十八大以来基本公共服务研究的系统回顾与评估

郭小聪 朱侃

摘  要： 本文在文献计量的基础上，系统回顾这一时期相关研究成果，为后续研究提供客观、科学的参考。研究发现，十八大后，我国基本公共服务研究经历了注重理论与现状、强调政府职能为中心和突出供给侧改革三个阶段;部分研究成果引领了该领域发展，而这一时期研究热点主要围绕基本公共服务的理论与现状、城镇化、农民工、政府财政和供给侧改革来展开。同时，在研究内容、方法和视角上存在一定不足;公共服务设施、人口流动、可及性、第三方评估以及清单制度等相关问题是该领域研究潜在的热点。

关键词： 党的十八大;基本公共服务;研究脉络;知识体系;评估与展望

一、引言

政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去[1]。公共服务的供给被认为是政府的基本职能，而实现基本公共服务均等化是我国服务型政府建设的必然选择[2]。十八大以来，在全面深化改革的背景下，我国社会、经济形势发生了重要变化[3]，国家在基本公共服务顶层设计的思路上也发生了重要变化。中央层面逐步认识到完善基本公共服务体系、提升公民基本公共服务的获得感是建设我国“政府-公民”命运共同体的关键[4]，也是实现治理体系和治理水平现代化的关键抓手;然而新形势下基本公共服务的实现过程中，政府服务意愿和居民偏好背离、政府财政保障错位、公民自选性服务回应不足等制约基本公共服务良性发展的问题日益突出[5][6][7][8]。

十八大以来，大批专家、学者围绕发展与完善基本公共服务体系，开展了广泛而深刻的研究并形成了丰富的研究成果。科学、系统地梳理这一时期相关研究成果，厘清研究的整体脉络、主要问题及未来发展方向，对该领域实践和研究发展具有重要意义。目前，已有一些学者对基本公共服务的研究进行了相关述评，较好地总结了过去的研究进展，如姜晓萍、苏楠（2014）通过文献计量的方法梳理了2001～2013年公共服务体系相关研究论文，绘制了该领域研究的知识图谱，并对过去的研究进行了整体评估[9];更多的专家、学者从基本公共服务均等化的角度对已有研究进行回顾，如刘德吉（2009）、庞力（2010）和郭小聪、代凯（2013）在定性述评的基础上，总结了不同时期的基本公共服务的内涵、研究的主要问题，相关争论与共识等[10][11][12];也有部分专家、学者从其他切入点对已有研究进行总结，如马艳霞（2013）从公共文化服务供给的视角评估了现有研究[13]，代佳欣（2017）从基本公共服务可及性的概念、测度和影响因素对相关研究进行了系统梳理[14]。

上述文献是基本公共服务研究的重要组成部分，为我们进一步研究提供了重要参考，但这些研究也存在某些不足。如在时间上，主要是对十八大以前研究的概述，而实际上，十八大后我国基本公共服务体系建设的时代背景和政策环境发生了重要变化;其次，现有的文献评估主要为定性述评，在文献的选取和处理上存在较大的主观性和隨意性，且研究视角较窄，从而无法客观、科学地评估已有研究的整体进展。

基于此，本文选取了十八大以来CSSCI数据库中基本公共服务研究的相关文献，获取了本文研究的样本数据，并在文献计量的基础上回答了以下问题：（1）十八大以来，该领域研究遵循怎样的演化路径？各阶段关注的重点有哪些？哪些原因推动了该领域研究重心的转移？（2）十八大以来，该领域研究哪些研究成果受到较多关注？为什么这些研究能获得更多关注？（3）十八大以来，该领域研究主要关注哪些内容？存在哪些争论与共识？（4）当前研究存在哪些不足？未来该领域研究的趋势与走向。本文试图通过对这些问题的回答，更好地对十八大以来基本公共服务研究进行回顾与展望，从而为今后研究与实践提供客观、科学的借鉴。

二、数据来源与研究方法

1.数据来源

中国社会科学引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index）数据库，简称CSSCI数据库，是国家、教育部重点课题攻关项目和相关成果评估的重要参考和依据，收录了我国人文社会科学发展具有代表性的重要研究成果，具有较高的权威性和代表性，因此本文选择CSSCI数据库作为数据来源。以篇名或关键词中包含“基本公共服务”为检索条件，同时将检索时间锁定在“2013～2018年①”进行精确检索，共计检索到文献432篇。通过篇名、摘要和关键词对检索文献进行人工逐一核对后，发现所有检索文献均符合筛选要求，故将432篇文献作为本文研究的数据来源。

