鼓励民众参与农作物种质资源保护和利用

王云月 宋一青

在强调绿色转型和包容性发展的发展思路下，中国的农业及其现代化应存在多元路径，也需要一个具有包容性的种业政策作为支撑系统。

中国是农业大国，也是用种大国。种子作为农业生产中最基础的生产资料，是促进农业长期稳定发展、保障国家粮食安全的根本。良种的培育和应用，为粮食连续增产、农民持续增收和农业可持续发展作出了重要贡献。

种子是生命的开始和延续。农耕文明始于先祖农人对种子的驯化和耕作，是人类文明的起点。在世界各地不同时空的生态文化区域的多元进程中，农耕文明积累了极其丰富多样的农家种子资源，种子的多样性也意味着多样性的生命和多样性的选择，是人类共同的生物文化遗产和财富，也是人类面向未来推动创新和应对外部变化的立足点和重要基础。

中国具有悠久的农耕文明，拥有世界上规模最大、持续最久的精耕细作小农耕作体系，农民传统的自留自用和相互交换的种子系统正是维系农耕文明的根基。丰富的农家种和相关的传统知识造就了农业生物文化多样性，一直为我们的生存和持续发展提供了选择、应对和创新的基础和保障。

直到上个世纪，种子还一直是作为公共物品而存在，其改良的成果人人皆可享受。近30年来，种子所蕴含的巨大的获利前景使其成为市场化的商品和私有化目标，全球种子市场已成长为价值数百亿美元的庞大产业，成为跨国公司竞逐的对象。跨国企业不断增加在农业研发上的投入，通过《保护植物新品种国际公约》（UPOV）和《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS） 等一系列有关自由贸易和知识产权保护的制度协议加强对品种权和育种者权利的保护，还通过设定过高准入门槛取消农民应当享有的育种权益。然而，即使是大型跨国企业也不得不面对这样的现实，即全世界目前仍有超过3.8亿个小规模农户家庭并未完全被整合进跨国种子企业的产业链里，依然在品种保存、改良和交换方面保持活跃，依然是农业社区最主要的种子使用和提供的主体，在保障作物品种的多样性和维护农业的可持续发展中扮演重要角色。国际社会对于保护种质资源多样性和小规模农户权益的呼吁和行动也一直没有停息，其诉求和成果也反映在一系列相应的国际公约和协议中。

联合国环境与发展大会于1992年通过的《21世纪议程》，正式采用了“农业多功能性”的概念，一反过去把农业视为单一的农产品产出实体而将其看作多功能实体，强调环境、景观、生物多样性和文化遗产等众多非商品性产出的生态和社会服务功能。1993年正式生效的《生物多样性公约》则是全面探讨生物多样性问题的第一个全球性协议。随后，以《生物多样性公约》为蓝本的《卡塔纳赫生物安全议定书》和《名古屋议定书》在生物遗传资源的惠益分享方面作了约定，为维护农业多功能性和可持续性制定了广泛、完整而不失约束力的框架。2001年联合国粮农组织通过《粮食和农业植物遗传资源国际条约》，肯定了农民对于全球作物多样性的重要贡献，并试图建立帮助农民、育种者和科学家获取植物遗传资源的全球体系。该条约第9条款以“农民的权利”为标题，将农民的权利以法律条文的形式确认。该组织于2015年发布的《国家种业政策制订自愿性指南》则是迄今为止联合国系统对于发展中国家种业政策制订最高级别的指导性文件，为发展中国家政府制订切实的种业政策提供了重要的参考依据和行动指南。

联合国大会于2015年通过的“2030年可持续发展议程”确认了此后15年全球发展所要实现的17个目标及169个子目标，其中包含保护少数民族和原住民的利益、发展可持续农业、保护遗传多样性和山区生态系统、增强生态系统复原能力以及保障粮食安全和减少贫困等具体目标。对此，国际食物政策研究所发布的《2016全球粮食政策报告》强调指出，“加强小农农业的适应能力和生存能力，不仅可以改善农村贫困和粮食不安全状况，而且大大有助于联合国可持续发展目标的

实现。”

中国一直积极响应国际社会关于促进可持续发展和消除贫困的各种倡议。作为生物多样性最丰富的国家之一，中国最早被批准加入《生物多样性公约》，在同时落实和完成了联合国千年发展目标和世界粮食首脑会议目标后，中国政府也已经批准并发布《中国落实2030年可持续发展议程方案》。积极响应的背后则是中国农民和中国种业在全球种业市场中面临的严峻挑战。中国是农业大国，也是用种大国。作为仅次于美国的世界第二大种子市场，中国50强种子企业销售额占全国销售额的30%以上，种业市场的集中度呈逐步提高的趋势，但我国前10强种子企业却仅占全球种业市场份额的0.8%。此外，我国人多地少，农户小规模分散经营仍是农业生产的主要形式，而且可能在相当长时期内还难以根本改變，目前有小农户2.4亿户，这些户均土地不足0.6公顷的小农户仍然是留种和用种的重要主体，农民种子系统依然在为保障作物品种多样性，保障粮食安全和减少贫困作出持续性贡献。

不容忽视的问题是在过去半个多世纪里，我国的农家品种数量呈现急剧下降，例如水稻从4.6万多个减少到仅1000多个，小麦从1.3万余个减少到500至600个，玉米从1万个减少到152个。作为农作物种质资源富国，农家品种和作物品种多样性锐减，种子企业缺乏国际竞争力，直接关系到我国农业可持续发展和国家粮食安全。

