镇事业机构中增设农产品质量安全监管检测中心的通知》，两个文件系统规划了监管检测体系、人员配备、条件保障等内容。区政府成立了由区长任组长的农产品质量安全工作领导小组，区乡联动、部门互动、行政与技术相配套，建立农产品质量安全监管政府考核体系、绩效考核机制和责任追究制度，层层签定农产品质量安全工作责任书，形成了统一领导、归口协调、分工负责的农产品质量安全工作机制，将农产品质量安全工作经费纳入区级财政预算，建立起了农产品质量安全监管责任体系（见图1）。

图1 农产品质量安全工作目标管理考核体系

（二）坚持上下联动，建立监管网络体系

2008年，凉州区成立区级监管机构——凉州区农产品质量安全监督管理站（以下简称区农监站），为全额财政拨款科级事业单位，财务独立核算，隶属区农牧局管理，原核定事业编制7人，2015年增编至15人，现有工作人员15人，已通过省级检验检测机构资质认定。2012年，全区39个乡镇按“五有”（有机构、有人员、有场地、有设备、有经费）标准设立了乡镇农产品质量安全监管检测中心（以下简称乡镇农监中心），2015年，区人社局、农牧局联合行文确定乡镇监管检测人员87名，2017年再次联合行文，确定人员92人，人员职称考核、晋升推荐由区农监站负责；各乡镇聘任村级协管员435人，初步形成了村有人看、乡有人管、区有人查的三级农产品质量安全监管网络体系。

（三）例行检测与监督抽检相结合，构建农产品监测体系

从2012年起，凉州区农牧局每年年初下发《凉州区农产品质量安全监测工作方案》，明确检测任务、频次、品种。区农监站以标准化生产园区、“三品一标”产品、出口基地产品、收贮运主体为监测重点，开展监督抽检，乡镇农监中心以辖区的果蔬生产基地、收购点为监测重点，开展例行检测；定性检测与定量分析同步进行，确保农产品检测全覆盖，排除农产品重大风险隐患。每月将检测结果通报农产品质量安全工作领导小组成员单位和各乡镇政府，每半年对全区农产品质量安全状况分析评估一次，农产品检测工作常态化。

（四）坚持源头治理，建立投入品监管体系

2005年凉州区成立农业执法大队，全面推行农药准入备案登记管理制度，306家农药生产企业的890多个农药产品进行了准入备案登记。按照“六统一”（统一门店租赁、统一标牌管理、统一人员培训、统一农资采购、统一农资配送、统一票据管理）管理要求，鼓励农资连锁销售，培育农资连锁经营单位10家，发展连锁门店160多家，完成兽药GSP检查验收企业250家；农业投入品经营网点全部建立了进销货台账，全部公开承诺并张贴质量安全承诺书，杜绝禁用、不合格农业投入品流入凉州区农资市场。2013年，成立了凉州区农药、兽药、种子管理协会，形成了“政府引导、部门监管、协会协调、行业自律”的“四位一体”农业投入品监管体系。

（五）组织标准化生产，构建技术服务体系

凉州区积极探索“政府推动、市场拉动、企业带动”的标准化生产示范推广模式，大力推进“技术单位领导+首席专家+技术服务组+专业合作社+农户”的“五位一体”服务模式，组建了7个日光温室蔬菜技术服务专家组和6个畜牧业技术服务专家组，建成日光温室标准化示范园20个，建成畜禽养殖标准化示范区18个。将发展“三品一标”作为推行农业标准化生产，提升农产品质量及产品品牌形象的重要抓手来抓，扎实开展基地建设、产品认证、证后监管、品牌宣传等工作，制定无公害、绿色食品生产技术规程80余项，全区有效用标的“三品一标”认证（登记）企业39家、产品125个、基地面积67.08万亩，所有认证企业都配备了内检员，共培训内检员74名，认证面积占食用农产品生产面积的60%。526家企业备案了出口农产品基地，面积达35.4万亩。

（六）加强全程监管，构建质量追溯体系

按照“生产有记录，信息可查询，流向可跟踪，质量有保障”的要求，凉州区依托甘肃省农产品质量安全综合监管平台，建成区级农产品质量安全追溯指挥中心1个、乡镇监管平台39个，全部配备了电脑、打印机和监控系统，乡镇监管机构负责上传检测数据和巡回检查记录，并督促指导生产经营主体及时更新生产经营信息，实现了监管信息平台调阅和检测过程远程监控。27家主体列为追溯应用示范点，配备了电脑、标签打印机、农（兽）残速测仪、监控系统、扫描枪等，已开始使用二维码追溯标签，实现了对苹果、梨、枸杞、番茄、小乳瓜、猪肉、牛肉、羊肉、鸡蛋等30多个产品的质量安全追溯。