2.研究方法

（1）文献计量法。文献计量法是文献学、情报学、统计学及计算机科学等学科相互融合与交叉形成的新兴学科，注重对综合知识体系的量化与评估，能较好把握某一个学科或研究领域的发展动态[15]。在当前“知识大爆炸”时代，信息资源的泛滥与高价值信息稀缺的局面并存，对信息资源收集、整理与利用的要求也更高，去粗取精，有效地提取高价值信息的巨大需求推动了文献计量学的发展，使得文献计量法被广泛应用于各个学科。在本文研究中，主要借助文献计量工具CiteSpace挖掘样本数据中高频关键词之间“两两共现”的关系，来探究十八大以来基本公共服务研究的知识体系，并在此基础上进一步挖掘知识体系背后隐性的逻辑关系。

（2）文本分析法。借助文献计量的研究方法主要是将原始文献数据的非结构知识通过数学模型等技术手段科学抽象为结构化知识，为后续的研究提供分析的基础[16]。而在文献计量分析后，主要的研究方法为文本分析法。在这个过程中，主要借助基本公共服务的相关背景知识，对文献计量处理结果的相关信息进行深度解剖，通过文本分析精确把握重要文献的主要内容，并明确重要文献间的相互联系，从文本的表层深入到文本深层，深描分析结果，从而将更深层次的隐性知识予以具体化。

三、十八大以来基本公共服务研究的演化路径

论文关键词是对论文研究主题和主要内容的高度概括与凝练;也是作者研究注意力的映射，透过关键词可以较好地判断和分析论文研究所关注的领域[17]。某一个时间段内相关领域高频关键词是研究者注意力汇集的重要体现，能从侧面说明这一阶段研究者主要关注哪些内容;而不同时间段内的变化的高频关键词，从某种意义上反映了研究者研究注意力的迁移即研究重要内容的演化。基于此，笔者借助CiteSpace绘制了十八大以来基本公共服务研究的时区图（如图1所示），从纵向时间序列的维度探究近些年来该领域研究的演化路径，以此来分析该领域研究的阶段性特征。图1表明，十八大以来，基本公共服务研究不同时间段在保持研究连贯性的同时也存在较为明显的分野。随着时间的推进，研究的主要内容不断从理论走向实践、从抽象走向具体，总的来说可以分为以下三个阶段：

图中关键词字体大小反映了关键词词频的高低，当关键词词频越高时，其字体越大，反之则越小;而关键词所在位置表示关键词集中出现的年份。

1.注重理论与现状研究阶段（2013～2014）

图1中，2013～2014年间凸显词表明，学界非常注重对基本公共服务理论与现状的研究。十八大后，在实现基本公共服务均等化任务紧迫的背景下，专家、学者结合新时期社会发展形势探讨了均等化作为推进基本公共服务发展目标导向的应有之義，进一步明晰了研究和实践的价值取向;在这一价值取向的指引下，构建指标体系并借助相关统计数据来评估我国基本公共服务发展的现状和存在的问题;在此基础上探讨造成当前基本公共服务非均等化的相关社会根源。十八大对我国基本公共服务发展目标的定位及其形成的政策发展需要，引领了这一时期学界相关研究的走向。

2005年10月，中共十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”这一论断后②，均等化逐渐成为我国基本公共服务资源配置的重要指导原则;这一原则也直接贯穿在该领域研究中，相应研究主要围绕均等化原则展开，并不断丰富与发展。十八大明确提出到2020年整体实现基本公共服务均等化的目标③，并指出地区、城乡、不同群体间基本公共服务的非均等化的现状严重制约了这一目标的实现。准确把握我国基本公共服务的现状及其问题存在的原因，既是后续研究的基础，同时也是学术研究服务实践的前提。

2.强调政府职能为中心的研究阶段（2015～2016）

观察图1会发现，2015～2016年间，学界强调以政府职能为中心，推进我国基本公共服务研究的发展。在上一阶段明确基本公共服务发展目标和问题后，这一阶段专家、学者更多地从如何提高基本公共服务发展水平的角度开展相关研究。经济发展是提高基本公共服务供给水平的前提，而有效履行政府职能是实现基本公共服务均等化的重要保障。十八大后，政府应该秉持怎样的经济发展理念，如何通过履行政治、经济和社会等职能实现基本公共服务均等化受到学界高度关注。

