城镇低效存量建设用地再开发途径分析

赵彩云

摘要：随着社会经济的发展和城市化建设进程的推进，土地保护与建设用地保障之间的矛盾更加凸显，传统仅仅凭借争取新增建设用地指标来保障建设用地的策略已经难以为继，在新时期新形势下，必须要真正认识到城镇低效存量建设用地的再开发工作，坚持走内部挖潜、盘活存量，促进土地利用率提升的道路。本文针对城镇低效建设用地再开发的意义和途径进行了一番分析。

关键词：城镇低效用地;再开发;对策;途径

中圖分类号：F299.23

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2019）010-0496-01

重视城镇低效存量建设用地的再开发工作，这是完善节约集约用地制度，盘活建设用地存量，促进土地利用率提升，确保城市化建设持续推进的客观要求。与此同时，对贯彻执行创新、协调、绿色、开放、共享的现代化发展理念，推动城镇更新改造和产业转型发展也具有非常重要的现实意义。

一、城镇低效建设用地内涵及开发意义

早在2013年，我国国土资源部的文件中就已经将城镇低效用地的概念进行了明确解释，即是城镇中布局分散、管理利用粗放、用途不科学的存量建设用地。在充分考虑到强度方面利用粗放、布局方面较为混乱、功能方面用途不合理、人居环境方面品质落后等因素，可纳入城镇低效建设用地范围的包括国家政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不满足安全生产与环保标准的用地;“退二进三”产业用地以及规划明确改造的城镇、城中村等。和闲置土地、转而未供土地以及空闲土地存在明显区别的是，城镇低效建设用地往往偏向于首次开发建设基本结束，但由于其他因素造成在当前社会经济环境下利用效率不高的土地，其中还包括一些空闲土地。判断土地是否属于城镇低效建设用地，目前来说还没有一个明确的标准，应当按照不同地区的实际发展情况来认定[1]。

对于城镇低效建设用地的再开发来说，即是借助于转变目前的土地利用模式，对过去用途不科学以及利用效率不高的土地实施重新规划与开发，从而促进土地资源利用效率的提升，实现产业结构的优化升级，确保社会经济得以持续健康发展。城镇低效建设用地的再开发属于一项系统性复杂性的工作，通常会关系到很多方面的内容，比如说针对违法用地的处理、土地产权的征收以及落后产业的优化升级和配套设施的建设完善等。在现阶段的社会经济发展形势下，对于城镇低效建设用地的再开发具有十分重要的战略意义，它不但能够为城镇化建设发展提供有效保障，同时也能够转变过去很长时间以来土地粗放、效益低下的状态。

二、城镇低效存量建设用地再开发途径

（一）发挥政策红利，加大政策供给

首先应当持续推动城镇低效建设用地违法补偿征收，对市场主体通过土地二级市场收购相邻多宗地块，实施集中开发利用，通过批准能够协议出让的根据协议出让办理供地。实施联合再开发的，地块开发结束后根据再开发方案中规定比例，把产权分割登记到联合体名下。针对除公开招拍挂出让项目外，免收市政基础设施配套费。其次要促进政策倒逼，坚持“谁亩产效益高，要素就向谁集聚”的原则，完善工业项目绩效评价体系，对工业企业实施分类管理，借助于政策手段和经济杠杆来倒逼企业提升土地利用效率。最后应当实施有效的政策激励，城镇低效建设用地开发工作必须要充分发挥市场作用，吸引更多企业与个人参与其中，以推动产业升级，促进城市建设发展。

（二）严格多规编制，留有弹性空间

应当健全城镇低效建设用地再开发工作的规划编制以及审批体系，城镇低效建设用地再开发工作必须要充分考虑到总体规划与详细规划之间的协调，突出总体规划与详细规划在实际工作中的重要地位。相关负责单位必须要重视对低效建设用地再开发工作的组织，在规划编制、实施以及监督考核的过程中发挥出主导作用，真正体现出专项规划、年度计划的功能与作用，真正衔接好目前已有的土地利用规划、城乡规划以及产业发展规划，推进多规合一，确保城镇低效建设用地再开发工作的灵活性与可操作性。

（三）满足合理诉求，完善收益分配

应当真正尊重原土地使用权人的意愿，确保其拥有再开发的知情权与参与权，构建更加平等的协调体系，处理好人民群众的利益诉求问题，贯彻落实公平、公开、公正的要求，充分考虑到各方的合法利益实现，促进共赢。在城镇低效建设用地再开发过程中，关系到开发规划、征收补偿、收益分配等问题的，需要进行充分论证，依法协商决定并向全社会进行公告。另外应当健全土地收益分配制度，对土地增值收益予以科学分配，特别是和原权利人合理共享，针对自行或转让开发利用的情况，原权利人必须要补缴差价以及税费，同时分类收取各个用途的改造项目地价。支持企业主依靠已有厂房、土地实施技术优化升级，推动传统产业降本增效[2]。

（四）强化过程控制，重视监督考核

一方面应当着重从开发强度管理、容量管理、时序管理出发，对城镇低效建设用地再开发工作指标以及时序上予以控制，保证此项工作能够依法有序执行，确保土地市场能够得以稳定健康发展。另一方面应当积极落实国土资源“一张图”建设，促进低效建设用地再开发工作信息化建设，做好对再开发项目的动态化监督管理。另外必须要落实好对低效建设用地再开发工作的考核，对于工作不力的应当予以约谈问责，工作绩效较好的应当按照奖惩制度给予激励。

（五）保护文化生态，注重协调发展

对于城中村的改造工作来说，应当特别强调对历史文化以及传统风貌的有效保护，力求保存具有地方特色的景观，充分尊重城市文化的差异性与多元化，确保城市转型发展和文化传承之间的平衡。特别是对于拆除重建工作来说，可以合理保留能够彰显出原有文化风貌的环境因素与文化因素，第一时间做好被拆除民居中传统构件的整理工作，同时尽量在新建筑与景观建设中予以应用。另外，还需要不断优化城镇低效建设用地结构，提升服务型用地比重，控制发展型用地比重，优化城乡土地布局。

三、结语

总之，进入新世纪以来城镇化建设速度日益加快，对于土地的需求让过去仅仅依靠土地增量促进城市发展的模式已经难以适应新时期的要求，城镇低效建设用地的再开发慢慢成为提升土地资源利用效率的一种有效做法。我们必须要坚持从全局出发，结合地区实际情况，统筹存量土地资源，促进低效建设用地再开发利用工作的有序推进。

参考文献：

[1]唐琰斌.浅谈建德市低效用地再开发[J].浙江国土资源，2018（9）：39-41.

[2]李哲，代显峰.城镇低效用地再开发政策初探[J].国土资源，2018（5）：54-55.