我国政府历来重视农作物品种改良和农作物种质资源的收集保护。目前已形成种子企业、科研单位和农民均为参与主体的农作物品种资源保护与可持续利用格局，也建立了全球规模最为庞大的公共育种科研体系，为我国农业持续稳定发展作出了巨大贡献。与此同时，我国的种业政策自1949年以来先后经历“四自一辅”“四化一供”“走向市场”和“做大做强”四个典型阶段，种子企业也经历了从无到有、从小到大的改革发展过程。公共科研机构、种子企业和农民共同构成了中国种业政策的三大利益群体。值得指出的是，在这一政策变迁过程中，中国的农民和农民种子系统逐步被边缘化和消解，由公共科研机构和种子企业所组成的正式种子系统主导着种业政策改革的走向。

2011年国务院印发的《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》将农作物种业提升到国家战略性、基础性核心产业的高度，首次明确了企业是种业发展的主体。截至目前，中国的种子市场规模达到840亿元，已成为仅次于美国的全球第二大种子市场，农作物良种覆盖率超过96%，对农业增产增效的贡献率达到43%。

2015年，全国人大常委会第17次会议表决通过了《种子法》修订草案，允许在当地集贸市场自行出售和串换农民个人自繁自用的剩余常规种子。我国目前仍有2.4亿农户在农业生产中对良种存在巨大需求。新修订的《种子法》在鼓励科研机构开展产学研结合和释放以种子企业为主体的市场潜能的同时，对农民的切身权益给予了充分保障。

在推进种业现代化和支撑现代农业发展方面取得巨大成就的同时，我国种业发展也面临诸多困难和挑战。如，耕地和水资源约束加剧，异常气候和病虫灾害频发，农村劳动力大量转移等。加之我国农家品种资源流失程度严峻，三大主粮作物种质资源遗传基础的日趋狭窄直接影响到我国农业生产的稳定发展和国家的粮食安全。这一严峻形势与当前种业政策主要特点高度相关，即过于追求高产，对品种多样性和生态环境保护重视不够，对农户在农作物品种资源保护和可持续利用方面所能发挥的重要作用关注不多，从而缺少动员农户参与的平台和相应的支持政策。

另一方面，我国2.4亿农户近些年来已经逐步开始追求作物抗风险能力、种植效率提升和满足消费者多样化需求等综合意义上的“高产”，各地因地制宜探索出农业生产和经营方式及机制创新。据中国科学院农业政策研究中心、中国农业科学院、云南农业大学等多家科研机构经验表明，农民参与农作物品种资源的保护和可持续利用对于增加农民收入、帮助农民提升农业生产中的科学技术水平、促进科研单位和种子企业的成果转化等方面，都能够发挥积极作用。

总之，改革开放40年来，中国各区域间的差异性在发展市场经济的加速进程中被进一步拉大，社会对于粮食和食品的需求更加多样化。中国的农业生产目前也大致呈现出传统农业、多功能农业和产业化农业等三种主要类型，其在生产方式、资源配置、技术服务和政策支持等方面存在显著差异。在强调绿色转型和包容性发展的发展思路下，中国的农业及其现代化应存在多元的路径，也需要一个具有包容性的种业政策作为支撑系统。综合中国种子系统和种业政策的分析，我们认为当前种业政策存在以下问题：

一是民众参与度不高，数量锐减。由于对民众参与农作物种质资源保护宣传不够，不少珍稀和濒危资源栖息地、群落遭到破坏。如，浙江省开化蟠姜种植量，从鼎盛时期的100余亩锐减到现在的不足10亩。

二是资源流失严重。由于对群众在种质资源保护工作中的地位和贡献认识不足，导致群众因“不知情”而私自携带或按对方要求携带种子出境，种质资源流失问题突出。

三是尚未形成良性合作机制。种子公司、公共研究及育种机构、民众三者之间合作互补性不足，不能充分发挥各自优势，形成对成果的有效转化和利用。

为此，建议出台和完善相应政策措施，支持民众参与农作物种质资源保护与可持续利用。

一是因地制宜开展保护。针对不同地域资源禀赋和农业生产经营模式的差异，因地制宜制定种质资源保护和利用政策。种业政策应该符合农业转变方式要求，以多元化种业政策回应农业发展多元需求。如，我国西南地区不仅是生物多樣性丰富地区，同时也是贫困人口集中区，应支持多渠道保护和利用传统品种;利用特色品种开发特色食品和产品，发展生态特色产业，改善农户生计，加强生物多样性保护，增加生态补偿补贴投入，实现绿色发展。

二是加强科普宣传，提高公众参与意识。将珍稀和濒危资源的被动保护变为主动宣传普及，支持民众、农村合作社和家庭农场等多元农业经营主体参与地方传统和特色农作物品种保护与可持续利用。如，参与当地特色品种改良和生态有机品种选育，满足不断增长的多元消费需求。

三是建立健全公众参与种质资源保护和利用的激励机制。鼓励科研单位、种子企业与民众分工合作、互补互助，构建科研机构、种子企业和民众等多方合作、协同发展的平台，根据国家种质资源惠益分享（ABS）法律法规，建立利益分享机制，形成保护传统品种及种质资源的合力。

（宋一青为中国科学院农业政策研究中心研究员）

责任编辑：王卓