基本公共服务具有较强的正外部性、公共性和普惠性，而其投入大、直接经济收益低、周期长等特性导致大部分基本公共服务必须由掌握公共权力的政府主导才能持续稳定供给，从而破解公共产品短缺的困境。在我国“大政府-小社会”向“强政府-强社会”治理模式过渡的过程中，提高基本公共服务水平的重任在相当长的一段时间内仍需由政府主导，并充分发挥政府职能的作用才能实现。改革开放相当长的一段时间内，政府将农村社会保障、医疗保险、公共卫生等基本公共服务推向市场，其供给的决策机制也不尽完善，在基本公共服务领域政府职能的缺位与错位问题积累了较多的社会矛盾，以政府职能为中心建立和完善的基本公共服务体系的形势尤为紧迫。十八大提出“深化行政体制改革建设服务型政府”的战略部署后④，政府职能为中心的基本公共服务体系建设受到空前关注，学界也立足政府职能并以学术的力量推动基本公共服务体系的发展与完善。

3.突出供给侧改革的研究阶段（2017～2018）

图1表明，2017～2018年间，学界突出对基本公共服务供给侧改革的研究，试图从供给侧资源合理配置的角度改善我国基本公共服务体系。实现供给主体多元化、改善基础设施和提高服务标准齐头并进，让人民获得更多自由而满意的选择成为基本公共服务供给侧改革的主要抓手。基本公共服务供给侧改革在保证基本公共服务供给“量”充分满足的前提下，对“质”提出了更高层次的要求，从而更好地满足社会需求;与此同时，基本公共服务供给在不同群体间非均等化现象在这一阶段也受到学界重视。

2016年初，中央层面提出深化供给侧结构性改革方案以来，作为社会经济发展重要支撑的基本公共服务领域改革也被提上日程。2016年底，国务院印发《“十三五”基本公共服务均等化规划》，明确了基本公共服务的制度框架、责任清单以及保障措施，随后颁布了多个政策文件，提供相应的配套政策支持，全面推动基本公共服务供给侧改革的实施。现实发展的需要，为基本公共服务研究指明了新的研究方向，如何通过公共服务供给侧改革推进全面深化改革，提高国家治理体系与治理能力现代化水平在这一阶段受到较高关注。

十八大以来，基本公共服务体系建设所处的社会、政治和经济等环境日益变化，不同阶段所面临的重要问题和需要解决的主要矛盾也不尽相同，相应地不同阶段专家、学者研究的主要内容也不断变化。不同时间段内专家、学者研究的不同内容相互衔接构成了十八大以来基本公共服务研究的演化路径。其中，社会现实需要和政府政策动向是推动十八大以来基本公共服务研究演化路径形成的重要原因，也是未来研究走向的重要驱动力。

四、十八大以来基本公共服务研究的重要文献

某一领域研究的发展是该领域学术共同体在社会现实需要为导向的基础上，遵循学术研究和学术发展规律不断推进的结果;而该领域研究的重要成果往往反映了这一时期社会发展迫切需要解决的问题，同时也构成了这一时期学界研究的知识基础。领域研究的重要成果往往具有较高的社会影响力和学术价值，结合该领域研究的演化路径对这类研究成果的再研究，对我们从宏观视角把握这一时期该领域知识构成具有重要意义。领域研究中的高被引论文是在“专家评议”确保其学术价值，并在发表后通过同行多次引用形成的，往往具有较大的理论突破或实践价值。因此，本文选择十八大以来基本公共服务研究领域前10篇高被引文献作为这一时期该领域研究的重要成果（具体如表1所示），进一步展开相关研究。

表1显示，十八大以来，基本公共服务研究的重要文献主要集中在2013～2015年，文献来源多为各学科重要刊物，研究的内容主要涉及基本公共服务研究的理论与现状、城镇化、农民工、政府财政等问题。其中，郭小聪（2013）等人关于基本公共服务均等化研究的综述被引频次高达171次，该文系统地阐述了十七大后基本公共服务研究的理论进展，并指出了相关研究的不足，明确了该领域未来研究的走向[12]，在该领域理论研究的衔接上具有承上启下的对接作用，因而受到学界较高的关注;王晓玲（2013）和韩增林（2015）等人分别对我国不同省区和不同省区城乡间基本公共服务水平和均等化程度进行实证分析[18][19]，属于较早对基本公共服务现状定量测量的研究，不论在选题、研究方法选取还是指标体系设计上，都具有一定的开创意义，因而受到较多关注。