（七）加强主体责任，建立信誉诚信体系

落实生产经营主体责任，责任告知率达到100%，农产品生产经营主体签订质量安全承诺书194份，区农监站为144家主体建立了诚信档案，进一步落实了第一责任人责任。

（八）加强基层监管机构管理，提高监管队伍素质

为加强乡镇农监中心管理，提高工作效能，区农监站有计划地组织乡镇监管人员，以农产品质量安全法律法规、农残检测、追溯平台操作为内容集中培训，组织外出交流学习，借鉴其他县区的典型经验和好的做法，在学习中借鉴、应用中创新，乡镇监管人员有计划地组织培训村级协管员，明确职责，熟悉法律，依法向乡镇监管监管提供信息。凉州区农牧局制定了《乡镇农产品质量安全监管检测中心管理制度》，通过“九统一”管理措施，管理乡镇监管机构，强化乡镇监管人员工作实绩考核，将考核结果作为职称晋升推荐的主要依据，增强监管人员的工作积极性。

（九）建立健全制度，构建长效监管机制

健全完善了产地环境管理、农业投入品监管、生产过程管控、收购储运过程监管、包装标识管理等制度。全面落实农产品经营企业进货查验制度、现场抽样检测制度、农业投入品经营单位管理制度、登记备案制度、生产经营主体监管名录制度和“黑名单”制度、生产档案记录制度，屠宰企业进场查验、肉品品质检验、“瘦肉精”检测、产品流向登记制度。实施以农产品质量安全合格证明为基础的产地准出制度，逐步与市场准入相衔接，依托追溯平台实现农产品生产、加工、流通、消费环节的全链条监管。

三、“凉州模式”取得的主要成效

第一，2017年，凉州区被甘肃省农牧厅命名为第一批“省级农产品质量安全县”，被农业部认定为第二批国家农产品质量安全县创建试点单位。

第二，建成区乡村三级监管网络、四支队伍。区、乡监管员队伍107人，村级协管员队伍435人，企业内检员队伍74人。形成了处处有人管，层层有人抓的工作局面。

第三，稳定了监管队伍。由于乡镇监管人员的专业技术职称考核、晋升由区农监站组织，管理队伍有了抓手，队伍流失率低。

第四，落实了“两大责任”。落实了乡镇政府属地管理责任和生产经营主体责任，形成了各负其责，各司其职，相互联动的工作机制。

第五，建成区、乡、生产经营主体三级检测网络，检测样品数量大幅度增加，农产品质量安全状况维持较高水平。2008-2014年，全区累计定性检测果蔬样品20 200份，总评合格率达98.6%，定量检测221份；2015-2016年，全区累计定性检测果蔬样品47 683份，总评合格率达99.9%，定量检测351份；2017-2018年，全区累计定性检测果蔬样品116 088份，合格率达99.9%，定量检测721份。（见图2）

图2 凉州区2008-2018年定性检测数量示意图

第六，建成农产品质量安全监管平台，监管信息、检测信息与省市管理机构共享，累计上传检测数据163 320条，录入巡回检查记录3 281条，385家农产品生产经营主体纳入监管平台管理，28家生产经营主体产品包装上使用二维码标签进行质量追溯，共生成追溯码4 507条，实现了对苹果、梨、番茄、西瓜、小乳瓜、枸杞、猪肉、牛肉、鸡蛋等30多个产品的质量安全可追溯。

第七，“三品一标”认证从无到有，稳步发展，平均每年新增认证企业3家、产品10个。截至目前，全区认证面积已占食用农产品生产面积的60%，极大地提升了全区农业标准化生产水平。

图3 凉州区2010-2018年“三品一标”认证示意图

第八，建成农业投入品监管体系，加大了执法力度。仅2015年以来，共出动执法人员2 320多人（次），检查农药、兽药等生产经营单位3 317多家（次），立案查处违法违规生产经营农资案40起，查处过期假劣农资2 727盒（袋）。

第九，具备了产地准出的条件。凉州区境内生产的农产品，只要市场需要，各乡镇都能出具产地准出证明和产品合格证明。

四、“凉州模式”带来的启发

第一，农产品质量安全监管工作涉及面广、政策性强、情况复杂，领导重视是关键，体系建设是核心，队伍建设是抓手，落实到位是根本。

第二，做什么事，人是最核心的因素。只有抓住农产品质量安全监管队伍建设，才能有力落实工作，对于事业编干部，技术职称的晋升，是工作动力之一，县级监管机构只有抓住乡镇监管人员的技术职称考核、技术职称晋升推荐这个“牛鼻子”，择优晋职，才能激发大家的工作热情，稳定队伍。

第三，“九统一”管理措施，是在5个乡镇设立监管机构，进行试点管理多年的基础上总结出来的，在规范管理乡镇监管机构管理中，具有现实操作性，尤其是“统一抽样单配发、统一试剂配发、统一补助标准”的做法，是提高检测试剂利用率，“花小钱，办大事”的重要举措，对于财政困难县（区），做好农产品质量安全检测工作，尤为重要。