张晓杰（2013）较早地指出在城镇化建设过程中实现基本公共服务均等化，应注意不同部门间政策的协同和政府运作机制的整合[20]，耿健（2013）等人则进一步探究了城镇化背景下优化农村基本公共服务协同配置的路径[21];尹鹏（2015）等人借助相关数据分析了吉林省不同类型的基本公共服务与该地区人口城镇化的协调性[22]。推动基本公共服务均等化是实现从“物的城市化”向“人的城市化”转变的重要途径，而这些研究较好地契合了十八大以来以人为核心的新型城镇化建设背景，因而受到较多关注。

辜胜阻（2014）等人从提高农民工基本公共服务角度出发，认为户籍制度是阻碍农民工市民化的重要障碍[23];陆成林（2014）从享受城市基本公共服务角度测算了辽宁省农民工市民化的上限和下限成本[24]。农民工市民化是现阶段城镇化的重点，而提高农民工基本公共服务水平是推进农民工市民化的重要政策结合点，这两项研究是从较新的角度拓展农民工基本公共服务研究的外延，也是对早先关于不同群体间基本公共服务非均等化研究不足的重要弥补，因而其被引频次相对较高。

谢芬（2013）等人从我国财政制度安排和地方博弈的角度，探究了影响我国基本公共服务均等化的机制[25];而贾晓俊（2015）等人就当前地方政府“重投资轻民生”的财政支出偏好，通过理论和实证分析，论证了优化中央政府分类拨款的路径[26]。这两项研究，较好地契合了政府在基本公共服务领域财政投入改革的新動向，体现了研究的与时俱进;同时，为优化我国基本公共服务财政投入提供了新的研究视角，是后续相关研究的重要理论基础，因而受到学界重视。

表1中，十八大以来基本公共服务研究的重要文献的研究内容表明，基本公共服务研究本身涉及诸多因素，这些因素交织在一起形成一个复杂系统，随着基本公共服务研究的深入，各研究问题之间也存在很大程度的联系与交叉。研究演化路径中2015～2016年强调的政府职能为中心的研究主要散落在其他问题的研究中，它是围绕其他问题研究而展开的，同时也是其他问题的重要解决路径;而2017～2018年供给侧改革研究，虽然尚未产生学界高度认可的研究成果，但数据显示，近两年来相关研究受到基本公共服务领域学界重视，成为学界研究的重要议题。

五、十八大以来基本公共服务研究的热点

为了探究十八大以来国内基本公共服务研究的热点，笔者借助CiteSpace对样本文献数据的关键词进行聚类分析，结合研究的演化路径和引领该领域研究发展的重要文献，绘制了十八大以来该领域研究的知识图谱，如图2所示。在与该领域多位专家、学者探讨的基础上，将聚类#1～#5分别命名为“基本公共服务理论与现状”“基本公共服务与城镇化”“基本公共服务与农民工”“基本公共服务与政府财政”和“基本公共服务供给侧改革”。以上这五个热点主题是十八大以来专家、学者研究关注的重点，构成了这一时期基本公共服务研究的主要内容。后文将在明确各热点主题内涵和外延的基础上，结合文献计量分析的结果与基本公共服务研究语境对各热点主题进行深度解剖，从而将知识图谱背后的隐性知识显性化。

图中关键词字体大小反映了关键词词频的高低，当关键词词频越高时，其字体越大，反之则越小;关键词节点的大小表示其中心性即该关键词在知识图谱中的重要性，节点越大说明该关键词在知识图谱中越重要，反之则相反;关键词之间的连线表示两关键词之间存在共现关系，共现频率越高则其连线越粗，反之其连线越细。

1.基本公共服务理论与现状

基本公共服务理论的发展历程反映了不同时代特定经济环境下社会主流思潮的兴起与衰落，实质是社会各阶层与利益集团序贯博弈的结果。因此，基本公共服务理论表面上是对公共服务资源分配、政府与市场关系建构以及相关制度安排的论述，根本上研究的是如何协调人与人的关系。基本公共服务均等化理论成为学界研究的高度共识[27]，作为该领域研究的价值取向，这一时期大量研究围绕均等化理论以及均等化现状展开。在图2中“基本公共服务理论与现状”这一主题下汇集的高频关键词较多，其中“基本公共服务均等化”“均等化”“公共服务均等化”等高频关键词尤为凸显，而“政府责任”“政府职能”“均衡发展”“协调发展”“共享发展”等高频关键词说明专家、学者对基本公共服务均等化理论的高度关注;诸多反映研究方法、研究区域以及研究结果的关键词遍布周围，表明这一时期大批专家、学者致力于对不同地区基本公共服务均等化现状的量化的研究。

十八大报告首次正式提出全面建成小康社会的重大战略任务，而致力于保障全体公民生存与发展基本需求的基本公共服务作为全面建成小康社会的重要手段和方法，成为实务界和学界的共同关注的焦点[28]。这一时期基本公共服务理论进一步突出人民的主体地位，强调基本公共服务体系建设中秉持均衡发展、协调发展和共享发展等理念的重要性，结合经济、社会发展的时代背景进一步阐释和丰富了基本服务均等化的理论内涵[29];同时，提出要贯彻和实现这些理念必须强化政府在基本公共服务建设中的主导地位，警惕“全能政府”和“无限政府”误区的前提下，明晰政府职责范围与边界[30]，积极地履行其政府职能以更好地承担社会责任。与20世纪90年代的基本公共服务的市场决定论和后续反思教育产业化与医疗改革市场化理论相比，这一时期理论更加强调政府作为基本公共服务制度的安排者，政府本身应承担的责任，而近些年来基本公共服务制度化发展也标志着政府正努力以制度化方式不断强化和规范其政府责任。

这一时期，许多专家、学者基于基本公共服务均等化理论，对基本公共服务的现状和发展变化进行研究，研究方法多元化，研究地区也较为广泛。大部分研究表明，我国基本公共服务在不同地区间非均等化的现象较为严重、差异较大[31][32];同时部分时间序列的研究表明，这种非均等化的现象正不断改善[33]，整体朝着良性方向转变。在不断构建和完善理论的基础上采用量化的研究方式开展相关研究，从中发现问题、探究其成因，并提出相应政策建议，侧面说明这一时期该领域研究正逐步走向成熟。

2.基本公共服务与城镇化

城镇化是我国现代化建设的必经之路和重要突破口，十八大报告提出“全面加速城镇化步伐”后，尽管我国人口基数庞大，但城镇化率仍由2012年底的52.57%上升到2017年底的58.52%。432篇样本文献中，仅标题、摘要或关键词中含有“城镇化”或“城市化”一词的文献达80篇，占样本文献的18.5%，说明城镇化建设是这一时期基本公共服务研究的重要背景。在图2，“基本公共与城镇化”这一主题下“新型城镇化”“城镇化”“城市化”“城乡一体化”“城乡基本公共服务”“农村基本公共服务”以及“城乡二元结构”等高频关键词凸显，说明这一时期在城镇化这一宏大背景下，专家、学者除了关注城镇化地区基本公共服务的研究，同时也注重对城镇化进程中农村地区基本公共服务的研究。

围绕城镇化本身和城镇化进程中农村基本公共服务体系建设滞后的问题，专家、学者从其危害、形成机理及作用机制角度展开广泛讨论，观点纷纭，但在某些问题上也达成基本共识。相当一部分专家、学者认为在行政力量驱动的城镇化进程中，单方面人口向城镇的大量聚集，造成该地区对基本公共服务的需求急剧增加[34]，而地方政府受财力和公共管理能力等因素的制约，其基本公共服务在供给总量、效率和结构上往往无法满足这一需求[35][36]。人为的“造城运动”并没有使“被城镇化者”均等地享有基本公共服务。严重滞后于城镇化发展速度的基本公共服务建设，一定程度导致我国基本公共服务由城乡二元结构转化为“城-半城-乡”的三元结构，缺乏良性的互动机制的“伪城市化”现象积累诸多社会隐患。与此同时，作为一个开源系统，虽然近些年来政府加大了对农村发展的扶持力度，但长期“以农养工”和“农村支持城市”的发展战略导致农村基本公共服务的投入与积累严重不足，“城有乡无、城高乡低”差异化的基本公共服务体系通过相关机制传导到其他城乡其他领域[37]，引发连锁反应，使得城乡居民在收入、消费和劳动配置上的鸿沟进一步拉大，加剧了城乡对立的局面，成为损害社会公平正义的重要根源。

十八大后，推进以人为核心的城镇化，提高城镇基本公共服务水平、实现城乡基本公共服务均等化逐渐成为新型城镇化建设的重要内容[38]，并上升为走中国特色新型城镇化建设道路的应有之义。在新型城镇化建设过程中，如何遵循“帕累托改进”原则来协调基本公共资源、完善相关制度机制，进而提高全体公民基本公共服务消费和使用中的效用水平，将是该主题未来研究的重点。

3.基本公共服务与农民工

从低度流动性社会向高度流动性社会转型的过程中，农民工作为我国最大的流动人口，该群体基本公共服务的享有问题虽然非常值得关注，但并未引起学界相应重视[12];而十八大后，随着中央层面推动农业转移人口城镇化步伐的加快，农民工基本公共服务很快成为该领域研究热点。在图2中，“基本公共服务与农民工”这一主题下，“公共服务”“农民工”“农业转移人口”“市民化”“农民工市民化”“户籍制度”以及“社会治理”“城市治理”等高频关键词凸显，说明城镇化是这一时期农民工基本公共服务研究的重要背景，不同群体间基本公共服务非均等化的现象受到较高关注。

十八大以来，政府对基本公共服务领域的投入力度不断加大，对包括农民工群体在内的低收入阶层给予了更多的政策倾斜[39]，而短期内政府对农民工基本公共服务均等化的努力并没有打破长期以来户籍制度主导的基本公共服务配置体系，农民工就业、子女教育、住房、基本医疗和社会保障等问题仍十分突出[40][41]。虽然很多地区推行户籍制度改革来吸纳农业转移人口[42]，推动更大范围的人口城镇化，但以学历、技术、资本等限制为门槛的落户政策使许多农民工仍然被排斥在城市基本公共服务体系之外，而更广泛、更彻底意义上的户籍制度改革因为地方政府缺乏长效激励机制、财政不足、牵涉利益部分过多等原因无法有效推进[43][44]。在农民工基本公共服务供给方面，市场的趋利性和竞争性导致供给不足与非均等化现象严重，进而引发市场失灵;而政府管理方面制度滞后、财政匮乏等原因进一步引发政府失灵，如何以现代化的社会和政府建设方案来克服市场失灵和政府失灵并存的困境[45][46]，通过适当的规则、措施治理农民工基本公共服务非均等化问题，学界尚未达成共识。

值得注意的是，近些年来，专家、学者除了关注输入地农民工基本公共服务外，也加大了对因农民工进城务工引发的“留守”老人、妇女和儿童相关基本公共服务问题的研究，同时也逐渐开始关注返乡务农或创业农民工的基本公共服务问题，该主题研究的内涵和外延也因此不断拓展。

4.基本公共服务与政府财政

政府财政是基本公共服务供给的前提和基础， 基本公共服务体系建设、发展与完善的许多问题只有通过政府财政才能得以实现[47]。十八大以来，中央政府在分析世界经济周期和我国经济发展阶段性规律的基础上，改变了过去单纯追求经济高速增长的模式，更注重经济结构对称态基础上的可持续发展。随着我国经济发展的新常态，经济下行的压力和人民对基本公共服务需求的增加，使得地方政府财政面临新的挑战。图2中，围绕“基本公共服务体系”“财政分权”“经济发展”“转移支付”与“标准化”等核心关键词，“政府转移支付”“财政体制”“支出责任”“财政研究”“财政管理”等相对核心关键词簇拥构成了“基本公共服务与政府财政”这一主题。

经济新常态背景下，一方面，中央在干部考核制度中虽然弱化了对经济增长的关注，但该指标仍作为地方官员晋升的重要依据，其“指挥棒”的作用通过科层体制的“政治乘数效应”自上而下不断放大，使得地方官员将更多的财政支出投入到短期內能获得较高经济收益的政绩工程建设中，紧系民生的基本公共服务财政投入仍增长缓慢[48];而另一方面，分税制度下，财政收入更多地往中央层面集中，而支出责任则主要向地方一级分散，财权、事权割裂的财政体制下，掌握国家50%财政收入的地方要承担80%以上的财政支出，进一步加剧了地方政府基本公共服务财政支出的负担[49]。如何有效地化解基本公共服务建设中政府财政支出的困境，如何建立合理的财政管理与保障机制，学界争论不休，缺乏共识;而近几年来，中央出台的一系列基本公共服务建设的方案⑤，间接地对许多学理上存在争论的问题进行了阶段性的回复，但究竟如何建立长效合理的基本公共服务财政机制，仍无定论。

近年来，省直管县财政体制的改革试点工作取得了一定成效，并成为基本公共服务研究重要议题，如何发挥财政体制“留利于县”制度设计的初衷，提高县级政府发展基本公共服务的财政能力成为学界研究的焦点;但也有专家、学者指出，通过省管县财政体制来提高基层基本公共服务水平存在财力、转移支付、预算制度以及管理幅度等方面的限制[50][51]，该政策是否能广泛推广仍有待商榷。

5.基本公共服务供给侧改革

长期以来，基本公共服务供给存在着体制机制难以适应社会发展需要的问题，同时也成为我国基本公共服务均等化发展的重要障碍。新时期，中国社会加速从行政社会向契约社会转变，上下级隶属关系的臣民社会逐渐被平等利益主体关系的现代社会取代，基本公共服务供给的制度机制也应更好地适应这种社会转型的需要[52]。图2中，“基本公共服务供给侧改革”这一主题下，高频关键词“基本公共服务供给”和“供给侧改革”具有较高的中心性，而“供给模式”“供给机制”“公共服务提供”以及“政府购买服务”等高频关键词凸显了专家、学者对供给侧改革方式的关注;而“社会保障”“义务教育”“农村教育”以及“环境保护”等关键词则反映了专家、学者对供给侧改革内容的关注。这些关键词的凸显表明，以深化基本公共服务领域供给侧改革来实现基本公共服务跨越式发展，成为学界研究的共识。

十八大以前，专家、学者多从基本公共服务属性、经济人假设和公共财政理论逻辑出发，认为基本公共服务应该由政府提供或生产[53]，“政府中心论”占据主导地位;而十八大后，随着全面深化改革的推进，学界逐渐认为通过对提供者、生产者和监管者角色的分离实现政府主导、社会参与和体制创新的公共服务供给模式能更好地提高公共服务供给水平，成为基本公共服务供给侧改革的重要突破口[54]。在后现代治理时期，政府不再是基本公共服务的唯一提供者，市场、企业、非盈利组织以及相关公民团体都是基本公共服务提供者与合作伙伴，围绕实现人的全面发展目标，政府掌舵引导多方力量参与，借助市场力量提高供给效率的同时提高供给质量。这一时期，专家、学者尤其注重人民对基本公共服务真实需求的研究[55]，认为只有建立让公民充分表达其需求的话语机制、深度参与基本公共服务供给的决策和评价过程，才能回到政府提供基本公共服务的逻辑起点，切实提高公民基本公共服务的获得感。在这一主题下，义务教育、社会保障、环境卫生、体育等基本公共服务的内容受到较多的关注，说明学界侧重从基本公共服务各具体领域来展开相关研究。

值得注意的是，专家、学者研究指出互联网正在深刻影响政府的运行规则和基本公共服务提供方式。大数据环境下，如何通过对公众大数据的挖掘，精准识别公众需求，提供个性化服务，满足公众个性化需求，从而提高公共资源的利用效率和公众的满意度[56][57]，逐渐吸引越来越多专家、学者的关注。

六、评估与展望

1.已有研究的评估

上述研究表明，十八大以来我国基本公共服务研究较好地体现了社会发展形势的变化，及时地回应了十八大后基本公共服务实践需要紧迫解决的问题，为相关政策的出台和落实提供了理论指导;较好地解决了上一阶段研究的不足[12]，丰富和发展了基础研究理论，同时预示着未来研究发展的方向。然而，需要指出的是，现有研究是否直击问题的本质？是否能在客观解释现有社会现象的基础上，科学预测未来社会发展趋势并提出卓有远见的应对之策？这些问题仍有待实践检验。总体而言，当前研究存在以下不足：

（1）缺乏对评估和监督机制的研究。从研究内容上说，当前研究对基本公共服务的投入机制、运行机制、保障机制和应急机制研究较多，而对其评估机制和监督机制本身相关的研究较少。对我国基本公共服务现状的大量实证研究虽然具有评估参考价值，但涉及评估机制尤其监督机制的研究数量极少。基本公共服务体系是由相互作用相互依赖的若干机制组合而成，具有特定功能的有机整体，科学合理地评估与监督机制对发现现有基本公共服务存在的问题及时督促与管理，并达成预期目标具有重要意义[58]。目前我国基本公共服务领域并未建立制度意义上的评估与监督机制，立足政府视角的相关研究也较为匮乏，先于实践的理论研究是学术服务实践发展的应有之义，后续学界应加强相关方面研究。

（2）缺乏对制度的深入研究。从研究方法上说，这一时期相关实证研究骤然增多，其中定量分析的文章高达176篇，占样本文献的40.7%，专家、学者借助统计年鉴、调研等数据精确地揭示各研究主体间的关系，但无法解释制度背后的运转机制;占多数的定性研究，也鲜有扎根基本公共服务制度本身，结合这一时期社会环境变化深入探究制度形成、制度运转及制度变化的内在逻辑。基本公共服务的发展与完善本质上是制度的发展与完善，只有深入底层制度的研究才能从根本上推动基本公共服务发展。因此，植根基本公共服务制度底层，挖掘制度背后深层机理的定性研究，仍有待跟进。

（3）缺乏对政府、公众视角外其他参与主体的研究。十八大以来，学界研究逐渐从政府的单一视角向公众需求视角扩散，公众需求开始成为基本公共服务有效供给的重要组成部分，相关研究也逐渐增多。实际上，在基本公共服务供给侧改革过程中，其他基本公共服务的参与主体对基本公共服务水平的提升也发挥越来越重要的作用[59]。参与基本公共服务供给的企业、非营利组织、公民团体等主体在后治理时代将成为公共管理的重要力量，這些主体应承担怎样的角色、政府应怎样处理与这些主体的关系等一系列问题急需解决，然而相关研究严重滞后，有待完善。

2.潜在研究热点的展望

突现关键词的探测是在考察研究领域所有关键词词频分布结构的基础上，识别出某一时间段内突然增多的关键词，是预测未来潜在研究热点的重要手段。此处，借助CiteSpace探测了十八大以来的突现关键词，在进一步聚焦近两年突现关键词的基础上，根据研究热点的演化规律，结合国家在基本公共服务领域的政策导向以及基本公共服务发展环境的变化，在与多位专家进行交流与探讨的基础上，得出该领域未来的潜在研究热点，如表2所示：

（1）公共服务设施。该关键词在近两年突现，且具有较高的突现强度，在加速基本公共服务供给侧改革的背景下，作为提供基本公共服务载体的公共服务设施被引起重视。公共服务设施建设的融资、配置模式与标准、空间布局与优化等一系列问题，需要政府、市场与社会多方协调尋求较优方案，实现多方共赢，而这些均具有重要的研究价值。

（2）人口流动。截至2016年底，我国农民工人口达2.82亿，且这一数值在近些年不断增长⑥，公民视角下确保基数庞大、占比较高的流动人口享有均等化的基本公共服务权，事关社会稳定和发展的大局。在未来人口流动性不断增高的社会，如何提高这一群体基本公共服务水平仍不可忽视。

（3）可及性。基本公共服务的可及性在国外研究历史较久，而近些年我国基本公共服务政策文件中开始增多，并引起专家、学者的关注。如何健全贫困人口在内的基本公共服务网络、缩短城乡居民基本公共服务的距离、实现基本公共服务的标准化与信息化等相关问题，实现基本公共服务的方便可及是未来该领域研究的重要分支。

（4）第三方评估。前文已阐述，建立和完善基本公共服务评估机制是建成基本公共服务体系的重要组成部分，而当前对基本公共服务现状的研究缺乏权威的机构、认可度较高的评估平台、能使评估结果发挥应有作用的制度机制。建立独立、高效的第三方评估机制，是推动基本公共服务评估能像政府绩效评估一样走向成熟的重要标志，相关方面的研究也应及时跟进。

（5）清单制度。清单制度是十八大以来国家推动现代化治理体系和治理能力建设的重要制度创新，也是推动全面深化改革的重要制度保障。在中央出台《“十三五”国家基本公共服务清单》后，各地纷纷出台相应形式的清单政策，明确了各层级政府在规定期限内基本公共服务的建设目标和基本标准。而学界对基本公共服务清单制度的研究多停留在政策文本解读层面，鲜有研究关注其具体执行、执行中障碍及执行策略优化等方面内容。作为推进未来基本公共服务发展的重要支撑制度，清单制度的相关研究也将提上日程。

注释：

① 中国共产党第十八次全国代表大会召开的时间为2012年11月8日，考虑到基本公共服务相关政策的调整和执行的时间差，以及学术论文审稿周期相对较长的因素，这里将检索的起始时间设定为2013年。

② 中共中央：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，2005年10月11日。

③ 中共中央：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月8日。

④ 中共中央：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月8日。

⑤ 如2017年1月和2018年1月，国务院先后印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》。

⑥ 徐博：《全国农民工总量达到2.82亿》，《工人日报》2017年3月15日。

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